發(fā)達國家外國人管理體制管窺

苗月霞 馮凌

借鑒發(fā)達國家外國人管理體制的經(jīng)驗，建立和完善我國外國人管理體制，抓住利用外國人才助力我國經(jīng)濟社會發(fā)展的機會，使中國在全球化的大潮中立足于優(yōu)勢地位，是擺在我們面前的重要課題。

外國人管理體制是一個國家外國人管理機構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)分工、內(nèi)部結(jié)構(gòu)等制度的總和，由于各國的國情不同，發(fā)達國家外國人管理體制也各有特色。

美國移民局：高效的外國人管理機構(gòu)

美國是一個傳統(tǒng)的移民國家，其外國人管理體制比較完善和高效，美國移民部門機構(gòu)設(shè)置合理，體制健全，工作效率很高。美國移民局隸屬于司法部門，局長由總統(tǒng)任命。因此，移民局不僅具有較高的級別，而且還具有建議立法的先天優(yōu)勢。此外，美國移民部門機構(gòu)設(shè)置合理，業(yè)務(wù)分工明確，交叉重疊較少，確保了其工作效率。

美國聯(lián)邦移民局是美國對外國人事務(wù)實施管理的主管部門，是負(fù)責(zé)外國人事務(wù)的最主要的執(zhí)法部門。美國移民局屬聯(lián)邦執(zhí)法部門，中央垂直領(lǐng)導(dǎo)，與地方政府沒有隸屬關(guān)系，依法獨立行使職權(quán)，地方無權(quán)干預(yù)移民事務(wù)。

移民局設(shè)有中央辦公室，只負(fù)責(zé)行政事務(wù)，主要是制定政策和財政預(yù)算，一般不參與日常事務(wù)的處理。中央辦公室下設(shè)4個地區(qū)辦公室，屬于移民局的中層機構(gòu)，負(fù)責(zé)境內(nèi)外外國人居留和簽證申請的審理審批工作。聯(lián)邦移民局在每個州設(shè)有地方移民分局，移民分局由局長領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)處理移民事務(wù)。移民分局下設(shè)審核服務(wù)部、拘留與遣返部、聽證計劃署、檢察部門、調(diào)查部門、管理部門、行政區(qū)律師辦公室。另外還有社會關(guān)系處、公共信息處。在人口較多的州，同時設(shè)有幾個移民分局，如在加州設(shè)有4個移民分局。各移民分局分別負(fù)責(zé)受理本地區(qū)的移民和簽證申請及面談等工作。境外外國人的移民和簽證申請由各駐外使領(lǐng)館負(fù)責(zé)受理。所有移民和非移民申請及簽證申請由各移民分局和使領(lǐng)館寄送4個地區(qū)辦公室審批，然后，由地區(qū)辦公室將審理的意見通知各移民分局和使領(lǐng)館，由各移民分局和使領(lǐng)館同申請人進行面談和通知審理結(jié)果。

美國移民局的職能具有雙重性：—方面是執(zhí)法職能，即掌握全國邊界狀況；檢查口岸出入境人員；發(fā)現(xiàn)及處置非法入境人員；對有資格的非法入境人員給予政治庇護；確認(rèn)、處置及掌握外國入境人員走私販毒案件，如口岸檢查、邊境巡邏、拘留審查及遣返部門?！矫媸欠?wù)職能，即維護與管理合法入境人員的資料；肯定移民權(quán)力與在美福利，如申請站、政治庇護所、移民資料中心、案件處理中心、綠卡制作中心。

2003年3月1日，美國移民局并入美國國土安全部屬下的兩個機構(gòu)，公民及移民服務(wù)局和邊界及交通安全局。國土安全部宣布，公民及移民服務(wù)局主管下列事務(wù)：處理合法申請美國永久居留權(quán)和暫時居留權(quán)及批準(zhǔn)合格外籍人士的美國工作許可，以及合乎美國入籍法律取得美國的國籍。這些業(yè)務(wù)包括入籍規(guī)劃、永久居留綠卡申請、短期簽證包括商務(wù)考察、旅游觀光、學(xué)生游學(xué)，以及其他的以往移民局主管的項目。邊界及交通安全局的主管事項則為部分外籍人士居美的特別登記、邊境檢查及邊界保安、入境及出境審查等，對任何可疑的美國入境簽證都有撤銷權(quán)。

除了移民局之外，美國還有。一些相關(guān)的政府部門具有外國人管理職能。例如司法部負(fù)責(zé)移民法院體系和移民法解釋事務(wù)；根據(jù)不同個案同國土安全部共同負(fù)責(zé)外國人入籍、移民法執(zhí)法、移民案件裁決和外國人遣返事務(wù)，勞動部負(fù)責(zé)外籍人員就業(yè)勞動市場審查和勞工保護事務(wù)；國務(wù)院即外交部負(fù)責(zé)簽發(fā)簽證、難民項目、簽證護照安全和國際人口政策事務(wù)；健康與社會服務(wù)部負(fù)責(zé)難民安置等事務(wù)。

英國內(nèi)政部：積極引進世界各地人才

英國內(nèi)政部是負(fù)責(zé)管理英國移民事務(wù)的主要政府部門，其職能包括護照管理、治安和反恐。隸屬內(nèi)政部的英國邊境及移民署是外國人管理體制的源頭機構(gòu)，負(fù)責(zé)在保證邊境安全的前提下，實施移民和海關(guān)法律法規(guī)，接受移民或避難申請，引進世界各地的人才服務(wù)于英國的經(jīng)濟發(fā)展，保證外國^合法來訪英國的便捷性。

移民咨詢委員會是由邊境及移民署資助成立的獨立機構(gòu)。它與英國就業(yè)與技能委員會密切合作，在廣泛調(diào)研、充分咨詢相關(guān)利益方的基礎(chǔ)上，為英國政府提供移民方面的政策建議。

英國外交與聯(lián)邦事務(wù)部下屬的英國貿(mào)易與投資總署間接參與貿(mào)易與投資領(lǐng)域的外國人管理工作。貿(mào)易與投資總署旨在幫助英國企業(yè)開拓海外市場，同時支持頂尖海外公司在英國開展合作。它為海外企業(yè)提供關(guān)于在英國經(jīng)商的信息和建議，包括稅收、人力資源、簽證、企業(yè)選址和研發(fā)情況；并且提供實際服務(wù)，包括申請資助、安置服務(wù)、將企業(yè)與相關(guān)專業(yè)咨詢組織和潛在合作方牽線搭橋、協(xié)助企業(yè)拓展海內(nèi)外市場。

德國外國人管理：政府機構(gòu)與社會組織并用

由于德國政府長期不認(rèn)為自己是移民國家，因此歷史上沒有像美國移民局那樣的專門管理外國人事務(wù)的政府部門，在不同的時期，不同的外國人事務(wù)由政府委托不同的部門負(fù)責(zé)。外國人管理的相關(guān)法律法規(guī)由內(nèi)政部制定，例如1990年7月，德國內(nèi)政部發(fā)布了《重新調(diào)整外國人權(quán)利法》，1991年起正式實行。

除了相關(guān)政府部門負(fù)責(zé)外國人管理事務(wù)之外，德國的外國人管理還注重發(fā)揮社會組織的決策參考和合作作用。例如，德國政府規(guī)定，有關(guān)勞工移民政策由聯(lián)邦政府勞動機構(gòu)和雇主聯(lián)合會共同制定通過。1975年，政府建立了移民政策指導(dǎo)委員會，該委員會號召給予移民社會、經(jīng)濟方面的權(quán)利，并加強移民的遣返，該委員會積極著手研究移民少數(shù)民族的問題。1979年，德國教育和研究部主要通過與基金會合作，向外國杰出科學(xué)家提供高額研究資助，吸引他們赴德從事科研活動。

在德國移民法起草制定的過程中，德國在機構(gòu)建設(shè)方面還設(shè)立了專門的移民委員會。2000年，德國內(nèi)政部長OttoSchily召集的，由前聯(lián)邦議會議長Rita Suessmuth博士擔(dān)任主席，前聯(lián)邦司法部長兼前社會民主黨主席Hans-JochenVogel博士任副主席的跨黨派的德國移民委員會正式成立。這個移民委員會由擁有豐富的專業(yè)知識和社會經(jīng)驗的21名來自政界、科學(xué)界、經(jīng)濟界和社會團體的知名人士組成。專門的移民機構(gòu)的設(shè)立，為健康的移民政策的研究和制定，打下了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

德國《移民法》規(guī)定，2004年9月1日，聯(lián)邦確認(rèn)“外國難民事務(wù)局”更名為“聯(lián)邦移民與難民事務(wù)局”，法律為德國移民、警務(wù)、司法等政府相關(guān)部門進行外國人事務(wù)管理提供了法理上的依據(jù)。

此外，有些外國人事務(wù)管理工作分散在其他政府部門，例如，德國勞工與社會事務(wù)部設(shè)有勞動市場政策、失業(yè)保險及外國人就業(yè)政策局，該局的工作重點是勞動市場政策及其相關(guān)問題，同時該局還負(fù)責(zé)外國人在德國的就業(yè)及與之相關(guān)的政策制定工作。

法國：“移民、融入、國民身份與共同發(fā)展部”

二戰(zhàn)結(jié)束后的1946年，法國成立了國家移民局，專門組織招聘發(fā)展工業(yè)所需的外國勞工，而移民管理的其他事務(wù)則由社會組織承擔(dān)。直到20世紀(jì)70年代初，法國處理

移民事務(wù)的機構(gòu)仍然是地方性、自愿性的非正式組織。上世紀(jì)70年代中期，隨著勞工移民浪潮的減退，政府開始關(guān)注一系列移民問題，如就業(yè)、民族相互關(guān)系等，并成立了處理移民勞工問題的國家官方部門移民勞工部，負(fù)責(zé)移民事務(wù)，主要是移民的福利、住房、就業(yè)、教育、培訓(xùn)、文化等方面，該部門直接在政府領(lǐng)導(dǎo)下，而不再依靠非正式組織來保證移民的平等權(quán)利。

20世紀(jì)90年代，法國政府將移民融合作為政府直接負(fù)責(zé)的重要事務(wù)，并設(shè)立了由各委員會共同組成的移民融合委員會，恢復(fù)了移民人口國家委員會。法國移民融合委員會的主要職能是制定法國的移民融合政策，該委員會在1992年度報告中強調(diào)把移民個人作為政策目標(biāo)，堅持移民平等、保障個人權(quán)利，以及非種族歧視的傳統(tǒng)原則，強調(diào)移民個人的融合，要比對移民少數(shù)民族群體的認(rèn)同，更能保證移民個人的自由和發(fā)展機會。

2007年5月，法國新任總統(tǒng)薩科齊上任后，成立了一個“移民、融入、國民身份與共同發(fā)展部”。史上第一次在政府機構(gòu)中設(shè)立一個主管部。從名稱上分析，其有意對移民的選擇會融入、加入國籍，乃至打擊非法移民、國的“共同發(fā)展”等所有與移民問題相關(guān)的行政機關(guān)進行統(tǒng)一管理，而且將來還極可能把所有與移民手續(xù)相關(guān)的簽證、居留證簽發(fā)直至非法移民驅(qū)逐出境的機關(guān)都集中在一起。而目前，負(fù)責(zé)這些事務(wù)的機關(guān)分散在前述4個不同的政府部門，分別受4個不同部長的管轄，例如：簽證與難民審批屬于外交部權(quán)限；居留證簽發(fā)屬內(nèi)政部公共自由與法律事務(wù)司的權(quán)限范圍；普通入籍申請由社會事務(wù)與就業(yè)部下屬的人口與移民司負(fù)責(zé)，通過婚姻取得國籍屬于司法部管轄；而外國人驅(qū)逐出境的任務(wù)則由內(nèi)政部邊境警察局承擔(dān)。

法國內(nèi)政部內(nèi)的國家警察總局負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全法國國家警察機構(gòu)的工作，其旗下的邊防警察中央局又是警察系統(tǒng)內(nèi)的外國人主管部門。法國警察系統(tǒng)內(nèi)的外國人管理機構(gòu)除了其內(nèi)政部的“民警”系統(tǒng)外，另外一個就是隸屬其國防部的“軍警”系統(tǒng)，即法國國家憲兵。由于法國憲兵負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村和人口在1萬以下的市鎮(zhèn)的警務(wù)，因而這些地方的外國人管理工作也由國家憲兵負(fù)責(zé)。

法國的外國人管理體系涉及到政府不同的部門，這些部門各自在不同領(lǐng)域執(zhí)行國家相關(guān)政策(就業(yè)、社會保障、教育、城市、交通、住房)。這些機構(gòu)和部門主要有：內(nèi)政部、社會事務(wù)與就業(yè)部、司法部和外交部等。另外，一些咨詢機構(gòu)、民間團體、協(xié)會以及社會公共利益服務(wù)機構(gòu)也承擔(dān)了一些輔助性的工作。