設(shè)立“海外公民證”和“海外華裔卡”吸引人才回流

王輝耀

在新世紀(jì)，印度推出“印度裔卡”(PIO)計(jì)劃和“印度海外公民證”(OCI)計(jì)劃，作為國(guó)家人才政策的有力補(bǔ)充。在不承認(rèn)雙重國(guó)籍的前提下，中國(guó)吸引海外華人和華裔回流是否可以借鑒這一模式?

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)大陸出去的移民人才已經(jīng)有700多萬(wàn)人，留學(xué)人才出國(guó)的已接近200萬(wàn)，回國(guó)的不到1／3。海外人才流失已經(jīng)成為中國(guó)未來(lái)發(fā)展的嚴(yán)重障礙。目前，國(guó)內(nèi)人才出國(guó)移民和留學(xué)潮越來(lái)越?jīng)坝?，中?guó)已經(jīng)在去年成為美國(guó)第一大的留學(xué)生來(lái)源國(guó)(去年赴美留學(xué)人數(shù)已接近14萬(wàn)人)，第一大的投資移民來(lái)源國(guó)(對(duì)外資金流失巨大)，第二大的移民來(lái)源國(guó)，僅次于墨西哥。同時(shí)也是加拿大、澳大利亞、新西蘭、新加坡等國(guó)人才移民和投資移民來(lái)源最多的國(guó)家，甚至連去日本的華人也已經(jīng)成為在日本的最大的外國(guó)人群體。按照美國(guó)政府有關(guān)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)，中國(guó)大陸在美國(guó)理工科博士畢業(yè)生滯留率最高，達(dá)到了92％，大大超過(guò)了印度、韓國(guó)、泰國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)。據(jù)美國(guó)《科學(xué)》雜志報(bào)道，中國(guó)清華和北大已經(jīng)成為美國(guó)全國(guó)博士生輸送來(lái)源的第一和第二大院校。

2010年，美國(guó)民主黨參議員Chuck Schumer和共和黨議員Lindsay Graram還共同提出了一個(gè)新的移民法案，提出要加強(qiáng)和完善發(fā)給人才綠卡的政策，即對(duì)科學(xué)、技術(shù)和工程方面獲得研究生學(xué)位的留學(xué)生自動(dòng)給予綠卡和取消國(guó)別配額的限制。而美國(guó)能源部長(zhǎng)朱棣文最近也提出要給外國(guó)留學(xué)生發(fā)綠卡，中國(guó)正面臨嚴(yán)峻的各國(guó)人才政策的競(jìng)爭(zhēng)，需要進(jìn)一步解放思想。目前，在美國(guó)的華人按美國(guó)統(tǒng)計(jì)局最新統(tǒng)計(jì)已經(jīng)突破400萬(wàn)人，其中拿綠卡的只有53萬(wàn)人，也就是說(shuō)有近350萬(wàn)華人已經(jīng)加入了美國(guó)籍，這中間大量的是高精尖的人才。

印度做法值得中國(guó)借鑒

最近這幾年，中國(guó)周邊國(guó)家的海外人才政策值得中國(guó)關(guān)注。今年1月1日，韓國(guó)《國(guó)籍法修訂案》正式生效，其核心內(nèi)容是針對(duì)海外韓僑、結(jié)婚移民者、全球人才等人群，政府開(kāi)放允許持有雙重國(guó)籍?！秶?guó)籍法修訂案》規(guī)定，韓國(guó)政府允許海外高級(jí)人才、結(jié)婚移民者、65歲以上高齡海外同胞持有雙重國(guó)籍。無(wú)獨(dú)有偶，中國(guó)的另一個(gè)近鄰越南也在2009年由國(guó)會(huì)修訂了國(guó)籍法，允許持外國(guó)護(hù)照、但未明確表示放棄越南公民身份的海外越南人獲取越南國(guó)籍，以吸引更多海外越南人回國(guó)投資和人才回流。新的國(guó)籍法實(shí)施后，海外越南^可獲取雙重國(guó)籍，與普通越南公民享受同等待遇。

中國(guó)另一個(gè)大鄰國(guó)印度在早些年也推出了類似雙重國(guó)籍政策的替代政策。印度在處理雙重國(guó)籍問(wèn)題上的經(jīng)驗(yàn)非常值得中國(guó)研究和借鑒。印度基于對(duì)人才的需要和海外強(qiáng)烈的放松雙重國(guó)籍政策的呼吁在新世紀(jì)推出了“印度裔卡”(PIO)計(jì)劃和“印度海外公民證”(OCI)計(jì)劃，作為國(guó)家人才政策的有力補(bǔ)充?！坝《纫峥ā被颉坝《群Ｍ夤褡C”持卡者在購(gòu)房、醫(yī)療、社會(huì)保障、所得稅、貸款額度、風(fēng)險(xiǎn)投資基金的申請(qǐng)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面都享受“本土公民待遇”，但不享有選舉和被選舉權(quán)利?！坝《纫峥ā庇?jì)劃主要針對(duì)在海外成長(zhǎng)的印度人后代，符合條件者就能獲得為期15年、可多次入境印度的“印度裔卡”?！坝《群Ｍ夤褡C”計(jì)劃主要針對(duì)原籍或雙親、祖父母為印度公民的印度裔，若其所在國(guó)認(rèn)可各種形式的長(zhǎng)期居民權(quán)，則有資格申請(qǐng)“印度海外公民證”。當(dāng)然，對(duì)于巴基斯坦、孟加拉、阿富汗、尼泊爾、不丹等對(duì)此敏感的國(guó)家，這項(xiàng)政策則不適用。實(shí)際上這對(duì)中國(guó)處理東南亞對(duì)此敏感的國(guó)家也有參考。印度這一舉措解決了海外印度裔人士多層次的要求和國(guó)家吸引人才的需求。截至2010年，根據(jù)印度大使館的統(tǒng)計(jì)，印度已經(jīng)發(fā)放了400萬(wàn)張“印度海外公民證”和700萬(wàn)張“印度裔卡”，共1100萬(wàn)張，極大地促進(jìn)了海外印度人才的回流與環(huán)流。

截至2007年，由于這些人才政策的實(shí)施，數(shù)年內(nèi)從美國(guó)回到印度的僅信息產(chǎn)業(yè)方面的人才就已經(jīng)超過(guò)6萬(wàn)。美國(guó)政府人士也對(duì)印度《金融快報(bào)》承認(rèn)：“如今大批印度信息人才回流，可能影響全球科技中心的硅谷乃至整個(gè)美國(guó)今后的競(jìng)爭(zhēng)力?！痹陬愃频碾p重國(guó)籍政策出臺(tái)之前，印度還只雇傭了7000名軟件專業(yè)人才，而在2006年，“印度裔卡”和“印度海外公民證”計(jì)劃實(shí)施以后，印度已經(jīng)有了70萬(wàn)名軟件從業(yè)人員，專業(yè)人才幾乎增加了100倍，并成為了僅次于美國(guó)的全世界第--~軟件出口國(guó)以及世界第一大軟件外包業(yè)務(wù)接納國(guó)，而且印度的服務(wù)業(yè)已經(jīng)占到印度GDP的55％，高出中國(guó)10多個(gè)百分點(diǎn)，后勁十足。

目前全世界有90多個(gè)國(guó)家和地區(qū)承認(rèn)或默認(rèn)雙重國(guó)籍。新近改變國(guó)籍政策承認(rèn)的，主要是新興國(guó)家和地區(qū)。這些國(guó)家和地區(qū)意識(shí)到與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，讓海外人才放棄海外一切進(jìn)行“二選一”是很艱難的選擇。因此，韓國(guó)(2011年)、越南(2009年)、印度(2005年)、菲律賓(2001年)、中國(guó)香港(1997年)、巴西(1995年)、墨西哥(1998年)等有大量海外族裔人才的新興國(guó)家及地區(qū)，雖然過(guò)去都反對(duì)雙重國(guó)籍，但在20世紀(jì)90年代后不約而同地改變政策，明確承認(rèn)或變相承認(rèn)雙重國(guó)籍。

中國(guó)對(duì)策和政策建議

雙重國(guó)籍的放開(kāi)有利于在全球化的今天吸引海外人才、資金、技術(shù)，反對(duì)雙重國(guó)籍并不能阻止人才流失或財(cái)產(chǎn)的流失。2006年聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)的報(bào)告《國(guó)際遷移與發(fā)展》也強(qiáng)調(diào)：“如果能夠保證再度移民海外，有權(quán)在目的地國(guó)長(zhǎng)期居留的移徙者可能更愿意返回家園嘗試新生活。因此，在目的地國(guó)居住的保障可能促成回移或循環(huán)流動(dòng)。這樣，給予雙重國(guó)籍身份也有助于回移?！?/p>

面對(duì)如此嚴(yán)峻的國(guó)際人才爭(zhēng)奪，中國(guó)應(yīng)當(dāng)采取新的對(duì)應(yīng)措施和政策來(lái)加強(qiáng)海外人才的歸屬感，方便海外人才的回流與環(huán)流，不僅需要爭(zhēng)取第一代，還需要爭(zhēng)取第二代、第三代海外華人人才來(lái)中國(guó)服務(wù)。

建議修改國(guó)籍法中“加入或取得外國(guó)國(guó)籍的，即自動(dòng)喪失中國(guó)國(guó)籍”這一條。我國(guó)在1955年前承認(rèn)雙重國(guó)籍，孫中山擔(dān)任中華民國(guó)總統(tǒng)時(shí)還擁有美國(guó)籍。國(guó)籍政策在上世紀(jì)50年代發(fā)生了變化，當(dāng)時(shí)世界分為兩大陣營(yíng)，雙方處于“亞戰(zhàn)爭(zhēng)”的冷戰(zhàn)狀態(tài)，中國(guó)與美國(guó)以及東南亞許多國(guó)家都沒(méi)有建交，因此，不承認(rèn)雙重國(guó)籍可以使當(dāng)?shù)厝A人不再因?yàn)橐庾R(shí)形態(tài)而受到干擾，這在當(dāng)時(shí)起到了積極的作用。1980年，全國(guó)人大通過(guò)的新中國(guó)第一部國(guó)籍法中正式規(guī)定：“中華人民共和國(guó)不承認(rèn)中國(guó)公民具有雙重國(guó)籍……定居外國(guó)的中國(guó)公民，自愿加入或取得外國(guó)國(guó)籍的，即自動(dòng)喪失中國(guó)國(guó)籍?！爆F(xiàn)在看來(lái)，這條規(guī)定過(guò)于嚴(yán)厲，等于開(kāi)除了海外中國(guó)人的國(guó)籍，在世界上其他國(guó)家是極為少見(jiàn)的，建議不提或予以修改?？梢钥紤]采取不承認(rèn)不保護(hù)，但也不剝奪原有國(guó)籍的政策，例如俄羅斯不承認(rèn)雙重國(guó)籍公民的外國(guó)籍，但公民獲得外國(guó)籍也不剝奪其本國(guó)籍。美國(guó)公民的護(hù)照上甚至寫明：一旦美國(guó)公民具有雙重國(guó)籍，當(dāng)他在另一國(guó)籍所屬國(guó)時(shí)，該國(guó)如果對(duì)其實(shí)行有關(guān)法律(包括要求他服兵役)，其雙重國(guó)籍“可能妨礙”美國(guó)方面向他提供領(lǐng)事保護(hù)。

建議采用我國(guó)港澳地區(qū)的對(duì)雙重國(guó)籍的默認(rèn)政策。

我國(guó)政府對(duì)香港與澳門居民國(guó)籍所作的有關(guān)規(guī)定很值得國(guó)內(nèi)立法部門借鑒。在處理香港和澳門居民的雙重國(guó)籍問(wèn)題時(shí)，我國(guó)立法部門表現(xiàn)出極大的智慧。一方面，對(duì)當(dāng)?shù)鼐用袼钟?、葡護(hù)照在中國(guó)本土的有效性不予承認(rèn)，以維護(hù)主權(quán)的尊嚴(yán)；另一方面，承認(rèn)當(dāng)?shù)鼐用袼肿o(hù)照作為旅行證件的有效性，以方便他們的出行。以香港為例，一方面，“所有香港中國(guó)同胞，不論其是否持有‘英國(guó)屬土公民護(hù)照或者‘英國(guó)國(guó)民(海外)護(hù)照”，都是中國(guó)公民；另一方面，“在外國(guó)有居留權(quán)的香港特別行政區(qū)的中國(guó)公民，可使用外國(guó)政府簽發(fā)的有關(guān)證件去其他國(guó)家或地區(qū)旅行”；然而，“在香港特別行政區(qū)和中華人民共和國(guó)其他地區(qū)不得因持有上述證件而享有外國(guó)領(lǐng)事保護(hù)的權(quán)利?！蹦壳埃谙愀蹖?shí)際上是默許雙重國(guó)籍的，香港居民，不管在海外有任何國(guó)籍或旅行證件，都可以申請(qǐng)中華人民共和國(guó)香港特區(qū)護(hù)照或回鄉(xiāng)證。

如果中國(guó)目前對(duì)雙重國(guó)籍承認(rèn)或默認(rèn)具有敏感性，建議出臺(tái)“海外公民證”和“海外華裔卡”政策。如果考慮中國(guó)特有的國(guó)情，在現(xiàn)行情況下不適合全面開(kāi)放雙重國(guó)籍，可以考慮采用類似印度的“海外公民證”或“海外華裔卡”政策，替代部分附加在雙重國(guó)籍政策上的職能。“海外公民證”主要適合原籍中國(guó)的人士，可以終身免簽證，“海外華裔卡”主要適合海外華人的第二代第三代，可以15年免簽證，兩種證件都可以享受除選舉和被選舉等政治權(quán)利以外的本地居民待遇，這樣可以不花一分錢，就可以起到對(duì)海外人才進(jìn)行長(zhǎng)期甚至是永久性引進(jìn)的作用。

印度吸引人才在政策上已經(jīng)走在了中國(guó)前面，印度的人才留在美國(guó)少于中國(guó)，而回歸率原來(lái)不如中國(guó)，現(xiàn)在回歸率都高于中國(guó)，很能說(shuō)明問(wèn)題。我國(guó)可以采取印度海外公民證的模式，來(lái)減少相關(guān)制度對(duì)人才流動(dòng)的阻力，加強(qiáng)國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)力。我國(guó)在國(guó)際人才政策上的政策開(kāi)放和思想解放將會(huì)使中國(guó)成為一個(gè)能夠吸引、凝聚世界大多數(shù)華裔優(yōu)秀人才的國(guó)家。因此，整體來(lái)說(shuō)，我們僅僅需要一個(gè)政策上的變動(dòng)，回歸的人才、技術(shù)、資金就將會(huì)倍增，并大大提高海外華人對(duì)中國(guó)的向心力，提升他們對(duì)祖籍國(guó)的歸屬感。我國(guó)應(yīng)當(dāng)從國(guó)家戰(zhàn)略高度來(lái)解決海外華人因海外國(guó)籍回國(guó)極不方便和不被國(guó)家在感情上認(rèn)可以及華人在祖籍國(guó)的待遇和接受問(wèn)題。只要將這一長(zhǎng)期困擾海內(nèi)外華人的問(wèn)題提到議事日程上來(lái)并予以妥善解決，就一定會(huì)進(jìn)一步凝聚全球華裔人才的力量，為中華民族的偉大復(fù)興添磚加瓦，成為中華民族在新世紀(jì)持續(xù)創(chuàng)新和大國(guó)崛起的新動(dòng)力。