水利改革健康發(fā)展須建立良性互動(dòng)機(jī)制

程曉陶

（中國水利水電科學(xué)研究院，100038，北京）

一、新時(shí)期水利發(fā)展將面臨更大壓力與挑戰(zhàn)

根據(jù)國家防辦公布數(shù)據(jù)分析，2010年在大江大河水勢調(diào)控基本平穩(wěn)的情勢下，我國洪災(zāi)人員傷亡與資產(chǎn)損失均超過了1998年。近年，國家頒布了一系列惠農(nóng)政策，明顯加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，2010年糧食生產(chǎn)奪得了連續(xù)第7年的豐收，但是尚未改變10余年來糧食平均增產(chǎn)速度低于人口增長速度的狀態(tài)，其中農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱成為突出的制約因素。同時(shí)，值得注意的是，在2010年洪澇災(zāi)害直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)總損失的3745億元中，農(nóng)林牧漁業(yè)直接經(jīng)濟(jì)損失僅占35.3%，而近2/3的損失是由工業(yè)交通運(yùn)輸業(yè)、水毀工程等其他類別構(gòu)成的。2010年全國縣級(jí)以上受淹城市超過了250座，其中大多為暴雨內(nèi)澇造成。事實(shí)表明，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢下，我國洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的分布與構(gòu)成已經(jīng)發(fā)生了顯著的變化。

2010年參加淮河綜合治理與洪水災(zāi)后重建等調(diào)查，沿程看到中部崛起戰(zhàn)略實(shí)施以來內(nèi)地省份正在興起的建設(shè)熱潮，同時(shí)也感受到新時(shí)期水利發(fā)展必將面臨的更大壓力與挑戰(zhàn)，了解到基層干部群眾對(duì)加快水利改革發(fā)展的熱切期盼。近年，雖然各級(jí)政府逐年增大了對(duì)農(nóng)村水利的投資，但遠(yuǎn)不及農(nóng)民義務(wù)投工投勞折算資金的量級(jí)。結(jié)果導(dǎo)致我國現(xiàn)有水庫及灌區(qū)配套水利設(shè)施病險(xiǎn)嚴(yán)重，大型灌區(qū)骨干工程損壞率近40%，中小型灌區(qū)干支渠完好率只有50%左右。在現(xiàn)行模式下，許多地方中小河流與農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的欠賬沒有縮小反而擴(kuò)大了。

國內(nèi)外大量監(jiān)測表明，在全球氣候變化的背景下，一方面局部地區(qū)因高強(qiáng)度暴雨襲擊引發(fā)稀遇洪水的事件有增加的趨勢；另一方面，受干旱影響的范圍在擴(kuò)展，一些年降水量超過1000mm的地區(qū)，近年也頻頻發(fā)出干旱警報(bào)。研究也表明，在氣候變化最顯著的地區(qū)，目前百年一遇的洪水與干旱，到2070年前后，將變?yōu)?0年一遇～50年一遇的事件。

二、民生水利與水安全保障的時(shí)代特點(diǎn)

進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，對(duì)水利的建設(shè)與發(fā)展帶來巨大的壓力與挑戰(zhàn)。在從農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)急速轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，歷史上長期形成的城市與鄉(xiāng)村之間，人類社會(huì)與自然生態(tài)系統(tǒng)之間基于水的脆弱平衡不斷被打破。

一方面，傳統(tǒng)水利所應(yīng)對(duì)的江河防洪、農(nóng)田灌溉排水、航道整治與城鎮(zhèn)給排水等問題不僅無一得以 “根治”，反而因氣候變化與人為因素而加劇；另一方面，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展又不斷面臨大量治水新問題與更高的保障需求。由于用水量與用水保證率大為提高，傳統(tǒng)水利工程無力解決區(qū)域與城鄉(xiāng)之間水資源合理配置等問題，需要發(fā)展資源水利；隨著水體污染與其他水環(huán)境問題日趨嚴(yán)重，為了解決水質(zhì)、水量統(tǒng)一管理等問題，形成了環(huán)境水利；其后，隨著人們生活水平的提高，為了建立安全、舒適、秀美、親水的生活環(huán)境，誕生了景觀水利。至此，現(xiàn)代水利的發(fā)展，還只是最大限度地滿足人的需求。隨著人們生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值觀念的改變，人類認(rèn)識(shí)到水利不僅要考慮人的需求，也要考慮生態(tài)系統(tǒng)的需求，為了可持續(xù)發(fā)展，又興起了生態(tài)水利。同時(shí)，現(xiàn)代社會(huì)中，節(jié)水型社會(huì)建設(shè)與水文化保護(hù)也顯得更為迫切。

圖1表明，資源水利、環(huán)境水利、景觀水利和生態(tài)水利是現(xiàn)代水利內(nèi)涵的逐步擴(kuò)展與深化，而不是水利發(fā)展的階段交替，也決不意味著因此就可以忽視防洪抗旱等當(dāng)代社會(huì)中依然嚴(yán)重且更為復(fù)雜的治水問題。水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬多、流域整體防洪抗旱能力依然低下、沿海與內(nèi)地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀及各地所面對(duì)的治水需求的差異，也決定了不可能特別強(qiáng)調(diào)資源、環(huán)境、景觀或生態(tài)中某一方面的治水新需求。因此，黨的十七大以來，水利部黨組將解決好直接關(guān)系民生的水利問題放在了更加突出的位置，將認(rèn)真做好防汛抗旱工作、加快實(shí)施病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固、全力抓好農(nóng)村飲水安全、繼續(xù)加強(qiáng)重點(diǎn)工程建設(shè)、大力加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、全面推進(jìn)水資源節(jié)約保護(hù)、積極推進(jìn)水土保持工作、進(jìn)一步加快農(nóng)村水電建設(shè)步伐等列為突出的重點(diǎn)。顯然，民生水利的提出，更為貼切地反映了我國現(xiàn)階段水利發(fā)展的特點(diǎn)與需求。這是從我國的基本國情和以人為本的理念出發(fā)，以優(yōu)先解決各地民眾最為關(guān)心的重大治水問題為導(dǎo)向，使水利建設(shè)更好地支撐發(fā)展、保障安全、造福民生所作出的戰(zhàn)略抉擇，為當(dāng)前水利的改革與發(fā)展明確了定位與方向。

在新的發(fā)展時(shí)期，水安全保障已成為全社會(huì)日益關(guān)注的焦點(diǎn)。水安全是指水的存在與運(yùn)動(dòng)方式（量與質(zhì)、物理與化學(xué)特性等）能夠基本滿足人類社會(huì)生存、發(fā)展以及維護(hù)良好生態(tài)環(huán)境的需求，而不對(duì)人類社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展構(gòu)成顯著的威脅，或者說雖然存在某種程度的威脅，但其后果能夠被控制在可承受的限度之內(nèi)，即使一時(shí)超出可承受的限度，系統(tǒng)也具備自我修復(fù)的能力。水安全問題可能由自然因素引起，也可能因人類活動(dòng)而加劇或緩解。2011年中央一號(hào)文件將水安全問題提到了前所未有的高度。圖2表明，基于對(duì)水安全保障內(nèi)涵的分析，一號(hào)文件提到的六大與水相關(guān)的安全問題中，“國家安全”可以進(jìn)一步細(xì)化為飲水安全、社會(huì)安全與國土安全。飲水安全涉及水質(zhì)的變化，直接關(guān)系人民群眾的身心健康；社會(huì)安全涉及基于水的利害沖突與水事糾紛，直接影響社會(huì)的安定；國土安全涉及對(duì)荒漠化、石漠化、水土流失及各種山地災(zāi)害的防治，直接牽涉我們生存的家園。

民生水利與水安全保障內(nèi)涵與時(shí)代特征的分析表明，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與全球氣候變化的背景下，水利建設(shè)的任務(wù)更加復(fù)雜艱巨。簡單沿襲已往的治水模式與手段，已經(jīng)無法勝任新時(shí)期下支撐發(fā)展與保障安全的雙重使命。我們迫切需要大力加強(qiáng)自身的能力建設(shè)，通過體制機(jī)制的改革來有效地協(xié)調(diào)與整合好全社會(huì)的力量，共同推動(dòng)水利事業(yè)的發(fā)展。

三、水利改革成敗取決于能否建立起良性互動(dòng)的運(yùn)作機(jī)制

2010年極端天氣事件頻發(fā)，是全球性的現(xiàn)象，反映了氣候變化的大背景下自然災(zāi)害加重的趨向。2010年頻發(fā)的暴雨洪澇災(zāi)害實(shí)際上擊中了我國防洪體系的兩個(gè)軟肋。一是中小河流治理與農(nóng)田水利建設(shè)薄弱，這些年來，一些地區(qū)抗御水旱災(zāi)害的能力不升反降。二是在快速城市化的進(jìn)程中，重地上、輕地下的現(xiàn)象普遍存在，一些城市形成了逢雨必淹的局面。要解決這兩個(gè)問題，除了提高認(rèn)識(shí)、加大投入之外，必須要依靠改革來推動(dòng)水利建設(shè)的跨越式發(fā)展，以彌補(bǔ)現(xiàn)存的“最大硬傷”“明顯短板”，扭轉(zhuǎn)欠賬太多的被動(dòng)局面。水利改革成敗的關(guān)鍵在于各級(jí)政府之間、政府相關(guān)部門之間、政府與社會(huì)各界之間、人與自然之間能否建立起良性互動(dòng)的機(jī)制，形成有利于力量整合、可持續(xù)的發(fā)展模式。

我國新時(shí)期水利的發(fā)展與以往會(huì)有顯著的不同。①新一輪治水中應(yīng)對(duì)的是點(diǎn)多面廣的中小河流治理、農(nóng)田水利建設(shè)與中小型病險(xiǎn)水庫的除險(xiǎn)加固等等，涉及的人為因素更為復(fù)雜，基于水的利害沖突更為激烈，按“分級(jí)管理”和“誰受益、誰承擔(dān)”的原則，地方政府與社會(huì)公眾應(yīng)為其實(shí)施的主體，但現(xiàn)實(shí)狀況與發(fā)展需求有很大差距。②對(duì)于大江大河的治理，經(jīng)過較長時(shí)期的探索與積累，有比較齊全的觀測資料、相對(duì)雄厚的技術(shù)力量，在規(guī)劃中的重大關(guān)鍵問題上已經(jīng)較多地達(dá)成了共識(shí)。而對(duì)于中小河流而言，這方面的基礎(chǔ)要薄弱得多。特別是內(nèi)陸省份，這些年來科技管理人員“孔雀東南飛”的現(xiàn)象十分普遍，有些縣級(jí)水利部門要留住大學(xué)生都有困難?，F(xiàn)在短期內(nèi)要應(yīng)對(duì)成倍增加的規(guī)劃、勘測、設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)、報(bào)批、建設(shè)與管理等任務(wù)，壓力很大，能力建設(shè)成為突出的問題。③在與水旱災(zāi)害長期抗衡的進(jìn)程中，我國形成了“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”的理念與水利設(shè)施“歲必一修”的優(yōu)良傳統(tǒng)。過去以農(nóng)民義務(wù)投工投勞為主體進(jìn)行的農(nóng)田水利建設(shè)，是一種全面鋪開、持續(xù)自主實(shí)施的模式。而當(dāng)前在農(nóng)村青壯勞力大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的情況下，傳統(tǒng)模式已難以為繼。當(dāng)大力強(qiáng)調(diào)水利基礎(chǔ)設(shè)施的公益性、代之以各級(jí)政府為建設(shè)投資的主體時(shí)，經(jīng)過層層審批，一段時(shí)期里只有部分項(xiàng)目可能被納入計(jì)劃，且往往是一次性的投入。④改革開放30年來，沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成的區(qū)位優(yōu)勢向內(nèi)陸輻射，這是新時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)基本特點(diǎn)。在此過程中，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、人與自然之間基于水的脆弱平衡必將受到更為猛烈的沖擊。傳統(tǒng)的水旱災(zāi)害防治問題與水資源短缺、水環(huán)境惡化、水土流失加劇交織在一起，變得更為緊迫、更為復(fù)雜。而單純滿足局部區(qū)域或個(gè)體對(duì)象發(fā)展需求的治水活動(dòng)本身，由于認(rèn)識(shí)的局限性和缺乏必要的論證，也可能由于人與自然之間陷入惡性互動(dòng)而對(duì)已經(jīng)難堪重負(fù)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生更為致命的沖擊，或由于區(qū)域間的惡性互動(dòng)而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移和水事糾紛的升級(jí)。

今天，當(dāng)我們?yōu)榇笠?guī)模治水新高潮的到來而倍感歡欣鼓舞之時(shí)，有必要重溫徐乾清院士曾經(jīng)發(fā)出的極具前瞻性的告誡：我們不能“只看到社會(huì)經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展必然對(duì)興修水利提出更多的要求，社會(huì)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)能力的增長給興修水利提供更有利的條件，但是卻忽略了整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展給興修水利帶來一系列的制約因素，如人口、土地、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)觀念等的變化都可能產(chǎn)生限制水利發(fā)展的不利條件”。陳惺先生總結(jié)一生的治水經(jīng)驗(yàn)也強(qiáng)調(diào)指出：“任何水利工程都有正負(fù)兩方面效應(yīng)，必須全面規(guī)劃，發(fā)揮正面效應(yīng)，消除或減少負(fù)面效應(yīng)?！?/p>

因此，必須要探求適合我國國情的、體現(xiàn)人與自然良性互動(dòng)的治水模式；必須通過體制機(jī)制的改革與創(chuàng)新，更好地整合各級(jí)政府、相關(guān)部門以致全社會(huì)的力量，通過適度承受一定的風(fēng)險(xiǎn)，以不同形式合理地分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，逐步走上人與自然相和諧的、區(qū)域及部門之間相合作的、水利與國民經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)的發(fā)展之路。

四、建立良性互動(dòng)機(jī)制的探討

水利改革確實(shí)需要在體制機(jī)制的創(chuàng)新上下大工夫，而其成敗的關(guān)鍵在于能否形成覆蓋全區(qū)、有自主活力、能良性互動(dòng)、可持續(xù)發(fā)展的運(yùn)作機(jī)制。

1.建立獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)干的激勵(lì)機(jī)制

我國各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不一，要適應(yīng)各地的特點(diǎn)，必然需要形成多樣性的運(yùn)作模式。有一些做得好的基層組織，從現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，針對(duì)發(fā)展中面對(duì)的治水新問題，不斷探索整合多方力量，加強(qiáng)水利建設(shè)，由于其自身的努力與大量的付出，在同等洪水與干旱發(fā)生的條件下，其災(zāi)情就輕得多。這是需要特別給予鼓勵(lì)、樹為榜樣的。但是在實(shí)際運(yùn)作中，由于沒有擺脫 “大災(zāi)之后有大治”的被動(dòng)模式，好的典型可能未得到切實(shí)的鼓勵(lì)，而平時(shí)水利工作缺失，災(zāi)情特別重的區(qū)域卻容易成為重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象，得到大量撥款。要改變這種爭比災(zāi)重、樂創(chuàng)“奇跡”的狀況，需要建立起更為合理的評(píng)估體系，當(dāng)一定規(guī)模的洪水與干旱發(fā)生時(shí)，如果災(zāi)情低于預(yù)估的損失，則應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，受到鼓勵(lì)；反之，則要分析問題，總結(jié)教訓(xùn)，這樣才有利于調(diào)動(dòng)起全社會(huì)的治水積極性。

2.建立把握適度的誘導(dǎo)機(jī)制

從我國的國情出發(fā)，標(biāo)準(zhǔn)適度、布局合理、維護(hù)良好、調(diào)度運(yùn)用科學(xué)的防洪工程體系是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧的基礎(chǔ)。目前，中小河流治理問題已經(jīng)受到了廣泛的關(guān)注。傳統(tǒng)的追求模式是不斷擴(kuò)大保護(hù)范圍，提高防洪標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)的基本手段是修建、加高堤防?，F(xiàn)在有些地方，熱衷于爭取國家資金修高標(biāo)準(zhǔn)堤防，圍出以往不設(shè)防的河灘地，以獲取土地出賣的利益。當(dāng)西方國家已經(jīng)在深刻反省將天然河流渠道化的教訓(xùn)時(shí)，我們一些地方還要重走這樣的老路。

同時(shí)，堤防建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)也并非越高越好。河流中上游堤防普遍加高，不僅建設(shè)與維護(hù)的成本高，而且可能將防洪風(fēng)險(xiǎn)向下游經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)、人口更稠密的城市轉(zhuǎn)移。浙江省近年已經(jīng)在推廣河流中游修可溢流堤防、上游修有缺口堤防的模式。然而，這種符合科學(xué)規(guī)律、有利于整體與長遠(yuǎn)的工程措施并非地方能自愿接受的一種模式， 需要國家用法制手段來強(qiáng)制實(shí)施，用行政手段來推動(dòng)落實(shí)，用經(jīng)濟(jì)手段來補(bǔ)償誘導(dǎo)，用科技手段來大力支持。如果能夠通過立法的形式將中小河流建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及建設(shè)可溢流堤防等科學(xué)措施固定下來，用行政與經(jīng)濟(jì)手段來加以推動(dòng)，才能夠?qū)⑦@項(xiàng)中小河流治理的根本措施真正推動(dòng)起來。

3.建立最嚴(yán)格的約束機(jī)制

在當(dāng)前快速發(fā)展的階段，人為加重水旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的問題日益突出。在2010年的調(diào)研中，筆者就看到一處擠占河道近年新建起來的半條街被突發(fā)的山洪完全沖毀了。在一些地方，企業(yè)、機(jī)關(guān)進(jìn)入山洪、滑坡、泥石流等高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)建房的現(xiàn)象也十分普遍。地方政府與防汛部門即使反對(duì)，也沒有執(zhí)法的依據(jù)。國外有對(duì)山區(qū)河道經(jīng)過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估繪制出紅線、黃線并向社會(huì)公布的經(jīng)驗(yàn)。紅線之下為禁止建房區(qū)，紅線與黃線之間允許建房，但是需要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)信息（如水位、流速）自行采取相應(yīng)的防護(hù)措施。我國也只有推行此類嚴(yán)格的管理措施，才可能有效減少山洪災(zāi)害的人員傷亡。

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