商洛市水能資源開發(fā)管理存在的問(wèn)題及對(duì)策

劉 文 程婭莉

（1.商洛市水利水電工程管理站 陜西 商洛 726000）（2.商洛市水土保持工作站 陜西 商洛 726000）

1 商洛市水能資源現(xiàn)狀

商洛市水資源總量為57億m3，人均2400m3，低于全國(guó)平均水平。全市水能資源理論蘊(yùn)藏量80萬(wàn)kW，可開發(fā)量30萬(wàn)kW。長(zhǎng)江流域可開發(fā)量20.5萬(wàn)kW，黃河流域可開發(fā)量9.5萬(wàn)kW，分別占總量的83.3%和16.7%。目前已開發(fā)81處，裝機(jī)容量約4萬(wàn)kW，正在開發(fā)建設(shè)4處，裝機(jī)容量約6.5萬(wàn)kW。

2 水能資源管理存在的突出問(wèn)題

（1）在水能與水電的認(rèn)識(shí)上存在偏差。

水資源包含水量、水能、水質(zhì)、水域四個(gè)方面，本質(zhì)內(nèi)容為水量和水能。水能是水資源的組成部分，屬于自然資源，應(yīng)屬于一次能源。水電是人們通過(guò)工程措施將水能資源轉(zhuǎn)化為電力即水電，應(yīng)屬于二次能源。當(dāng)前社會(huì)上甚至少數(shù)水利部門都存在著“水能即水電”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，分不清水能和水電的差異，導(dǎo)致形成只管“水”不管“水電”的思想觀念，對(duì)水能資源管理不夠重視。這種認(rèn)識(shí)上的偏差，以及由此導(dǎo)致管理上的缺位，已經(jīng)在水能資源的規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)行管理等方面造成了較多負(fù)面影響。

（2）水能資源管理體制不順和權(quán)屬不清。

2002年陜西省政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)，將水電建設(shè)的政府職能劃給經(jīng)貿(mào)部門。2006年，省編辦明確了省發(fā)改委、水利廳等部門職能，水能和水電建設(shè)管理職能劃歸水利廳，理順了職能關(guān)系，市縣卻直到2010年機(jī)構(gòu)改革時(shí)，才將水電建設(shè)管理的政府職能重新劃歸水利部門。由于管理職能和機(jī)構(gòu)不清，致使水能資源管理職能含混不清，管理工作無(wú)法到位。《水法》明確規(guī)定水能資源屬國(guó)家所有，但由于缺少統(tǒng)一明確的監(jiān)管主體，有些單位和部門，甚至有的鄉(xiāng)、村組織都認(rèn)為自己有支配、處置水能資源的權(quán)力，造成水能資源開發(fā)管理上的隨意性。例如，洛南縣李河水電站開發(fā)權(quán)就被石坡鎮(zhèn)政府擅自出讓。

（3）缺少統(tǒng)一的水能資源開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓政策。

水能資源的開發(fā)權(quán)、出讓權(quán)沒(méi)有明確，也沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)政策。各縣區(qū)按照自己的理解不斷摸索。投資者也往往魚龍混雜，甚至為了招商引資，往往無(wú)償將開發(fā)權(quán)出讓并以優(yōu)厚的政策待遇相吸引，加之對(duì)投資者資信程度難以準(zhǔn)確考證，使得一些開發(fā)條件優(yōu)越的工程反而成為了爛尾工程，難以盡快發(fā)揮效益，如腰坪水電站。甚至有的純粹是跑馬圈河、霸占資源，造成資源浪費(fèi)和投資成本的增加。

（4）水能資源管理制度尚不健全。

國(guó)家已出臺(tái)涉水的法律法規(guī)中很少提及水能資源，也沒(méi)有一部專門規(guī)范水能資源開發(fā)利用和管理的法律法規(guī)，更缺乏對(duì)水能資源管理的有關(guān)規(guī)定。目前管理的依據(jù)是水利部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村水電建設(shè)管理的意見(jiàn)》以及省級(jí)配套實(shí)施意見(jiàn)。項(xiàng)目在立項(xiàng)、審批、工程安全、質(zhì)量管理及工程驗(yàn)收等一系列問(wèn)題的監(jiān)管存在困難。

（5）水能資源開發(fā)與農(nóng)民利益脫鉤。

建成的水電站只發(fā)不供，單純進(jìn)行商品電輸出，與中央把農(nóng)村水電作為“農(nóng)民增收效果更顯著”的重要途徑不協(xié)調(diào)。主要體現(xiàn)：一是與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的利益脫節(jié)。農(nóng)民不能從小水電開發(fā)中得到直接的好處，既不能分享經(jīng)濟(jì)收益，又用不上廉價(jià)電。水電站發(fā)電量以0.3元/kW·h的上網(wǎng)電價(jià)賣給大電網(wǎng)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民卻以0.5元/kW·h的價(jià)格從大電網(wǎng)買回，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電則電價(jià)更高。二是與生態(tài)保護(hù)和工程建設(shè)脫節(jié)。有的小水電開發(fā)無(wú)序破壞農(nóng)民周邊生態(tài)環(huán)境外，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生活燃料仍然靠燒柴，生態(tài)很難改善。三是防洪、安全管理隱患突出，給當(dāng)?shù)厝罕娚?cái)產(chǎn)安全帶來(lái)一定威脅。

（6）裝機(jī)特別小的水電站項(xiàng)目前期工作管理難。

當(dāng)前5萬(wàn)kW以下的小水電站執(zhí)行統(tǒng)一的管理制度，但是對(duì)于規(guī)模特小的水電站前期程序顯得過(guò)于復(fù)雜。比如500kW以下的水電站前期工作如水保、水資源論證、防洪評(píng)價(jià)等要不要按照規(guī)定去做,如果要做，怎么做等，這些都是基層工作中很難處理的問(wèn)題。

（7）開發(fā)者生態(tài)意識(shí)薄弱。

項(xiàng)目業(yè)主由于急功近利的思想，對(duì)生態(tài)工作未給予應(yīng)有的重視，不愿意采取相應(yīng)的生態(tài)保護(hù)、補(bǔ)償措施。部分水能資源開發(fā)工程編制了水土流失防治措施，但由于生態(tài)治理不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，并未將水土保持方案付諸實(shí)施。有些施工現(xiàn)場(chǎng)甚至在主汛期，仍然將工程棄渣隨意堆放在河道，料場(chǎng)開采后沒(méi)有任何防護(hù)措施，開挖邊坡沒(méi)有整治，開挖河道沒(méi)有平整，不僅影響河道行洪而且極易造成嚴(yán)重的水土流失。

3 加強(qiáng)和規(guī)范水能資源管理的有效措施

（1）加強(qiáng)宣傳，提高人們的認(rèn)識(shí)。

《水法》、《水土保持法》和《防洪法》等法律都是都涉及水能資源管理方面的內(nèi)容，水行政主管部門是這些涉水法律的執(zhí)法主體。按照水資源統(tǒng)一管理的思路和現(xiàn)行的管理體制，不包含水能資源管理的水資源管理是不完整的，水能資源管理必須納入水資源的范疇統(tǒng)一管理。通過(guò)加強(qiáng)這些法律的宣傳，逐步提高人們對(duì)水行政主管部門依法管理水能資源的認(rèn)識(shí)。

（2）明確水能資源管理的內(nèi)容。

一是水能規(guī)劃管理。開發(fā)利用水能資源必須按照規(guī)劃進(jìn)行，不符合規(guī)劃的水能資源開發(fā)利用項(xiàng)目，不得審批或者核準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得開發(fā)。二是水電站工程建設(shè)過(guò)程管理。水能資源開發(fā)利用必須按照基本建設(shè)程序辦理審批或核準(zhǔn)手續(xù)，明確必須履行初步設(shè)計(jì)審批手續(xù)，工程竣工后由水行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門組織驗(yàn)收，未經(jīng)驗(yàn)收的項(xiàng)目不得投入使用。三是運(yùn)行安全監(jiān)管。負(fù)責(zé)對(duì)水能資源開發(fā)利用項(xiàng)目建設(shè)和安全生產(chǎn)情況的監(jiān)督檢查，水能資源開發(fā)利用項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)者必須服從水資源的統(tǒng)一配置，保證上下游、左右岸生活、生產(chǎn)、生態(tài)基本用水流量和用水安全，服從防汛抗旱統(tǒng)一指揮。

（3）積極推行水能資源有償配置。

開發(fā)利用水能資源應(yīng)當(dāng)依法取得開發(fā)利用權(quán)。水能資源有償使用，體現(xiàn)了水能資源的國(guó)家所有權(quán)，也是資源水務(wù)的體現(xiàn)，更是資源水務(wù)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。洛南縣李河電站就是先例，成功推行了水能資源有償使用。

（4）加強(qiáng)水能開發(fā)規(guī)劃管理。

按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，編制和修訂農(nóng)村水能資源開發(fā)規(guī)劃。河流水能資源開發(fā)規(guī)劃是水能資源開發(fā)利用的基本依據(jù)。要根據(jù)流域和區(qū)域綜合規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好發(fā)電與防洪、供水、灌溉、生態(tài)和環(huán)境保護(hù)等的關(guān)系，完成河流水能資源開發(fā)規(guī)劃編制或修訂工作，科學(xué)合理確定開發(fā)程度和開發(fā)方案。

（5）加強(qiáng)統(tǒng)一執(zhí)法。

在為項(xiàng)目做好服務(wù)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)統(tǒng)一執(zhí)法，理順?biāo)姓鞴懿块T內(nèi)部對(duì)水能資源管理的關(guān)系。內(nèi)部在執(zhí)法管理上要統(tǒng)一，水資源管理、防洪管理、水保治理、質(zhì)量與安全監(jiān)督等涉及水能資源管理的工作不能各自為政，要形成合力，統(tǒng)一執(zhí)法，形成良好的建設(shè)環(huán)境。水行政主管部門內(nèi)部應(yīng)整合行政資源，理順管理關(guān)系，形成對(duì)水能資源統(tǒng)一、規(guī)范、可操作的有效管理機(jī)制。

（6）明確監(jiān)管職能，理順管理體制。

對(duì)于《水法》、《可再生能源法》等國(guó)家法律或者地方性法規(guī)中有關(guān)水資源管理的規(guī)定，政府依法將職能賦予水行政主管部門，通過(guò)編委將政府職能劃分予以明確。水行政主管部門行使水能資源管理充分的法律依據(jù)，目前主要缺乏的是行政依據(jù)。從政府管理的角度看，應(yīng)該明確水行政主管部門以下六大監(jiān)管職能，即規(guī)劃職能、監(jiān)管職能、審批職能、安全監(jiān)管職能、資產(chǎn)監(jiān)管職能、行政罰款及行政強(qiáng)制等，并按照分級(jí)管理的原則，確定各級(jí)水行政主管部門水能資源管理的范圍和權(quán)限，明確主要管理內(nèi)容。

（7）加大與相關(guān)部門協(xié)調(diào)。

水能資源開發(fā)建設(shè)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，各職能部門按照法定分工，各司其職，發(fā)揮積極作用。按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，水行政主管部門在水能資源管理上承擔(dān)著十分重要的職責(zé)，要完成如此艱巨的管理任務(wù)，離不開其他相關(guān)職能部門的密切配合。水利部門通過(guò)加強(qiáng)與這些部門的協(xié)作，可以進(jìn)一步促進(jìn)水能資源管理，提高管理效果，也可以創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。如在“四無(wú)”水電站清理整頓過(guò)程中，加強(qiáng)與工商、發(fā)改委、安監(jiān)局、電力、環(huán)保等部門協(xié)調(diào)，凡是屬于“四無(wú)”電站的齊抓共管，形成工作合力，加大管理力度，提高管理效果。

4 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)理順管理體制，明確管理職責(zé)，明確監(jiān)管部門，建立職責(zé)清晰、權(quán)責(zé)分明、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)督有力的水能資源管理體制，真正實(shí)現(xiàn)水能資源統(tǒng)一管理，促進(jìn)水能資源科學(xué)合理開發(fā)，提高水能資源利用效率，為實(shí)現(xiàn)增效減排目標(biāo)做出水電應(yīng)有的貢獻(xiàn)。陜西水利