安徽省耕地資源安全保障與對(duì)策研究

何蓓蓓 ，何 兵

（1.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)管學(xué)院，安徽合肥230036；2.蘇州市農(nóng)村干部學(xué)院，江蘇 蘇州215011；）

在人口增加和社會(huì)不斷發(fā)展的今天，耕地資源所承受的壓力越來(lái)越大。據(jù)研究表明，每增加1人需要0.08hm2的土地用于住房、交通、通訊等，需要0.08hm2的耕地用于糧食生產(chǎn)[1]。在今后很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，耕地資源短缺成為我國(guó)難以逆轉(zhuǎn)的國(guó)情，確保耕地資源的安全是客觀的必然要求。而對(duì)耕地資源安全的研究通常在國(guó)家或省級(jí)層面具有重大的意義，小區(qū)域的研究現(xiàn)實(shí)意義不大[2]。目前，國(guó)內(nèi)對(duì)于省域耕地資源安全的研究不多，尤其是對(duì)中西部地區(qū)，安徽省位于我國(guó)東南部，居華東腹地，自古就是重要的糧油棉生產(chǎn)基地。由于耕地保護(hù)的外部性，安徽省耕地資源安全的狀況，還直接或間接地影響江蘇、浙江、上海等發(fā)達(dá)地區(qū)乃至全國(guó)的耕地和糧食安全。因此，分析安徽省耕地資源的安全態(tài)勢(shì)，探討耕地資源的安全的相應(yīng)對(duì)策，對(duì)管理者制定正確耕地保護(hù)目標(biāo)，科學(xué)保護(hù)耕地提供理論依據(jù)和實(shí)踐支持。

1 耕地資源安全的概念

到目前為止，國(guó)內(nèi)外關(guān)于耕地的研究大部分集中在耕地資源保護(hù)、耕地資源數(shù)量變化、耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)、驅(qū)動(dòng)力等方面，尚沒(méi)有一個(gè)科學(xué)的、完整的關(guān)于耕地資源安全的定義[3-5]。在對(duì)耕地資源安全的概念上，大部分學(xué)者關(guān)于耕地資源的安全的提法均是以資源安全的概念為基礎(chǔ)的[6-8]，盡管耕地資源安全也是不可再生資源，但其仍具有可重復(fù)利用的特殊屬性，構(gòu)成耕地主要性能的土壤屬于可再生資源，如果僅僅以資源安全的概念為基礎(chǔ)來(lái)演繹推求耕地資源安全的概念或涵義，則稍稍欠妥。因此，在綜合國(guó)內(nèi)外專家相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，耕地資源安全的定義是指耕地資源在人類一切活動(dòng)的作用下，能夠維持生態(tài)系統(tǒng)的良好運(yùn)行，以持續(xù)、穩(wěn)定地滿足一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合理需求，既包括耕地資源的數(shù)量安全，也包括質(zhì)量安全。

2 安徽耕地資源安全概況

2.1 耕地資源總量和人均占有量整體均呈下降態(tài)勢(shì)

根據(jù)安徽省統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)分析，1996年安徽省耕地總面積為597.17萬(wàn)hm2，到2008年下降到572.93萬(wàn)hm2，13年來(lái)共減少24.24萬(wàn)hm2，這一期間除1995、1996、2001年三年略有增加外，其他年份均呈遞減趨勢(shì)，年遞減率達(dá)到0.345%，整體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)；同樣，13年間，人均耕地面積呈直線下降趨勢(shì)，1996年人均耕地面積為0.09864hm2，2008年達(dá)到最低點(diǎn)0.0685hm2，低于全國(guó)0.0917 hm2的平均水平，僅為世界平均水平的24%，年均遞減速度達(dá)到1.23%。

圖1 1996-2008年耕地總面積和人均耕地面積

2.2 耕地地域分布不均衡，中低產(chǎn)田面積較大

根據(jù)《安徽省農(nóng)用地分等定級(jí)與估價(jià)研究》的研究表明：全省耕地主要?jiǎng)澐譃?至28等，南北分布極不平衡，主要集中在淮北平原區(qū)、江淮丘陵和沿江平原，占耕地總面積的85.33%，皖南、皖西兩個(gè)山區(qū)分布相對(duì)較少。全省的耕地又以水田和旱地為主，分別占48.36%和50.31%，水田以沿江平原區(qū)為最大，旱地以淮北及沿淮平原區(qū)為最多。由于安徽省耕地受到質(zhì)地、地形、坡度、障礙土層、水源及排水條件等多因素的限制，加上人為的用養(yǎng)失調(diào)，地力難以維持和提高，中低產(chǎn)田面積較大，占耕地總面積的78.65%。其中76.49%的中低產(chǎn)田分布淮北平原區(qū)、江淮丘陵區(qū)，又以淮北平原最多，達(dá)51.54%；高產(chǎn)和穩(wěn)產(chǎn)田面積較少，全省只有12.39%，主要分布在沿江平原區(qū)、皖南山區(qū)，占高質(zhì)產(chǎn)田總面積的93.91%。

2.3 耕地基礎(chǔ)肥力較差，后備資源缺乏

全省耕地基礎(chǔ)肥力較差，大部分土壤有機(jī)質(zhì)含量較低。占淮北平原耕地土壤面積1/2、占全省耕地土壤面積1/4的砂姜黑土缺P(pán)，尤其缺N；大面積分布于江淮丘陵崗地上的黃褐土，不僅大量元素缺乏，而且微量元素如B、Zn等也較缺，有的土壤還缺S；南方酸性土壤缺K現(xiàn)象普遍。據(jù)分析統(tǒng)計(jì)：全省耕地土壤耕層有機(jī)質(zhì)含量約有1/2的面積在10g/kg左右，1/3的面積低于10g/kg，只有1/6的面積在20g/kg以上；全省耕地缺P(pán)的占80%。從各縣的速效P平均值看，嚴(yán)重缺P(pán)的縣(市)有30個(gè)，約占全省耕地總面積的50%。全省平原區(qū)基本已到開(kāi)墾極限，潛力不多；沿江、沿淮湖泊應(yīng)嚴(yán)禁圍墾；丘陵崗地部分宜農(nóng)荒地因水資源限制，目前也難以開(kāi)墾；山區(qū)一些地方還要退耕還林。因此，全省人均耕地偏少，耕地資源偏緊的情況，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)難以逆轉(zhuǎn)。

3 耕地資源安全保障分析

2020年是新一輪土地利用總體規(guī)劃的遠(yuǎn)期規(guī)劃目標(biāo)年，因此，科學(xué)地預(yù)測(cè)2020年安徽省耕地資源安全狀況對(duì)新一輪的《土地利用總體規(guī)劃》的編制提供了參考依據(jù)，對(duì)政府制定合理的土地政策、調(diào)控土地布局，具有重要的意義。

3.1 耕地資源安全需求分析

根據(jù)安徽省人口發(fā)展“十一·五”規(guī)劃和2020年遠(yuǎn)景規(guī)劃，繼續(xù)保持低生育水平的情況下，預(yù)測(cè)到2010和2020年安徽省總?cè)丝诜謩e達(dá)到6750萬(wàn)人和7150萬(wàn)人。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)參照中等發(fā)達(dá)國(guó)家目前的消費(fèi)結(jié)構(gòu)預(yù)測(cè)出我國(guó)2010人均糧食需求為420kg；中國(guó)國(guó)家食物與營(yíng)養(yǎng)咨詢委員會(huì)提出2020年全國(guó)小康社會(huì)食物安全標(biāo)準(zhǔn)中要求人均糧食需求量達(dá)到437kg。安徽省作為糧食輸出大省和糧食主銷區(qū)，不僅要滿足本區(qū)域居民的糧食需求，還應(yīng)為全國(guó)的糧食保障提供支持，2006年，安徽省的糧食自給率達(dá)到117%，到2020年不應(yīng)低于目前的糧食自給率，即年人均糧食為511.29kg，據(jù)此計(jì)算得出2020年全省糧食安全產(chǎn)量為3.66×1010kg。

2008年，安徽省糧食單產(chǎn)為4608kg/hm2。2000年以來(lái)，安徽省的產(chǎn)量基本穩(wěn)定在4500 kg/hm2左右，2002年達(dá)到最高5067 kg/hm2，遠(yuǎn)低于山東6125 kg/hm2、江蘇5267.10 kg/hm2等周邊省份的產(chǎn)量，這與安徽省中、低產(chǎn)田的比重較大、南部主要為山區(qū)，農(nóng)地產(chǎn)出能力較低有很大關(guān)系。《安徽省農(nóng)用地產(chǎn)能核算成果》（國(guó)土資源部項(xiàng)目）研究結(jié)果表明：安徽省農(nóng)用地實(shí)際單產(chǎn)不到理論產(chǎn)能單產(chǎn)的50%，接近可實(shí)現(xiàn)單產(chǎn)的60%。只要加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科技投入，在未來(lái)若干年內(nèi)，安徽省農(nóng)用地產(chǎn)能單產(chǎn)有27%～38.5%的增產(chǎn)潛力。在未來(lái)12年里，按照20%的提高推算，安徽省2020年的糧食單產(chǎn)為5530 kg/hm2，則保證糧食安全產(chǎn)量所需的播種面積為661.84萬(wàn)hm2。2000年以來(lái)，糧食作物占農(nóng)作物播種面積的比例就穩(wěn)步上調(diào)，2008年達(dá)到73.16%，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的完成，安徽省作為糧食輸出地區(qū)，糧食作物的播種面積不可能下調(diào)，因此，2020年糧食作物的播種比例取75%較為合理，估算出全省2020年農(nóng)作物播種面積為882.46萬(wàn)hm2。

安徽省的耕地復(fù)種指數(shù)一直以來(lái)穩(wěn)定在1.4～1.6之間，近幾年有所提高，整體上來(lái)說(shuō)，安徽省的光溫和氣候潛力條件較好，全省基本能夠?qū)崿F(xiàn)一年兩熟的耕作制度，但從技術(shù)角度考慮，高復(fù)種指數(shù)也不完全可取。按2020年目標(biāo)復(fù)種指數(shù)為1.6計(jì)算，全省耕地資源安全需求量為551.54萬(wàn)hm2。

3.2 耕地資源供給分析

3.2.1 耕地資源數(shù)量供給

（1）耕地資源增加因素。耕地增加的來(lái)源主要有：根據(jù)安徽省耕地后備資源調(diào)查分析，全省可開(kāi)發(fā)的后備資源約32萬(wàn)hm2，到2020年按照60%可開(kāi)發(fā)計(jì)算，新增耕地面積約19.2萬(wàn)hm2；全市可復(fù)墾土地面積為10.2萬(wàn)hm2，按照5%的新增耕地率，可新增耕地0.51萬(wàn)hm2；2005年，全省人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積為244.30m2，如果2020年農(nóng)村人均宅基地控制在180m2左右，城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%，則農(nóng)村人口為3575萬(wàn)人，全省待整理農(nóng)村居民點(diǎn)的面積為38.75萬(wàn)hm2，其中可增加耕地面積約20萬(wàn)hm2；安徽省農(nóng)村土地均按面積平均承包，土地細(xì)碎化程度較高，田埂系數(shù)增加了6%，如果對(duì)耕地整理，全省耕地利用率可提高6%。全市待整理耕地面積共3.24×105hm2，可增加有效耕地面積近1.94萬(wàn)hm2。到2020年共新增耕地41.65萬(wàn)hm2。

（2）耕地資源減少的因素。全省耕地資源減少的主要因素有建設(shè)占用、采煤塌陷、生態(tài)建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、災(zāi)毀等。一是通過(guò)對(duì)近些年經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地占用面積的相關(guān)分析，考慮安徽省今后將進(jìn)一步嚴(yán)控土地，加大耕地保護(hù)力度，每萬(wàn)元投資占用的耕地量將相應(yīng)減少，預(yù)測(cè)到2020年建設(shè)占用耕地面積約為17.35萬(wàn)hm2；二是根據(jù)《安徽省煤炭工業(yè)“十一五”規(guī)劃及2020年遠(yuǎn)景規(guī)劃》中兩淮礦區(qū)的煤炭產(chǎn)量規(guī)劃，預(yù)計(jì)地表沉陷面積及積水面積，推測(cè)到2020年，由于煤礦塌陷造成的耕地?fù)p失約為1.42萬(wàn)hm2；三是隨著國(guó)家一系列耕地保護(hù)的政策相繼出臺(tái)，以及占主要部分的生態(tài)退耕已基本上完成，預(yù)計(jì)今后農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地的勢(shì)頭將逐漸趨緩，其占用耕地的數(shù)量也將隨之減少。因此，預(yù)測(cè)安徽省未來(lái)規(guī)劃期生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地面積約為17.952萬(wàn)hm2；四是隨著國(guó)家對(duì)生態(tài)保護(hù)的重視，基本農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善和保護(hù)措施不斷加大，災(zāi)毀耕地面積將逐年減少，預(yù)計(jì)到2020年共減少0.58萬(wàn)hm2。因此，預(yù)測(cè)安徽省耕地共減少 37.30 萬(wàn) hm2。

3.2.2耕地資源質(zhì)量供給

由于土壤的形成需要漫長(zhǎng)的熟化過(guò)程才能達(dá)到一定的地力，新增耕地的地力初期遠(yuǎn)達(dá)不到建設(shè)所占用的耕地，根據(jù)《安徽省土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃2005-2020年》，2008-2020年占用的耕地主要分布在沿江開(kāi)發(fā)地區(qū)，耕地質(zhì)量較優(yōu)，而補(bǔ)充的耕地多在淮北平原區(qū)，耕地質(zhì)量較差。為了保障2020年的耕地安全，必須對(duì)耕地進(jìn)行質(zhì)量折算，如果占用耕地按照有等地最低10等地，補(bǔ)充按照等別最高11等來(lái)推算，采用《安徽省補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量按等級(jí)折算試行工作報(bào)告》中的等級(jí)折算系數(shù)1.08，計(jì)算出2020年質(zhì)量折算后的耕地供給量約為38.56萬(wàn)hm2。

3.3耕地資源安全態(tài)勢(shì)

2008年安徽省耕地總面積為572.93萬(wàn)hm2，通過(guò)對(duì)全省耕地資源安全需求和耕地資源供給能力的分析，2020年通過(guò)開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾新增耕地41.65萬(wàn)hm2，建設(shè)、災(zāi)毀等占用耕地37.3萬(wàn)hm2，耕地資源總量數(shù)量上凈增加4.35萬(wàn)hm2，通過(guò)質(zhì)量等級(jí)折算，凈增加1.26 hm2，2020年耕地資源總量為574.19萬(wàn)hm2?；緦?shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡，高于預(yù)測(cè)的耕地安全需求量（551.54萬(wàn)hm2）近26萬(wàn)hm2，理論上能夠保障2020年耕地資源的安全。但從實(shí)際來(lái)看，一是開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾需要投入的資金巨大，而未利用土地的開(kāi)發(fā)也易破壞生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致水土流失，尤其是在皖南山區(qū)，在實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量平衡的同時(shí)，可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益的統(tǒng)一；二是耕地供給能力的質(zhì)量折算系數(shù)是按照占用高質(zhì)量等別中最低、補(bǔ)充中低等別最高的最優(yōu)情境下推算出的，而實(shí)際上折算系數(shù)可能會(huì)更高，耕地資源總量比2008年可能還會(huì)略有下降，考慮到上述因素，全省的耕地資源安全形勢(shì)并不樂(lè)觀，面臨的壓力較大。必須改變粗放用地方式，大力開(kāi)展建設(shè)用地內(nèi)涵挖潛，盤(pán)活農(nóng)村居民點(diǎn)土地，以有效地緩解供需矛盾，促進(jìn)土地的可持續(xù)利用。

4 耕地資源安全對(duì)策研究

4.1 完善耕地保護(hù)政策，加大耕地與基本農(nóng)田的保護(hù)力度

（1）建立健全耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。十幾年來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)與城市化的發(fā)展，耕地轉(zhuǎn)化為非耕地的速度明顯加快，造成了耕地面積的銳減。從現(xiàn)狀來(lái)看，農(nóng)地和城市用地之間存在巨大的產(chǎn)出差異，尤其是在農(nóng)業(yè)和商業(yè)用地之間，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出差異是誘發(fā)耕地非農(nóng)化使用的非主要誘因。但是，耕地不僅具有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出功能，還具有重要的社會(huì)保障和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的功能。我國(guó)在對(duì)保護(hù)耕地的獎(jiǎng)勵(lì)方面，真正獎(jiǎng)勵(lì)的就是國(guó)家投資和鼓勵(lì)土地整理，其他還沒(méi)有。目前，江蘇、浙江等地已經(jīng)嘗試建立土地生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，安徽省也可以借鑒先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，考慮設(shè)立“生態(tài)補(bǔ)貼”，保護(hù)基本農(nóng)田相應(yīng)提高“生態(tài)補(bǔ)貼”的標(biāo)準(zhǔn)。從社會(huì)發(fā)展角度來(lái)看，應(yīng)將耕地的社會(huì)保障及生態(tài)等方面的非市場(chǎng)價(jià)值納入政策決策框架之中，科學(xué)評(píng)估耕地價(jià)值，建立耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，重構(gòu)耕地保護(hù)的利益分享機(jī)制，促使耕地保護(hù)外部性內(nèi)在化。同時(shí)，推進(jìn)土地征用制度改革，以提高土地征用成本，抑制耕地的高速占用行為。

（2）建立健全和完善糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼機(jī)制。2004年起，中央開(kāi)始對(duì)糧農(nóng)實(shí)施了種糧直補(bǔ)政策，并不斷加大財(cái)政支農(nóng)力度，良種、農(nóng)機(jī)具、配方施肥等各項(xiàng)補(bǔ)貼資金大幅度增加，同比增長(zhǎng)了48.6%。安徽省也提高了糧食最低收購(gòu)價(jià)格和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)貼的覆蓋面。但是由于全國(guó)物價(jià)上漲，糧食價(jià)格上漲，可化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜、農(nóng)用柴油等農(nóng)資產(chǎn)品價(jià)格也同步上漲。而國(guó)家對(duì)種糧每畝的綜合直補(bǔ)只有50元左右，低于農(nóng)資價(jià)格上漲的水平。因此，要完善對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼的機(jī)制和提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)農(nóng)民消化成本的能力。①提高補(bǔ)貼的范圍。凡屬農(nóng)產(chǎn)品種植和養(yǎng)殖都應(yīng)該補(bǔ)貼；②提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在相對(duì)較低的糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)很難增加農(nóng)民抵御成本上升而造成的歉收風(fēng)險(xiǎn)。提高補(bǔ)貼，不光使種植糧農(nóng)民“有利可圖”，而是要使他們收入每年都有較大幅度的提高，最終達(dá)到與糧食主銷區(qū)的農(nóng)民富裕程度相當(dāng)，農(nóng)民保護(hù)耕地積極性自然而然也就提高了。

（3）建立健全耕地建設(shè)的投入機(jī)制。實(shí)行按主體功能區(qū)與領(lǐng)域相結(jié)合的投資政策，政府投資應(yīng)重點(diǎn)支持糧食主產(chǎn)區(qū)的耕地建設(shè)，提高耕地質(zhì)量，包括農(nóng)田水利建設(shè)、田間道路建設(shè)和農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)保持工程建設(shè)等。安徽省應(yīng)重點(diǎn)把投資向糧食生產(chǎn)主體功能區(qū)傾斜，增強(qiáng)中低產(chǎn)田的改造力度，實(shí)現(xiàn)“整地興農(nóng)”的總目標(biāo)。為了穩(wěn)定糧食輸出大省的地位，安徽省就必須在提高農(nóng)用地產(chǎn)能單產(chǎn)上下功夫，如果未來(lái)5～10年，實(shí)際產(chǎn)能單產(chǎn)能夠提高25%—30%，則屆時(shí)耕地需求量則會(huì)進(jìn)一步下降，這將大大緩解人地矛盾；到本世紀(jì)30年代會(huì)更遠(yuǎn)一些，本省耕地產(chǎn)能單產(chǎn)若能達(dá)到現(xiàn)在的可實(shí)現(xiàn)單產(chǎn)，則有近40%的增產(chǎn)潛力。因此，加大基礎(chǔ)設(shè)施投入和合理提高集約經(jīng)營(yíng)水平，是安徽省未來(lái)農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向。

4.2 加強(qiáng)耕地保護(hù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)

要建立由成圖軟件和電子表格構(gòu)成的耕地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)，包括保護(hù)區(qū)的范圍、面積責(zé)任人等，耕地管理由過(guò)去的靜態(tài)管理轉(zhuǎn)為現(xiàn)代化、動(dòng)態(tài)管理。一旦發(fā)現(xiàn)侵占、損毀耕地的行為，可以通過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)迅速落實(shí)地點(diǎn)、確定責(zé)任人，及時(shí)通知相關(guān)鎮(zhèn)、村及管護(hù)責(zé)任人趕到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行制止。要將耕地的編號(hào)、權(quán)屬、面積、地類、質(zhì)量狀況、承包人、管護(hù)人等一系列基礎(chǔ)信息輸入計(jì)算機(jī)，對(duì)耕地的變化實(shí)行數(shù)字化動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)對(duì)耕地實(shí)施有效管理。要貫徹“預(yù)防為主，預(yù)防和查處相結(jié)合”的方針，建立起覆蓋全省、市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、）村五級(jí)動(dòng)態(tài)巡查執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，對(duì)土地違法問(wèn)題實(shí)行標(biāo)本兼治重點(diǎn)治本。

4.3 制定合理的土地節(jié)約集約指標(biāo)，不斷提高土地利用水平

按照不同地域、不同產(chǎn)業(yè)制定節(jié)約集約利用土地指標(biāo)體系。土地節(jié)約集約經(jīng)營(yíng)帶有一定的時(shí)代特點(diǎn)，同時(shí)還具有一定的地域性和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，因此，指標(biāo)體系設(shè)定要充分考慮上述因素。如在城鎮(zhèn)發(fā)展的起步階段，指標(biāo)值的設(shè)定應(yīng)低些，成長(zhǎng)到成熟階段的指標(biāo)值應(yīng)逐步提高，這樣可以鼓勵(lì)企業(yè)優(yōu)先入駐；經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)指標(biāo)值應(yīng)低些，否則要高些，這樣可以促進(jìn)企業(yè)選擇入駐；勞動(dòng)集約型企業(yè)的指標(biāo)值可以高些，資本集約型的指標(biāo)值可以低一些。具體指標(biāo)主要有建筑密度、容積率、土地利用系數(shù)和投資強(qiáng)度等。為此，需建立健全建設(shè)用地的全程督察制度，對(duì)土地節(jié)約集約經(jīng)營(yíng)水平達(dá)不到設(shè)定指標(biāo)值的企業(yè)不允許入駐城鎮(zhèn)，如果規(guī)劃設(shè)計(jì)符合要求，但具體實(shí)施過(guò)程沒(méi)有執(zhí)行設(shè)定的指標(biāo)值，一旦發(fā)現(xiàn)視情節(jié)輕重勒令其限期整改，直至收回土地。

4.4 積極推動(dòng)土地開(kāi)發(fā)整理工作，確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡

耕地實(shí)現(xiàn)總量動(dòng)態(tài)平衡是控制耕地減少，確保耕地資源的安全的關(guān)鍵所在。實(shí)現(xiàn)區(qū)域耕地總量動(dòng)態(tài)平衡要注意三個(gè)方面：①盡快完成耕地等級(jí)質(zhì)量折算體系。安徽省已經(jīng)完成《安徽省農(nóng)用地分等定級(jí)與估價(jià)研究》工作，并通過(guò)驗(yàn)收，在此基礎(chǔ)上，建立健全耕地資源質(zhì)量折算體系，制定合理的質(zhì)量衡量標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)機(jī)制，并在實(shí)際中推廣應(yīng)用，切實(shí)保證耕地質(zhì)量和數(shù)量的平衡。②切實(shí)推動(dòng)千村土地整治工作的開(kāi)展。為了積極貫徹執(zhí)行國(guó)家“農(nóng)村居民點(diǎn)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，2009年，安徽省國(guó)土資源廳下發(fā)了《關(guān)于做好千村土地整治工程項(xiàng)目申報(bào)工作的通知》，要求在全省范圍內(nèi)，以行政村為單元，開(kāi)展土地整治整體推進(jìn)。通過(guò)千村整治，能夠大力盤(pán)活農(nóng)村建設(shè)用地資源，解決當(dāng)前面臨的“缺地”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。③注意區(qū)域之間的協(xié)調(diào)。從安徽省的實(shí)際狀況看，耕地后備資源不足，且分布不均衡，北多南少，如果按照各級(jí)行政單元均實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，勢(shì)必會(huì)制約一些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，應(yīng)針對(duì)不同區(qū)域的發(fā)展特征和后備資源的潛力狀況，確定耕地總量動(dòng)態(tài)平衡指標(biāo)的分解。

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