商洛市水能資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃現(xiàn)狀及對(duì)策分析

劉 文

（陜西省商洛市水務(wù)局，商洛 726000）

水能資源是水資源的重要組成部分，是基礎(chǔ)性的自然資源、戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源和公共性的社會(huì)資源，是可再生能源。在保護(hù)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民利益的前提下，如何搞好水能資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃管理工作，提高水能資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃水平，更好的服務(wù)于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)，是每位水能資源管理工作者應(yīng)該深思的問(wèn)題。

1 商洛市水能資源現(xiàn)狀

1.1 河流現(xiàn)狀

商洛市境內(nèi)河流以蟒嶺為界，分屬長(zhǎng)江、黃河兩大水系。長(zhǎng)江流域面積16700.9km2，約占全市總面積的85%；黃河流域面積2882.8km2，約占全市總面積的15%。全市總計(jì)河流及山溝7.25萬(wàn)余條，其中，流域面積在100～500km2的河流有53條；500～1000 km2的河流有7條，1000～1500 km2的河流有2條，1500 km2以上的河流有5條，即洛河、丹江、金錢(qián)河、乾佑河、旬河，其中洛河屬黃河流域。

1.2 水能資源現(xiàn)狀

商洛市水資源總量為57億m3，人均2400m3，低于全國(guó)平均水平。全市水能資源理論蘊(yùn)藏量80萬(wàn)kW，可開(kāi)發(fā)量約30萬(wàn)kW，其中長(zhǎng)江流域可開(kāi)發(fā)量20.6萬(wàn)kW，黃河流域可開(kāi)發(fā)量9.4萬(wàn)kW，分別占可開(kāi)發(fā)量的69%和31%。洛河、丹江、金錢(qián)河、乾佑河、旬河五大干流理論蘊(yùn)藏量為36.05萬(wàn)kW，可開(kāi)發(fā)量20.9萬(wàn)kW。截至2010年年底，全市現(xiàn)保存已建成水電站81處，裝機(jī)容量40962kW，其中中型水庫(kù)2座，庫(kù)容9155萬(wàn)m3，涉及電站4座，裝機(jī)容量7510kW；小 （1）型水庫(kù)2座，庫(kù)容1560萬(wàn)m3，裝機(jī)容量1000kW；其余75處為徑流式電站，裝機(jī)容量32452kW。已開(kāi)發(fā)容量?jī)H占可開(kāi)發(fā)量的13.3%，開(kāi)發(fā)利用程度較低。

2 商洛市水能資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃現(xiàn)狀

為了有效開(kāi)發(fā)商洛市豐富的水能資源，進(jìn)一步加快商洛市水能資源開(kāi)發(fā)利用步伐，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目帶動(dòng)，產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，工業(yè)強(qiáng)市，加快商洛突破發(fā)展步伐，建設(shè)陜南水電基地，商洛市、縣水務(wù)部門(mén)將水能開(kāi)發(fā)規(guī)劃提上了重要議事日程。在2003年、2007年兩次水力資源調(diào)查評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上先后完成了丹江、金錢(qián)河、旬河、伊洛河等主要河流干流段水能資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃 （見(jiàn)表1、表2）。

3 商洛市水能資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃存在的主要問(wèn)題

3.1 水能規(guī)劃與區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)

由于對(duì)河流水能資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃的作用認(rèn)識(shí)不足，對(duì)規(guī)劃的重要性認(rèn)識(shí)不到位，致使水能開(kāi)發(fā)規(guī)劃與區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)，一定程度上制約了水能資源開(kāi)發(fā)步伐。

傳統(tǒng)的河流水能資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃思路是注重總量最大，水能資源充分利用，梯級(jí)緊密銜接，很少考慮流域內(nèi)農(nóng)業(yè)、工業(yè)和群眾生活用水以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)用水問(wèn)題，缺乏對(duì)上下游用水戶(hù)的有效銜接，尤其是對(duì)上游工業(yè)用水大戶(hù)缺乏準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施困難?？沙掷m(xù)發(fā)展水資源管理理念強(qiáng)調(diào)規(guī)劃要合理開(kāi)發(fā)資源，與河流功能規(guī)劃相銜接，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上有序開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)與保護(hù)并重。受傳統(tǒng)觀念的束縛，原有規(guī)劃成果與水資源可持續(xù)發(fā)展理念明顯不適應(yīng)。如丹江干流丹鳳段水能開(kāi)發(fā)規(guī)劃4級(jí)開(kāi)發(fā)，總裝機(jī)21000kW，但是規(guī)劃時(shí)并沒(méi)有充分考慮其上游商丹循環(huán)工業(yè)園區(qū)發(fā)展，工業(yè)用水大幅增加，以及沿岸秦楚文化旅游長(zhǎng)廊和丹江漂流、丹江濕地建設(shè)對(duì)發(fā)電效益的影響。

表1 商洛市主要河流水能資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃編制情況統(tǒng)計(jì)表

表2 商洛市主要河流干流規(guī)劃項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)表

3.2 水能規(guī)劃前期工作經(jīng)費(fèi)短缺

按照 《中華人民共和國(guó)水法》的規(guī)定，水能開(kāi)發(fā)規(guī)劃屬于政府行為，但市、縣級(jí)政府受當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的限制，很難拿出相應(yīng)的規(guī)劃經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致按可持續(xù)發(fā)展理念修編河流規(guī)劃和水能資源評(píng)價(jià)工作難以啟動(dòng)。已完成規(guī)劃的，規(guī)劃經(jīng)費(fèi)也是由個(gè)別項(xiàng)目業(yè)主單位承擔(dān)，未編制規(guī)劃的河流新編規(guī)劃的工作也難以開(kāi)展。以水能資源開(kāi)發(fā)為主的河流，按可持續(xù)發(fā)展的治水理念進(jìn)行了規(guī)劃的修編和調(diào)整，也是借助項(xiàng)目業(yè)主資金力量進(jìn)行的部分河段規(guī)劃調(diào)整，形成業(yè)主“買(mǎi)單”，政府 “認(rèn)賬”的不合理局面。如金錢(qián)河干流山陽(yáng)段、丹江干流商南段、丹鳳段、銀花河干流丹鳳段等。

3.3 規(guī)劃缺乏整體性

由于對(duì)規(guī)劃作用認(rèn)識(shí)不足，經(jīng)費(fèi)短缺，基層技術(shù)力量薄弱等因素的制約，水能規(guī)劃往往以行政區(qū)域?yàn)閱卧髯詾檎?。從自身利益出發(fā)，甚至規(guī)劃只是為個(gè)別項(xiàng)目上馬服務(wù)，整個(gè)流域水能開(kāi)發(fā)規(guī)劃缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，規(guī)劃的方案一定程度上缺乏科學(xué)性，合理性和整體性。涉及到利益問(wèn)題互不相讓?zhuān)辉附邮苌霞?jí)部門(mén)的協(xié)調(diào)。丹江干流商南段、丹鳳段兩縣分別編制水能開(kāi)發(fā)規(guī)劃分別報(bào)市級(jí)審批。如丹江干流段丹鳳段魏家灣水電站，取水樞紐在丹鳳縣境內(nèi)，廠(chǎng)房規(guī)劃在商南縣境內(nèi)，市局協(xié)調(diào)時(shí)，商南縣不愿意將廠(chǎng)房規(guī)劃在其縣境內(nèi)，導(dǎo)致三次修改丹鳳段水能資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃報(bào)告，經(jīng)過(guò)多次協(xié)調(diào)，商南縣同意廠(chǎng)房布置在其縣域內(nèi)。金錢(qián)河發(fā)源于柞水縣境內(nèi)，經(jīng)山陽(yáng)縣進(jìn)入湖北省，干流目前完成山陽(yáng)段規(guī)劃，柞水段由于水能資源開(kāi)發(fā)條件較差，效益不夠明顯，加之縣級(jí)水行政主管部門(mén)對(duì)規(guī)劃作用和重要性認(rèn)識(shí)不足等問(wèn)題，導(dǎo)致至今未做規(guī)劃。

3.4 水能開(kāi)發(fā)規(guī)劃編制質(zhì)量普遍不高

由于基層技術(shù)力量薄弱，加之對(duì)規(guī)劃的作用認(rèn)識(shí)不夠，經(jīng)費(fèi)不足等原因，部分規(guī)劃編制粗造，不注重對(duì)流域內(nèi)水文、地形、地質(zhì)、資源、電力現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等相關(guān)資料收集，更談不上外業(yè)測(cè)量等工作。對(duì)僅有的資料缺乏合理性、可靠性分析；水能計(jì)算、站點(diǎn)布設(shè)合理性不高，忽視了流域內(nèi)各用水戶(hù)的綜合需求，規(guī)劃難以體現(xiàn)合理利用水能資源的理念。

3.5 缺乏必要的環(huán)境影響評(píng)價(jià)

2005年，陜西省人民政府辦公廳 《關(guān)于進(jìn)一步做好規(guī)劃環(huán)評(píng)影響評(píng)價(jià)工作的通知》 （陜政辦發(fā) 〔2005〕78號(hào)）明確要求水力發(fā)電專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃要編制環(huán)評(píng)影響報(bào)告書(shū)，并由環(huán)保部門(mén)審查提出意見(jiàn)。由于規(guī)劃環(huán)評(píng)費(fèi)用難以落實(shí)，而且費(fèi)用相對(duì)較高，目前在規(guī)劃階段尚未實(shí)施環(huán)評(píng)工作，只是在單項(xiàng)項(xiàng)目核準(zhǔn)時(shí)進(jìn)行環(huán)評(píng)。

此外，環(huán)評(píng)工作不夠全面，對(duì)保護(hù)河流生態(tài)環(huán)境、維護(hù)河流健康生命的理念體現(xiàn)的尚不充分。影響環(huán)評(píng)的主要因素：一是缺乏規(guī)劃環(huán)評(píng)的費(fèi)用；二是水行政主管部門(mén)與環(huán)保部門(mén)協(xié)調(diào)不到位。按照水利部 《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村水電建設(shè)管理的意見(jiàn)》 （水電 〔2006〕338號(hào)）第三款建立和落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)預(yù)審制度的規(guī)定，項(xiàng)目法人應(yīng)先向水行政主管部門(mén)申請(qǐng)環(huán)境評(píng)價(jià)預(yù)審，提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū) （表），經(jīng)預(yù)審?fù)夂蟀匆?guī)定報(bào)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)審批。但是在實(shí)際工作中，水行政主管部門(mén)與環(huán)保部門(mén)缺乏有效的銜接和溝通，水行政主管部門(mén)沒(méi)有參與環(huán)評(píng)工作，而是環(huán)保部門(mén)直接審批。三是環(huán)評(píng)報(bào)告內(nèi)容不夠全面，側(cè)重于水質(zhì)、空氣質(zhì)量與環(huán)境的評(píng)價(jià)，對(duì)漁業(yè)、生態(tài)保護(hù)等內(nèi)容評(píng)價(jià)缺乏。

3.6 個(gè)別項(xiàng)目未按批準(zhǔn)的河流規(guī)劃實(shí)施

由于市、縣水行政主管部門(mén)缺乏專(zhuān)職的水能資源管理機(jī)構(gòu)、管理人員，加之對(duì)水能和水電二者的認(rèn)識(shí)有差異，導(dǎo)致監(jiān)管缺位、越位實(shí)際不到位，缺乏有效調(diào)控。如山陽(yáng)縣金錢(qián)河腰坪水電站原規(guī)劃壩高62.5m，總庫(kù)容1900萬(wàn)m3，裝機(jī)容量7500kW，由于項(xiàng)目核準(zhǔn)時(shí)把關(guān)不嚴(yán)，實(shí)際項(xiàng)目裝機(jī)達(dá)到10000kW，庫(kù)容2900萬(wàn)m3；丹江流域李家坪水電站項(xiàng)目未經(jīng)允許，私自將發(fā)電廠(chǎng)房向下游移動(dòng)1400m，與其下游魏家灣水電站產(chǎn)生矛盾。部分小河流甚至存在無(wú)規(guī)劃就開(kāi)展工程設(shè)計(jì)建設(shè)的現(xiàn)象。

4 做好水能資源開(kāi)發(fā)管理工作的幾點(diǎn)建議

4.1 嚴(yán)格執(zhí)行 《中華人民共和國(guó)水法》有關(guān)規(guī)定

嚴(yán)格執(zhí)行 《水法》第二章水資源規(guī)劃和第三章相關(guān)規(guī)定：水資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)定的流域開(kāi)發(fā)必須制定規(guī)劃，專(zhuān)業(yè)規(guī)劃服從綜合規(guī)劃，規(guī)劃由縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門(mén)組織進(jìn)行，并由本級(jí)人民政府批準(zhǔn)等內(nèi)容。根據(jù)商洛市的實(shí)際，丹江、金錢(qián)河、銀花河、伊洛河、乾佑河、旬河六條河流支流河流水能規(guī)劃工作由各縣水行政主管部門(mén)組織編制，經(jīng)廣泛征求縣級(jí)發(fā)改、環(huán)保、國(guó)土、林業(yè)、電力等部門(mén)意見(jiàn)后，報(bào)縣人民政府進(jìn)行審批。丹江、金錢(qián)河、銀花河、伊洛河、乾佑河五條跨行政區(qū)域河流干流水能規(guī)劃工作由市級(jí)水行政主管部門(mén)組織各縣進(jìn)行編制，經(jīng)廣泛征求市、縣發(fā)改、環(huán)保、國(guó)土、林業(yè)、電力等部門(mén)意見(jiàn)，報(bào)市人民政府進(jìn)行審批。旬河跨市級(jí)行政區(qū)域，規(guī)劃由省水利廳組織編制并進(jìn)行審批。規(guī)劃變更必須按程序報(bào)原審批單位重新批準(zhǔn)。確保規(guī)劃的合理性、科學(xué)性，有效處理下游，左右岸用水戶(hù)的關(guān)系，確實(shí)達(dá)到資源合理配置。規(guī)劃編制要擴(kuò)大社會(huì)參與程度，提高規(guī)劃編制的民主性、時(shí)效性。

4.2 落實(shí)規(guī)劃工作經(jīng)費(fèi)和資質(zhì)管理，提高規(guī)劃質(zhì)量

縣級(jí)水行政主管部門(mén)根據(jù)水能開(kāi)發(fā)規(guī)劃工作的實(shí)際需要，做好規(guī)劃工作預(yù)算，申請(qǐng)同級(jí)財(cái)政預(yù)算做規(guī)劃工作經(jīng)費(fèi)。水能資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃編制建議由政府或水行政主管部門(mén)組織，委托有水力發(fā)電資質(zhì)的設(shè)計(jì)、咨詢(xún)等單位進(jìn)行編制，如商洛市水電勘測(cè)設(shè)計(jì)院，發(fā)揮同類(lèi)單位的人才技術(shù)、設(shè)備和資源優(yōu)勢(shì)，確保水能規(guī)劃報(bào)告的質(zhì)量和水平。

4.3 審批部門(mén)嚴(yán)把審批關(guān)

對(duì)于不符合 《中小河流水能開(kāi)發(fā)規(guī)劃編制導(dǎo)則》和不符合已經(jīng)批準(zhǔn)的流域綜合規(guī)劃報(bào)告中關(guān)于水能資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃內(nèi)容的水能資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃報(bào)告，市、縣級(jí)人民政府或省市水行政主管部門(mén)堅(jiān)決不予以審批。對(duì)于沒(méi)有經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)流域水能開(kāi)發(fā)規(guī)劃的水電站、不符合規(guī)劃的水電站，發(fā)改部門(mén)不受理核準(zhǔn)申請(qǐng)，水利部門(mén)不進(jìn)行方案審查，環(huán)保部門(mén)不得進(jìn)行環(huán)評(píng)，國(guó)土部門(mén)不辦理用地預(yù)審，電力部門(mén)不辦理上網(wǎng)協(xié)議，切實(shí)維護(hù)規(guī)劃工作的嚴(yán)肅性。

同時(shí)，各部門(mén)要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家規(guī)定，不得越權(quán)審批。對(duì)于不符合流域規(guī)劃或者越權(quán)審批的水電站項(xiàng)目，不得開(kāi)工建設(shè)，已開(kāi)工建設(shè)的，由項(xiàng)目所在地水行政主管部門(mén)責(zé)令建設(shè)單位停工整改，同時(shí)由規(guī)劃審批單位同級(jí)人民政府依法追究有關(guān)人員的責(zé)任。

4.4 加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作

發(fā)展改革、水利、環(huán)保、國(guó)土、電力、工商、安監(jiān)等部門(mén)要相互協(xié)調(diào)，相互配合，在為水能資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目做好服務(wù)的同時(shí)，依法打擊處置無(wú)規(guī)劃開(kāi)發(fā)、不按規(guī)劃開(kāi)發(fā)、不按照批準(zhǔn)的方案建設(shè)等違規(guī)建設(shè)行為。尤其是省、市、縣水行政主管部門(mén)要按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，明確責(zé)、權(quán)、利。在各自職責(zé)范圍內(nèi)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，形成合力，齊抓共管，加大對(duì)水能資源開(kāi)發(fā)監(jiān)督監(jiān)管力度，堅(jiān)決打擊違規(guī)開(kāi)發(fā)水能資源行為。環(huán)保部門(mén)進(jìn)行環(huán)評(píng)時(shí)，要廣泛征求水利、林業(yè)以及社會(huì)各界的意見(jiàn)，全面進(jìn)行評(píng)價(jià)。

4.5 加強(qiáng)機(jī)構(gòu)及能力建設(shè)

2002年以來(lái)， “四無(wú)”水電站產(chǎn)生的主要原因是政府機(jī)構(gòu)改革，職能劃分不明確，監(jiān)管職責(zé)不清；2010年新一輪政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)，明確將水電建設(shè)管理政府職能劃歸水務(wù)部門(mén)管理，市、縣兩級(jí)水行政主管部門(mén)明確增加水能資源和水電建設(shè)管理政府職能， 但是市縣兩級(jí)水行政主管部門(mén)沒(méi)有設(shè)立水能和水電建設(shè)管理的專(zhuān)職機(jī)構(gòu)和人員，也就是說(shuō)市縣水行政主管部門(mén)增加了職能和職責(zé)，沒(méi)有增加機(jī)構(gòu)和人員。

建議一是要爭(zhēng)取編制部門(mén)批準(zhǔn)，在市縣水行政主管部門(mén)設(shè)置專(zhuān)門(mén)的水能資源與水電站建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)，配備足夠的專(zhuān)業(yè)人員；二是按照 “經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”的要求，對(duì)于農(nóng)村水電管理工作發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，切實(shí)履行政府行政職責(zé)，有效行使 “水能開(kāi)發(fā)與利用，農(nóng)村水電建設(shè)與管理，水電農(nóng)村電氣化縣和小水電代燃料工程建設(shè)管理”的行業(yè)管理職能；三是根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)，加強(qiáng)能力建設(shè)，依法管理水能資源，使水能開(kāi)發(fā)和水電建設(shè)健康有序發(fā)展。

5 結(jié)語(yǔ)

中共中央、國(guó)務(wù)院 《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》明確提出在保護(hù)生態(tài)和農(nóng)民利益的前提下，統(tǒng)籌兼顧防洪、灌溉、供水、發(fā)電等功能，科學(xué)制定規(guī)劃，加快水能資源開(kāi)發(fā)，積極發(fā)展水電。但是商洛市水能資源規(guī)劃工作還存在由于各級(jí)重視不夠，規(guī)劃經(jīng)費(fèi)不足，技術(shù)力量薄弱，導(dǎo)致規(guī)劃質(zhì)量不高，缺乏整體性、科學(xué)性，審批不嚴(yán)格，難以指導(dǎo)河流水能開(kāi)發(fā)工作，致使河流水能開(kāi)發(fā)規(guī)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)等主要問(wèn)題。 “十二五”期間，要加快水能資源開(kāi)發(fā)，積極發(fā)展水電，市、縣人民政府及相關(guān)部門(mén)高度重視水能資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃工作，各負(fù)其責(zé)，共同提高規(guī)劃編制質(zhì)量和水平，嚴(yán)格執(zhí)行批準(zhǔn)的開(kāi)發(fā)規(guī)劃，維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性。加強(qiáng)部門(mén)間協(xié)作，齊抓共管，進(jìn)一步規(guī)范水能資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃行為，切實(shí)做到合理有序開(kāi)發(fā)。加強(qiáng)水能資源機(jī)構(gòu)和能力建設(shè)，強(qiáng)化水能資源和水電建設(shè)行為管理，發(fā)揮清潔能源優(yōu)勢(shì)，建設(shè)低碳社會(huì)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和低碳生活雙贏。

[1]楊靜.關(guān)于廣西十二五農(nóng)村水電發(fā)展的思考[J].中國(guó)水能及電氣化，2010（10）：56-60.

[2]呂悅惠，于明凡，趙文謙.吉林通化市水能資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題的探討[J].中國(guó)水能及電氣化，2011（3）：38-41.

[3]商洛地區(qū)水利志.商洛：商洛地區(qū)水利水土保持局，1992.

[4]陜西省小水電開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃.西安：陜西省人民政府，2010.