日本水資源管理框架

[日本]太坎大木 勝宇美

陳 凌 譯自英刊《水資源開發(fā)》2009年第12期

正如有些刊物上發(fā)表的論文所指出的那樣,日本河流和水資源中央集權(quán)的管理體系正處于一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。1997年新河流法(New River Law)確定了日本中央河務(wù)局(Central River Bureau of Japan)在制定其管轄的一級河流規(guī)劃時(shí)應(yīng)包含本地利益相關(guān)者意見的職責(zé)。新的框架倡導(dǎo)分權(quán)趨勢,將各項(xiàng)公共管理的責(zé)任從中央轉(zhuǎn)移到地方政府。提倡分權(quán)制總體來說似乎都被積極接受,但是為了以合理的成本獲得安全而穩(wěn)定的供水,地方政府仍然是以長期發(fā)展觀點(diǎn)來管理河流和水資源。還應(yīng)該注意到,河流和水資源管理的長期發(fā)展計(jì)劃不能脫離國家的總體設(shè)計(jì),例如,土地使用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策。

這種管理轉(zhuǎn)變趨勢不僅是指從中央政府管理轉(zhuǎn)變到地方政府管理,而且還要從水資源管理的公共管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變到私營機(jī)構(gòu),管理的含義更廣,其領(lǐng)域包括防洪、供水、生態(tài)恢復(fù)和保護(hù),還有它們的融資、實(shí)施、運(yùn)行和維護(hù)。在日本,水資源管理一直被公共管理部門壟斷,但自從2000年有關(guān)法律修訂后,私營部門可以負(fù)責(zé)某些部分的運(yùn)行管理。為適應(yīng)日本因人口減少引起的國內(nèi)市場縮小,日本鼓勵(lì)水資源管理私營部門在海外開拓新的市場,而公共管理部門則繼續(xù)為刺激經(jīng)濟(jì)增長和在國際上發(fā)揮作用提供支持。發(fā)揮國際作用是力圖運(yùn)用日本的知識、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、人力資源和財(cái)力,以解決世界水問題。這項(xiàng)改革被稱為“水安全一體化”,主要關(guān)注日本在納稅人減少的形勢下水資源的可持續(xù)性。

1 總體設(shè)計(jì)

根據(jù)1962年提出的第1個(gè)國家整體發(fā)展計(jì)劃,必須制定全國綜合規(guī)劃,包括日本整體發(fā)展以及本地發(fā)展。國家整體發(fā)展計(jì)劃在日本已成為支持經(jīng)濟(jì)快速增長的驅(qū)動(dòng)力,然而在處理與水有關(guān)問題的行動(dòng)上卻滯后。自從20世紀(jì) 40年代以來,城市人口增長造成了城市地區(qū)嚴(yán)重的水問題,因?yàn)樵谝郧暗某鞘邪l(fā)展規(guī)劃中,對提供安全足夠的供水以及因城市化而加劇的城市洪水危害缺乏充分的考慮。

2008年7月獲內(nèi)閣會(huì)議批準(zhǔn)通過的第1個(gè)國家組織計(jì)劃,提出了 4項(xiàng)倡議:

(1)與東亞國家順利的交流與合作;

(2)形成一個(gè)回應(yīng)全球化及人口減少的可持續(xù)的國家;

(3)形成一個(gè)可抵御災(zāi)害的靈活的國家;

(4)重建一個(gè)安全、美麗的國家并使其順利發(fā)展。

將“新的公共事業(yè)”設(shè)為基礎(chǔ)的社區(qū)建設(shè),成為推動(dòng)這些倡議的一個(gè)重要方面。

即使“河流流域面積”一詞在以前國家綜合發(fā)展計(jì)劃中使用過,但還沒有制訂城市規(guī)劃,如土地使用、交通規(guī)劃、河道改善、灌溉等水管理統(tǒng)一的積極政策。與以前的計(jì)劃對比,2008年批準(zhǔn)的計(jì)劃有一些新的特色,包括與道路建設(shè)和土地使用等計(jì)劃的合作,這些計(jì)劃均針對水災(zāi)害作了說明。希望實(shí)施與生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)(如綠色走廊)以及與該計(jì)劃中明文規(guī)定的水資源管理的合作。

新計(jì)劃與防洪活動(dòng)直接相關(guān)?！吧鐓^(qū)建設(shè)”的概念重點(diǎn)是“新的公共”要求,即當(dāng)?shù)鼐用駪?yīng)該承擔(dān)部分水管理的責(zé)任。盡管談?wù)撟灾?、互助和公眾幫助分配還為時(shí)過早,但由于政府已通過在財(cái)政和人力資源上設(shè)置限制來壟斷水行業(yè),所以中央政府和地方機(jī)構(gòu)在水資源管理中承擔(dān)相同的責(zé)任顯然是不可能的。

2 水資源管理的分權(quán)制

分權(quán)制改革促進(jìn)法于2006年12月頒布,并從2007年 4月開始實(shí)施,分權(quán)改革促進(jìn)委員會(huì)(Decentralization Reform Promotion Committee)據(jù)此成立。分權(quán)改革促進(jìn)綱要于2008年 6月頒布,并規(guī)定:將整個(gè)流域位于一個(gè)專區(qū)內(nèi)的一級河流的直接控制管理轉(zhuǎn)移給該專區(qū),但國家需要沿第1次建議的方向繼續(xù)管理該河的情況除外。依據(jù)第2次建議,為特定河流制定具體計(jì)劃。

此外,該委員會(huì)于2008年 9月向首相提交了“關(guān)于根據(jù)道路及河流控制權(quán)調(diào)整的財(cái)政資源處理意見”,主要前提是不降低管理水平。它建議當(dāng)財(cái)政資源和人力資源從中央轉(zhuǎn)移到地方政府時(shí),以及當(dāng)?shù)胤秸碇醒胝畧?zhí)行公共工程時(shí),作為一筆給地方政府的補(bǔ)助金,要求提供與中央政府管理的任何公共工程相同的支持(67%為維修,55%為管理),并使變更人數(shù)最小。

另一方面,國土、基礎(chǔ)設(shè)施、運(yùn)輸和旅游部(MLIT)2008年 6月發(fā)表聲明,整個(gè)流域位于一個(gè)專區(qū)內(nèi)的53條一級河流的管理應(yīng)盡可能地轉(zhuǎn)移到該專區(qū)。而國家應(yīng)繼續(xù)管理約 30條河流,它們涉及:嚴(yán)重洪災(zāi)的河流;用水量或電力供應(yīng)涵蓋范圍很大的地區(qū);具有在全國有價(jià)值的環(huán)境;或者需要高級治理技術(shù),如陡峻的河流流域。

2008年 8月,專區(qū)區(qū)長協(xié)會(huì)向首相提出“關(guān)于道路及河流權(quán)力調(diào)整收益的建議”,并要求 MLIT和市政公司盡快協(xié)商。2008年10月,還向 MLIT部長提出“關(guān)于國家道路和一級河流直接控制權(quán)調(diào)整的具體方針的意見”。意見認(rèn)為,有些國家標(biāo)準(zhǔn)是作為“很重要”或“很有價(jià)值”的標(biāo)準(zhǔn)而建立的,這是不合理的,并且調(diào)整的范圍應(yīng)包括更廣泛的地區(qū)。

2008年12月,分權(quán)改革促進(jìn)委員會(huì)確定了第2次建議的內(nèi)容。以前負(fù)責(zé)河流管理的區(qū)域發(fā)展與保持局被取消,并整合成為地區(qū)政府稅務(wù)局主管公共工程,或整合成為與國家其他當(dāng)?shù)剞k事處聯(lián)合的地區(qū)發(fā)展管理局,以糾正雙重管理問題。

一些自治機(jī)構(gòu)拒絕給作為中央政府管理公共工程一部分的地方自治機(jī)構(gòu)支付費(fèi)用。據(jù)此,分權(quán)改革促進(jìn)委員會(huì)在2009年 4月提出“關(guān)于中央政府管理的公共工程負(fù)擔(dān)費(fèi)用的意見”,并提議減少工程、用“開放”信息的辦法增加透明度,取消管理部門預(yù)算的負(fù)擔(dān)費(fèi)用。

分權(quán)制正在以這種方式繼續(xù)。雖然討論當(dāng)前的局勢可能會(huì)毫無意義,但按照財(cái)政緊縮和管理權(quán)力下放的觀點(diǎn)選擇和集中公共工程項(xiàng)目似乎不會(huì)停止。應(yīng)該深刻地認(rèn)識到,對公共工程的批評,以前側(cè)重于土地征用和對環(huán)境及生態(tài)系統(tǒng)的影響,而現(xiàn)在則注重于近年來過多的財(cái)政負(fù)擔(dān)方面。分權(quán)管理是通過減少的公共工程數(shù)目來降低政府支出的一種策略。

最好是在利益相關(guān)者之間達(dá)成一項(xiàng)協(xié)議,他們關(guān)心河流建筑物在洪水發(fā)生時(shí)能否安全排放急流,在干旱期間能否調(diào)節(jié)供水量,關(guān)注并保護(hù)河流生態(tài)系統(tǒng)。這需要考慮每個(gè)流域自然環(huán)境方面的實(shí)際情況、區(qū)域歷史和社團(tuán),而不是對所有河流按一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來考慮。由于分權(quán)管理制度是基于以前的框架建立的,因此,當(dāng)分權(quán)管理運(yùn)動(dòng)向前推進(jìn)時(shí),這種靈活的流域管理制度將進(jìn)一步得到提升。

水資源管理經(jīng)常在個(gè)別流域的封閉網(wǎng)絡(luò)中被執(zhí)行,不管是中央河務(wù)局還是一個(gè)設(shè)在大城市和地區(qū)的當(dāng)?shù)剞k事處負(fù)責(zé)主管該流域,情況均是這樣。然而,為有能力處理自然極端事件(如洪水和干旱),經(jīng)驗(yàn)和知識的積累是人力資源開發(fā)所必需的,而在緊急情況下,則需要信息共享的積累以及技術(shù)維護(hù)發(fā)展的積累。因此,為了提高效率,最好有一個(gè)全國性的組織。

從社會(huì)公平的角度來看,按全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)采取安全措施的辦法可能并不理想,但是,如果洪水損壞、水資源短缺和生態(tài)環(huán)境破壞的風(fēng)險(xiǎn)程度是根據(jù)地方管理部門的共識決定的,考慮了費(fèi)用、負(fù)載和減輕影響的平衡,那么按全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)采取安全措施就可能不成問題。

然而,由于在同一流域內(nèi)道路和水道的高程和位置的不同,洪水風(fēng)險(xiǎn)差別很大,而且總是只有少數(shù)人遭遇較高的洪水風(fēng)險(xiǎn)。如果決策是由多數(shù)人做出的,針對大多數(shù)洪水控制措施適宜地區(qū)作出的判斷可能會(huì)有偏見。盡管公共工程的減少可能有恒定不變的影響,但從社會(huì)福利的觀點(diǎn)來看,這樣的方針是否更為可取仍不能輕易作出判斷。

為了能形成整體水循環(huán)的活動(dòng),長遠(yuǎn)的規(guī)劃是必不可少的,這樣可平衡有時(shí)彼此沖突的不同需求,例如在有限的經(jīng)濟(jì)和人力資源條件下,防御洪水損害、確保安全穩(wěn)定的水資源和保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)。盡管當(dāng)原計(jì)劃因國家環(huán)境和社會(huì)的改變需要修改時(shí),靈活的溝通是必要的,但基于短期利益而計(jì)劃展開的項(xiàng)目或取消,可能給將來幾代人帶來問題。不管這是否由行政機(jī)關(guān)、專業(yè)團(tuán)體還是由基于社區(qū)的非政府組織、政治人物或當(dāng)?shù)鼐用駚韴?zhí)行,有這種長遠(yuǎn)的規(guī)劃和連貫一致的水資源管理政策是必需的。

3 用水安全

人類安全是聯(lián)合國發(fā)展綱要(UNDP)在1994年人類發(fā)展報(bào)告中提出的概念。人類發(fā)展報(bào)告中將保證安全的飲用水和衛(wèi)生設(shè)施解釋為國際社會(huì)應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)的最重要的“最低目標(biāo)”之一,包括促進(jìn)性別平等的小學(xué)教育、消除文盲、基礎(chǔ)健康服務(wù)如兒童接種疫苗和根除饑荒。

在1998年12月,當(dāng)時(shí)的日本首相曾對人類的安全問題表達(dá)過他個(gè)人的意見,認(rèn)為應(yīng)該采用綜合型的方法,做更多的工作,以消除對人類生命、生計(jì)和尊嚴(yán)構(gòu)成的各種威脅,如不利環(huán)境的問題,包括全球變暖、各種犯罪在更廣泛的領(lǐng)域漫延、貧窮、難民、違反人權(quán)、艾滋病等傳染性疾病和恐怖主義。他還斷言,支持那些受亞洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響嚴(yán)重的國家是最重要的問題之一。

顯而易見,水是人類安全的一個(gè)重要因素,“用水安全”一詞作為一個(gè)主要的全球問題不知被強(qiáng)調(diào)多久了。它第1次共同使用可能是在荷蘭海牙舉行的世界水論壇之后。在這次會(huì)議中提出了“關(guān)于21世紀(jì)水資源安全的部長宣言”。2007年12月后,日本自由民主黨成立了一個(gè)委員會(huì)來研究水資源的安全性。東京大學(xué)的一位教授曾在作題為“關(guān)于國內(nèi)外水資源問題趨勢”的重要演講時(shí),極力主張日本應(yīng)為未來數(shù)年用水的安全承擔(dān)責(zé)任。經(jīng)過舉辦一系列有來自不同水務(wù)部門的專家和政府官員參加的公開聽證會(huì)后,關(guān)于用水安全的最終報(bào)告于2008年7月完成。該報(bào)告強(qiáng)調(diào)水領(lǐng)域的國際貢獻(xiàn)應(yīng)該促進(jìn)日本的安全,這也是作為一個(gè)致力于和平合作的國家的使命。報(bào)告還建議,作為一項(xiàng)具體政策,設(shè)立一個(gè)水資源安全策略組織,以便立即采取措施,由政治人物領(lǐng)導(dǎo),結(jié)合業(yè)界、政府和學(xué)術(shù)界的技術(shù)和智慧,形成一個(gè)“日本水務(wù)團(tuán)隊(duì)”(Japanese Water Team)?！叭毡舅畡?wù)團(tuán)隊(duì)”的活動(dòng)得到了政府在政治和財(cái)政上的支持,該組織已消除了官僚的地方保護(hù)主義,還提出了成立流域水資源理事會(huì)的觀點(diǎn),在該理事會(huì)中,不同的組群如中央與地方政府、私營部門和非政府組織可以一起工作。

當(dāng)考慮日本的水資源安全時(shí),解決國際問題需要的適當(dāng)政策和技術(shù)通常與解決國內(nèi)問題所需的政策與技術(shù)不同。日本仍面臨干旱的風(fēng)險(xiǎn),而洪水損害還不能完全阻止。雖然由于全球變暖引起的氣候變化,使人們擔(dān)心洪水和干旱可能變得更嚴(yán)重,但如果設(shè)想到2100年人口減少一半,如何最好地保持目前的水管理系統(tǒng),以確保當(dāng)前的水安全水平也許會(huì)是最重要的問題。在人口遞減的情況下,如果可以保持現(xiàn)有的供水設(shè)施,可能不會(huì)出現(xiàn)任何缺水問題。此外,如果人們逐步從洪水風(fēng)險(xiǎn)程度較高的地區(qū)遷出,減少水害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該是可能的。但是,在人口不斷減少的情況下,維修當(dāng)前的設(shè)施并非容易。就2005年的水利工程而言,日本總共 60萬 km的渠道中,有大約11000km的配水管是大約 40a前安裝的,此外,在總共 39萬 km的排水管中,約 6萬 km也已超過 30a齡期。報(bào)告的水資源設(shè)施的滲漏水總量每年趨向增加。因此,維修老化的用水設(shè)施包括改造工作,是一個(gè)迫切的問題。

另一方面,沒有安全飲用水和適當(dāng)?shù)男l(wèi)生設(shè)施的人口比例,分別占世界人口的1/7和1/3,每年180萬嬰幼兒死于缺乏安全的飲用水。除了經(jīng)濟(jì)增長和人口集中在大城市造成的人口增長和用水需求量增加以外,還有一種擔(dān)心,即不管是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家,很多人都將會(huì)面臨因氣候變化所引起洪水和干旱的頻率及強(qiáng)度的增加,從而導(dǎo)致日益嚴(yán)重的水害和食品供應(yīng)緊缺問題。

雖然日本沒有直接面臨與歐洲同樣發(fā)達(dá)國家所經(jīng)歷的那種因水問題導(dǎo)致越來越多的難民而引起的社會(huì)焦慮,但也不能忽略全球水問題。由于日本耕地有限,且缺乏種植牧草、糧食飼料的土地,按熱量估算的食品自給率仍然是 40%,且食品緊張引起糧食價(jià)格大幅上升,直接影響市民的生活。此外,由于日本能源自給率包括核電大約有20%,用于購買食品和能源的外幣必須依靠出口獲得,因此海外市場強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展是維持日本人民長遠(yuǎn)福祉所不可缺少的。

至少從這種功利主義的角度看,日本必須為解決全球水問題進(jìn)行捐助。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,因?yàn)樵馐芩畣栴}的國家大多數(shù)是發(fā)展中國家,對其他國家的水問題給予支持將是提高日本國際地位和聲譽(yù)一種有效的策略。事實(shí)上,自20世紀(jì) 90年代以來,日本已連續(xù)成為水和環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域中世界上最大的捐助國,2000～2004年的5 a內(nèi),日本官方發(fā)展援助協(xié)會(huì)捐助4.6億日元,占兩國雙邊捐助的 41%。在水資源方面投資和在水領(lǐng)域內(nèi)提供援助,將會(huì)有助于在其他重要的全球問題上獲得成效,諸如減少貧困、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、實(shí)施可持續(xù)能源和資源供給、保障健康和衛(wèi)生、維持農(nóng)業(yè)和食品生產(chǎn),保持生物多樣性。水領(lǐng)域內(nèi)的投資預(yù)計(jì)有8倍于成本的效益。

再者,從道德角度來看,投資解決發(fā)展中國家的水問題被認(rèn)為是發(fā)達(dá)國家(包括日本)的職責(zé),因?yàn)樵谝恍﹪矣捎谌彼?、食品自給相應(yīng)減少,其人民遭受饑餓,發(fā)達(dá)國家還可以致力于解決安全飲用水的缺乏問題。毫無疑問,如果現(xiàn)有狀況仍繼續(xù),將有大量的下一代人遭受水問題的影響。

4 討 論

水是一種循環(huán)的資源,如果管理恰當(dāng),它是可以連續(xù)使用的。水問題的原因并不是主要因?yàn)樗鳛橛行挝镔|(zhì)的不夠,而是缺少對水文循環(huán)的監(jiān)測和缺少適當(dāng)?shù)墓芾韺?shí)踐、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏維護(hù)和設(shè)施老化以及缺少熟練的人力資源。日本已有許多與水相關(guān)的先進(jìn)技術(shù),包括與地球觀測相結(jié)合的水文循環(huán)的計(jì)算,大壩水庫蓄水,在水處理中使用隔膜,還有一些技術(shù)用以改善那些因經(jīng)濟(jì)快速增長而導(dǎo)致公共水源區(qū)退化的水質(zhì)。現(xiàn)在已經(jīng)表明,日本在通過結(jié)合這些重要技術(shù)樹立業(yè)務(wù)典型方面較落后。但從第2次世界大戰(zhàn)結(jié)束后惡化的水環(huán)境直到經(jīng)濟(jì)快速增長期,這個(gè)國家積累了許多克服水災(zāi)難的經(jīng)驗(yàn),并一直以低漏水率和高供水率感到自豪。這些事實(shí)說明,國家成功地實(shí)施了改善社會(huì)條件的新技術(shù)。此外,私營機(jī)構(gòu)已發(fā)展新的技術(shù),而政府在系統(tǒng)地推行這些技術(shù)中也發(fā)揮了重要的作用。現(xiàn)在至關(guān)重要的是,政府和私人機(jī)構(gòu)攜手在海外推廣這種模式。

作為推廣的第一步,日本可以做的是要傳授其經(jīng)驗(yàn)和智慧,以幫助解決全球水問題,如用水安全。有必要加強(qiáng)人力資源和組織,并向其他國家提供人力、技術(shù)和財(cái)政方面的支持。采取措施以適應(yīng)氣候的變化,是國家之間談判中的緊要事情。一些基本適應(yīng)措施,包括在抵御水災(zāi)準(zhǔn)備不充足的情況下,提高安全級別,以增加供水和控制用水需求,并為水的利用而建立高效節(jié)能的管理系統(tǒng),以緩解氣候的變化。名為“關(guān)于全球問題與發(fā)展中國家科學(xué)技術(shù)合作”的項(xiàng)目,由日本外交事務(wù)部和教育、文化、體育、科學(xué)和技術(shù)部于2008年啟動(dòng),并得到了日本國際合作署(Japan International Cooperation Agency)和日本科技公司(Japan Scienceand Technology Corparation)的支持,該項(xiàng)目一直在國外為全球的環(huán)境問題尋求解決方案,包括水的問題和科學(xué)技術(shù)水平的進(jìn)步,并將其作為實(shí)現(xiàn)“科技外交”的措施。一些項(xiàng)目已在水務(wù)部門啟動(dòng),還有針對傳染性疾病和食物的項(xiàng)目。

日本一個(gè)國家的節(jié)約用水并不能直接改善其他國家所面臨的嚴(yán)重水短缺問題的狀況,應(yīng)該將每個(gè)流域作為一個(gè)單獨(dú)的案例加以具體考慮。相應(yīng)地,在發(fā)達(dá)國家,包括日本,沒有單個(gè)公民能夠提供幫助的大筆業(yè)務(wù)。雖然為改善水資源和水環(huán)境的植樹造林運(yùn)動(dòng)開展得很積極,但是在半干旱地區(qū)種植不必要的樹木可能會(huì)增加用水量,其結(jié)果是導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用窨捎盟康臏p少。因此,貫徹符合當(dāng)?shù)厍闆r的適當(dāng)政策尤為重要。通過購買利用可持續(xù)水資源工藝過程制造的產(chǎn)品成為一名“綠色消費(fèi)者”的活動(dòng),在國外通常被認(rèn)為是有效的辦法。為促進(jìn)該理念,給消費(fèi)者應(yīng)該提供清晰、可靠的信息,這樣不僅可以表明水量,還可以說明水的來源和環(huán)境的影響。

日本政治、政府、私人、民間和學(xué)術(shù)界、科技部門,應(yīng)通過開展這些活動(dòng),為實(shí)現(xiàn)國內(nèi)外水資源的安全和穩(wěn)定利用而共同努力。