對(duì)水行政執(zhí)法案卷評(píng)查工作的思考

楊愛軍 張炳彥

（1.合陽縣水土保持工作站 陜西 合陽 715300；2.漢中市水利局 陜西 漢中 723000）

行政執(zhí)法案卷是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的記載，是對(duì)行政執(zhí)法過程的有效記錄，它既能反映行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行政管理的基本狀況，也是行政執(zhí)法人員的法律意識(shí)、法律素質(zhì)、政策水平和業(yè)務(wù)能力的具體體現(xiàn)。進(jìn)行行政執(zhí)法案卷評(píng)查工作有利于總結(jié)行政執(zhí)法工作經(jīng)驗(yàn)，查找行政執(zhí)法工作中存在的問題和不足，規(guī)范行政執(zhí)法案卷的制作和管理，是有效提升行政執(zhí)法工作水平的重要手段。

1 執(zhí)法案卷評(píng)查是行政部門重要職責(zé)

行政執(zhí)法案卷評(píng)查是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)本部門或下級(jí)一定期限內(nèi)已結(jié)案歸檔的行政執(zhí)法案卷進(jìn)行檢查，審查行政執(zhí)法行為是否合法、規(guī)范的一項(xiàng)執(zhí)法監(jiān)督制度。其性質(zhì)屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和行政執(zhí)法事后監(jiān)督。組織開展行業(yè)行政執(zhí)法案卷評(píng)查，是行政主管部門的重要職責(zé)，也是強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督、規(guī)范行政執(zhí)法行為的重要舉措。

（1）執(zhí)法案卷評(píng)查是依法行政的需要。

2004年，國務(wù)院出臺(tái)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中規(guī)定：“要健全行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立有關(guān)行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法的案卷。對(duì)公民、法人和其他組織的有關(guān)監(jiān)督檢查記錄、證據(jù)材料、執(zhí)法文書應(yīng)當(dāng)立卷歸檔”，在制度層面上明確了應(yīng)建立健全行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度，以此進(jìn)一步理順行政執(zhí)法體制，加快行政程序建設(shè)，規(guī)范行政執(zhí)法行為。開展行政執(zhí)法案卷評(píng)查工作就是貫徹落實(shí)國務(wù)院《綱要》精神，樹立“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的政府要求，是深入貫徹黨的十七大提出的“全面落實(shí)依法治國的基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的必然要求。

（2）執(zhí)法案卷評(píng)查是依法行政公正執(zhí)法的需要。

通過定期或者不定期檢查各單位的行政執(zhí)法案卷，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法個(gè)案執(zhí)法質(zhì)量的監(jiān)督和評(píng)估，能夠有利于促進(jìn)依法行政，樹立公正執(zhí)法的理念，實(shí)現(xiàn)公平正義。通過對(duì)行政執(zhí)法案件適用尺度的分析，進(jìn)一步細(xì)化、梳理行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，做到“相同案件相同處理，不同案件不同處理”，實(shí)現(xiàn)公正執(zhí)法，這正是依法行政的實(shí)質(zhì)性要求。

（3）執(zhí)法案卷評(píng)查是規(guī)范行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法行為和提高辦案質(zhì)量的需要。

行政執(zhí)法案卷是執(zhí)法行為的客觀記錄，也是執(zhí)法人員的法律意識(shí)、法律素質(zhì)、政策水平和業(yè)務(wù)能力的具體體現(xiàn)。在執(zhí)法具體實(shí)踐中，由于行政執(zhí)法存在工作量大、涉及面廣、戰(zhàn)線長、案件多、取證難等諸多因素，往往在案卷制作中存在很多不盡如人意之處，甚至還出現(xiàn)這樣那樣的錯(cuò)誤。通過對(duì)具體案卷的審查來檢驗(yàn)執(zhí)法行為是否合法、規(guī)范，通過評(píng)查發(fā)現(xiàn)問題，改正錯(cuò)誤，從而提高行政執(zhí)法辦案質(zhì)量。

（4）執(zhí)法案卷評(píng)查是行政執(zhí)法工作交流完善、共同提高的需要。

組織開展行政執(zhí)法案卷評(píng)查，是很好的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和研討的過程。在以往法律、業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)中，可能更多的是純理論學(xué)習(xí)，組織開展案卷評(píng)查，是對(duì)執(zhí)法業(yè)務(wù)的實(shí)戰(zhàn)演練。在評(píng)查過程中，結(jié)合實(shí)際，有針對(duì)性地查找問題和不足，并加以整改，可以收到觸類旁通、由此及彼、相互提高的效果。

2 水行政執(zhí)法案卷的特點(diǎn)

通過對(duì)筆者本區(qū)水利系統(tǒng)2007至2009年連續(xù)三年的78份行政處罰案卷進(jìn)行評(píng)查，2007年選送給省水利廳的5份案卷，有兩份獲得全省優(yōu)秀案卷，市水利局評(píng)選了3份優(yōu)秀案卷。參評(píng)的案卷基本做到主體合法、程序合法、案件事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分、適用法律依據(jù)正確、處罰內(nèi)容合法適當(dāng)、案件管理規(guī)范。

（1）處罰主體合法。所評(píng)查的78份案卷中，76份是由縣水行政主管部門、水土保持監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)立案查處的，處罰主體合法率占97%。

（2）處罰符合法定程序。參評(píng)案卷基本都遵循了行政處罰法定的審查立案、調(diào)查取證、處罰事前告知、聽證告知、作出行政處罰決定、送達(dá)等基本流程。

（3）處罰內(nèi)容合法適當(dāng)。案件事實(shí)清楚明了、證據(jù)確實(shí)充分、適用法律法規(guī)正確、處罰種類、幅度、范圍符合法律規(guī)定，與行為人違法的程度、情節(jié)、危害后果等相適應(yīng)，沒有出現(xiàn)畸輕畸重、人情罰、關(guān)系罰等問題。

（4）檔案管理規(guī)范。參評(píng)案卷都能裝訂成冊，標(biāo)明案卷名稱、起止時(shí)間、案卷包含的文件數(shù)量、檔案編號(hào)以及保管期限。案卷基本收集了從立案開始，到?jīng)Q定做出送達(dá)，直到結(jié)案的全過程所形成的各種法律文書、法律依據(jù)、證據(jù)材料等，基本反映處理案件的全過程。

3 當(dāng)前水行政執(zhí)法案卷存在的主要問題

在近幾年的水行政處罰案卷評(píng)查中，發(fā)現(xiàn)水利行政處罰案卷存在以下問題。

（1）個(gè)別行政處罰主體資格不合法。《中華人民共和國行政處罰法》第十五條規(guī)定：“行政處罰由具有行政處罰權(quán)和行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。”這就要求實(shí)施行政處罰的主體具有行政處罰權(quán)。目前市、縣水利系統(tǒng)下屬單位，除水保機(jī)構(gòu)有行政法規(guī)和地方法規(guī)授權(quán)外，其余單位均不是執(zhí)法主體，無行政處罰權(quán)。但個(gè)別縣水利局的下屬單位就直接實(shí)施了行政處罰，這屬于處罰主體資格不合法。如某縣的河道管理站、漁政站就直接對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行處罰。

（2）違法事實(shí)不夠清楚，證據(jù)比較單薄。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)以確鑿、充分的事實(shí)為依據(jù)，證據(jù)是決定客觀事實(shí)真?zhèn)蔚幕A(chǔ)，沒有證據(jù)證明的事實(shí)是不能作為行政處罰依據(jù)。證據(jù)是行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)查明案件事實(shí)、正確適用法律的基礎(chǔ)，其嚴(yán)謹(jǐn)性、邏輯性、關(guān)聯(lián)性成了行政執(zhí)法人員認(rèn)定案件事實(shí)的重點(diǎn)。行政執(zhí)法中違法事實(shí)不夠清楚的問題還體現(xiàn)在證據(jù)的單一性上，普遍存在“重言辭，輕實(shí)物”，部分案件僅憑對(duì)人的一份詢問筆錄就量違定罰，證據(jù)單薄、單一，無法充分證明行政相對(duì)人的行為，不能有效的揭露違法行為，也無法有效的保障相對(duì)人的合法權(quán)益。在案卷評(píng)查中，個(gè)別案卷總共只有兩三頁，一份立案報(bào)告表、一張?zhí)幜P決定書、一張結(jié)案表，沒有證據(jù)或證據(jù)不全。但在案卷評(píng)查中發(fā)現(xiàn)個(gè)別單位不重視現(xiàn)場檢查筆錄的制作和運(yùn)用，部分案件現(xiàn)場筆錄并非當(dāng)場制作，有的筆錄含糊不清或者任意夸張，作為證據(jù)使用時(shí)存在一定的缺陷。

（3）依據(jù)不充分適用法律不夠準(zhǔn)確。在評(píng)查中發(fā)現(xiàn)，在行政執(zhí)法中適用法律依據(jù)錯(cuò)誤的問題比較突出，包括對(duì)依據(jù)的錯(cuò)誤以及將依據(jù)運(yùn)用到具體條件的對(duì)象錯(cuò)誤，使用了不該使用的法律條款，即應(yīng)使用某法律的A條款，卻使用了B條款。突破法律規(guī)定，任意設(shè)定處罰內(nèi)容，把法律法規(guī)規(guī)定的承擔(dān)民事責(zé)任形式使用為行政責(zé)任，或使用了已經(jīng)廢止、尚未實(shí)施的法律規(guī)定，即當(dāng)事人違法行為所違反法律條款與所使用罰則相混淆，造成事實(shí)上的使用法律錯(cuò)誤。

（4）處罰程序不合法。程序是實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的行政方法和形式，法定程序賦予這些方法和形式以權(quán)利義務(wù)的法律屬性，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)是否遵守執(zhí)法程序是判斷行政行為是否合法的重要標(biāo)準(zhǔn)。程序法定是行政合法原則在行政程序中的體現(xiàn)，行政主體必須嚴(yán)格按照法定程序做出行政行為。違反法定程序所作的行政行為無效。行政主體實(shí)施行政處罰，應(yīng)當(dāng)遵循法律法規(guī)所規(guī)定的方式、步驟和時(shí)限。

在案卷評(píng)查中我們發(fā)現(xiàn)，有很多行政處罰違反了程序法的規(guī)定。在違法事實(shí)不明的情況下就實(shí)施行政處罰；在作出行政處罰前不告知當(dāng)事人應(yīng)享有的權(quán)利。如較大數(shù)額罰款，沒有告知當(dāng)事人聽證；辦案人員達(dá)不到法定的2人以上；告知當(dāng)事人申請(qǐng)復(fù)議、提起行政訴訟的期限錯(cuò)誤；行政處罰決定做出后，未經(jīng)任何法律程序任意改變行政處罰決定內(nèi)容等等。程序不合法充分反映出執(zhí)法人員業(yè)務(wù)不熟、水平不高的問題。

（5）案卷文書制作不夠規(guī)范。行政案卷是有關(guān)案件事實(shí)的調(diào)查和執(zhí)法過程記錄等材料的匯總，行政處罰決定只能以行政案卷體現(xiàn)的事實(shí)為依據(jù)，不得以行政案卷以外的沒有經(jīng)過法定程序認(rèn)定的事實(shí)為依據(jù)。法律設(shè)定行政案卷制度的意義是行政決定建立于按照法定程序的客觀事實(shí)，排除外界對(duì)行政決定的影響和干預(yù)，便于審查和法制監(jiān)督。

在案卷評(píng)查中發(fā)現(xiàn)，許多地方?jīng)]有嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定制作行政處罰案卷：一些案卷中處罰法律文書采用單位紅頭文件形式制作；行政處罰決定書中包含了行政處理措施內(nèi)容，甚至承擔(dān)民事責(zé)任等。案卷資料次序混亂，案卷材料不完整，不能反映案件進(jìn)行的過程；一些案卷到了處罰決定書送達(dá)后，沒有結(jié)案報(bào)告，看不出處理結(jié)果；有的案卷格式不統(tǒng)一，有的案卷沒有編號(hào)；有的案卷填寫不夠規(guī)范；有的案卷沒有裝訂。

（6）對(duì)案卷評(píng)查工作不夠重視。行政執(zhí)法實(shí)踐中，由于行政執(zhí)法面廣、量大、案件多，管理相對(duì)人素質(zhì)相對(duì)較低，再加上執(zhí)法人員少，忙于應(yīng)付各種雜務(wù)性工作，因而普遍存在對(duì)開展案卷評(píng)查工作重視不夠，未能把該項(xiàng)工作列為規(guī)范和提高執(zhí)法水平的重要手段。

4 加強(qiáng)案卷評(píng)查的幾點(diǎn)建議

執(zhí)法案卷評(píng)查是國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》確定的一項(xiàng)重要制度，是進(jìn)一步推進(jìn)依法行政、提高執(zhí)法水平和質(zhì)量的一項(xiàng)重要舉措。各級(jí)水行政主管部門要結(jié)合本單位實(shí)際，將其作為一項(xiàng)長期的工作來抓，堅(jiān)持每年開展一次。

（1）把解決主體不合法、程序不合法作為依法行政的第一要?jiǎng)?wù)來抓。行政執(zhí)法中的主體和程序不合法是重大的程序違法，出現(xiàn)這個(gè)情況是執(zhí)法人員素質(zhì)不高和單位領(lǐng)導(dǎo)重視不夠的主要表現(xiàn)。為規(guī)范執(zhí)法，下一步將對(duì)主體或程序不合法的案件實(shí)行責(zé)任追究。同時(shí)加大培訓(xùn)力度，以提高執(zhí)法人員素質(zhì)，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的法律水平。要建立領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法制度，提高依法決策水平。繼續(xù)加強(qiáng)執(zhí)法人員崗前培訓(xùn)。采取多種形式加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法骨干的培養(yǎng)，在水利系統(tǒng)內(nèi)部培養(yǎng)出一批熟悉法律法規(guī)和辦案技巧的執(zhí)法骨干。加強(qiáng)對(duì)案卷材料收集、歸類、建檔知識(shí)的培訓(xùn)，提高案卷管理水平。

（2）把案卷評(píng)查作為強(qiáng)化執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力和敬業(yè)精神的抓手。各級(jí)政府每年的年度依法行政工作都對(duì)執(zhí)法案卷評(píng)查做出安排，市、縣水利部門要按照當(dāng)?shù)卣蜕霞?jí)水行政主管部門依法行政要求，把案卷評(píng)查列入年度依法行政工作目標(biāo)，年初要有安排，年中要實(shí)施，年底要檢查和總結(jié)，確保案卷評(píng)查制度的落實(shí)。案卷評(píng)查是很好的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和研討的過程，能有針對(duì)性地查找問題，并加以整改，要把案卷評(píng)查作為強(qiáng)化執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力和敬業(yè)精神的抓手。

（3）建立案卷評(píng)查長效機(jī)制，不斷推進(jìn)依法行政水平上臺(tái)階。案卷評(píng)查結(jié)果是一個(gè)單位依法行政和執(zhí)法水平的標(biāo)志，逐步建立案卷評(píng)查結(jié)果與年度考核掛鉤制度，量化評(píng)查結(jié)果，把評(píng)查結(jié)果作為對(duì)各單位依法行政和水政執(zhí)法水平考核的重要依據(jù)，以此推進(jìn)水利行業(yè)依法行政和執(zhí)法水平上臺(tái)階。陜西水利