可交易水權(quán)制度構(gòu)建探析
——以澳大利亞水權(quán)制度改革為例

陳海嵩

(浙江農(nóng)林大學(xué)環(huán)境法治與社會發(fā)展研究中心,浙江臨安 311300)

可交易水權(quán)制度構(gòu)建探析
——以澳大利亞水權(quán)制度改革為例

陳海嵩

(浙江農(nóng)林大學(xué)環(huán)境法治與社會發(fā)展研究中心,浙江臨安 311300)

以澳大利亞水權(quán)制度改革為例,探析了可交易水權(quán)制度的構(gòu)建。認為:澳大利亞可交易水權(quán)基本制度框架的缺陷是忽視了水權(quán)交易中的外部性問題;我國可交易水權(quán)制度的構(gòu)建應(yīng)以市場機制和協(xié)商機制彌補區(qū)域水權(quán)在排他性上的缺失,并制定取水權(quán)優(yōu)先規(guī)則和取水權(quán)征收補償制度。

水權(quán)交易;水權(quán)改革;第三方效應(yīng);法律規(guī)則

20世紀80年代以來,隨著水資源危機的日益加深,如何通過市場機制配置水資源逐漸成為世界各國廣為關(guān)注的課題。我國的水權(quán)交易包括地區(qū)之間水權(quán)交易(如東陽-義烏水權(quán)交易)、工業(yè)與農(nóng)業(yè)部門之間水權(quán)轉(zhuǎn)換(甘肅省、內(nèi)蒙古自治區(qū)的省(自治區(qū))內(nèi)水權(quán)轉(zhuǎn)移)、農(nóng)戶之間水權(quán)交易(甘肅省張掖市的水票交易)等形式。由于水權(quán)制度改革不僅是資源配置或生產(chǎn)力布局問題,更是涉及制度建設(shè)和國家管理體制演化的問題[1],因此,借鑒國外在水權(quán)交易與水市場建構(gòu)上的先進經(jīng)驗,總結(jié)出相應(yīng)法律規(guī)則的內(nèi)在規(guī)律,成為急需完成的課題。本文以澳大利亞為例,對可交易水權(quán)制度進行剖析,以期對我國可交易水權(quán)制度的建構(gòu)有所助益。

1 可交易水權(quán)的提出與發(fā)展

20世紀80年代后,隨著全球水危機的加深,人們認識到水資源可持續(xù)利用與綜合管理的重要性,水市場逐步成為水資源優(yōu)化配置的重要手段,建構(gòu)適于進行市場交易的水權(quán)制度成為各國學(xué)者探討的前沿課題。在理論上,比較于政府管制,水市場機制能在用戶自愿參與和多元協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上更好地配置水資源[2]。正是在此背景下,保障水資源市場配置順利實現(xiàn)的可交易水權(quán)制度應(yīng)運而生,并在一些國家得到了初步實踐。最早在法律上確認可交易水權(quán)制度的國家是智利。根據(jù)智利1981年頒布的《水法》,水是公共使用的國家資源,但可向個人授予永久和可交易的水使用權(quán);現(xiàn)有的水使用者可以免費獲取地面水和地下水的財產(chǎn)權(quán),新的和未分配的水權(quán)通過拍賣向公眾出售;水權(quán)和土地所有權(quán)完全分離,由私法加以規(guī)范,水和土地可以自由買賣、抵押和轉(zhuǎn)讓。作為首個實行自由水市場的國家,智利模式獲得了廣泛的肯定,但越來越多的學(xué)者指出,智利實行的可交易水權(quán)制度具有較大的缺陷,它忽視了水資源的綜合管理,導(dǎo)致可交易水權(quán)制度實施20多年來,智利仍然面臨著嚴重的水資源短缺和水污染問題[3]。這也正是智利在2005年對水法進行再次修訂以及強調(diào)政府對水資源進行管理的原因。

目前可交易水權(quán)制度的發(fā)展較為領(lǐng)先的國家是澳大利亞。澳大利亞注重對水資源的可持續(xù)綜合管理,并在這一框架下建立可交易水權(quán)制度。從地理情況上看,澳大利亞是全球最干旱的地區(qū),由于降水分布不均,澳大利亞面臨著嚴重的局部水資源短缺問題。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人口的增長,單純的行政性水權(quán)已經(jīng)無法滿足澳大利亞日益增長的用水需求。根據(jù)澳大利亞政治體制,水資源及相關(guān)事項屬各州的管轄范圍,但在水資源問題日益突出的大背景下,建立一套全國性的水資源法律與政策體系,以保障水資源的可持續(xù)利用就成為必需。1994年2月25日,澳大利亞政府間理事會(The Council of Australian Governments,CoAG)舉行會議,批準了《1994年水事改革框架》,要求各州制定并實施綜合性的水資源配置制度,由此揭開了澳大利亞水權(quán)制度改革的序幕。澳大利亞水權(quán)制度改革的重要內(nèi)容是,要求各州實施綜合性的水資源配置制度,明確界定水資源的財產(chǎn)權(quán)、數(shù)量、穩(wěn)定性、可轉(zhuǎn)讓性和水質(zhì)等。水權(quán)制度確立后,就可制定水權(quán)交易的相關(guān)制度。以《1994年水事改革框架》為基礎(chǔ),澳大利亞基本形成了全國統(tǒng)一的水資源政策。為了更加深入地實現(xiàn)水資源可持續(xù)綜合管理,2003年起,澳大利亞政府間理事會開始對《1994年水事改革框架》進行修改。2004年,澳大利亞聯(lián)邦與各州政府簽訂了《關(guān)于國家水資源行動計劃的政府間協(xié)議》(Intergovernmental Agreement on a National Water Initiative,以下簡稱NWI),提出了可交易水權(quán)與水資源可持續(xù)綜合管理的基本框架與要求,并規(guī)定了預(yù)期成果與各州應(yīng)采取的行動措施。

2 澳大利亞可交易水權(quán)的制度構(gòu)建

NWI是目前澳大利亞聯(lián)邦與各州水資源政策的基本性法律文件,所有的涉水法規(guī)都必須與其相符。為了給水市場的形成和運作提供良好的制度環(huán)境,澳大利亞對水權(quán)制度進行了重新構(gòu)建,提供了以下幾個方面的水權(quán)交易基本制度框架。

2.1 水權(quán)權(quán)利束的類型化

根據(jù)NWI,為形成有效的水市場,必須對水權(quán)權(quán)利束中的具體功能進行分類并加以特定化。具體而言,可交易水權(quán)被劃分為3個部分[4]:①針對某一具體水資源的可消費量,確立一個與土地相分離的、永久或者是無期限的水資源份額權(quán)利;②根據(jù)特定水資源規(guī)劃,分配特定水量;③對因某一目的而在特定地點用水的情況進行法律審批,并將其和一般性取水權(quán)相分離。根據(jù)這一規(guī)定,有學(xué)者[5]將澳大利亞的可交易水權(quán)劃分為 3種類型:水獲得權(quán)(water access entitlements)、水分配權(quán)(water allocations)和水使用權(quán)(water use approvals)。其中水獲得權(quán)規(guī)定的是水權(quán)人的水資源份額;水分配權(quán)規(guī)定水權(quán)人在一定期間有效的取水量;水使用權(quán)授權(quán)水權(quán)人從事與水權(quán)有關(guān)的活動,并將前面兩種權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)橛靡鏅?quán)。2007年,澳大利亞新頒布的《水法》即以這一劃分確立不同的水權(quán)類型。

不難看出,澳大利亞可交易水權(quán)制度在區(qū)分水權(quán)與土地權(quán)利的基礎(chǔ)上,進一步對水權(quán)權(quán)利束中的“水獲得權(quán)”、“水分配權(quán)”和“水使用權(quán)”進行了分類。對水權(quán)權(quán)利束進行分類,目的在于提高水權(quán)體系每一部分的可流動性,減少交易成本,使水權(quán)市場運轉(zhuǎn)更有效率。澳大利亞可交易水權(quán)制度的設(shè)計目的有:①使水權(quán)成為確定的財產(chǎn)權(quán)。根據(jù)NWI的規(guī)定,水權(quán)權(quán)利束中的水獲得權(quán)是一種“永久或者是無期限的水資源份額權(quán)利”,該權(quán)利能夠保證用戶進行水資源交易、贈與、出租、分割或者合并,具有可抵押性和可強制執(zhí)行性[4]。②保證水權(quán)的排他性。一般而言,因為水權(quán)的行使往往具有外部性,水權(quán)的排他性使用水主體具體實施水事活動時不可避免地受到很大的限制。這些限制涉及水工程的建設(shè)、運行、抽水、排水、轉(zhuǎn)讓等諸多內(nèi)容,如此一來,水權(quán)的交易價值和轉(zhuǎn)讓范圍大受影響。解決水權(quán)排他性限制與交易性之間沖突的方法,是將水資源份額利益與特定水資源的具體開發(fā)利用活動分離開來[6]。顯然,針對水事活動的不同階段而對可交易水權(quán)進行分類,可將對取水、蓄水、排水活動的限制安排在“水分配權(quán)”和“水使用權(quán)”階段,而“水獲得權(quán)”代表了特定水資源份額的利益,用水主體能夠沒有限制地轉(zhuǎn)讓份額內(nèi)水資源,從而保證了水權(quán)的排他性。

可見,對水權(quán)權(quán)利束進行分類,既是建立可交易水權(quán)的基礎(chǔ),也是保證水市場和水權(quán)交易有效進行的前提,是減少水權(quán)交易成本的有效方法,代表了水權(quán)制度在利益分配規(guī)則上的發(fā)展趨勢。

2.2 用水風(fēng)險負擔(dān)規(guī)則的明確化

水權(quán)的易變性和不確定性是阻礙水權(quán)市場交易的最大因素之一。水權(quán)制度不僅要關(guān)注水資源利益的分配,更要關(guān)注水資源風(fēng)險的分配。風(fēng)險是水權(quán)的固有性質(zhì)[7],欲構(gòu)建可交易水權(quán)制度,不僅需要在水資源分配方面進行權(quán)利的細分,更需要明確各用水主體在用水風(fēng)險分配上的規(guī)則,以保障其用水預(yù)期,使水權(quán)具有可預(yù)期的確定性和安全性。澳大利亞水權(quán)制度在這方面進行了有益的嘗試。根據(jù)NWI的規(guī)定,相關(guān)水資源規(guī)劃中應(yīng)界定生態(tài)環(huán)境用水和其他公益用水,并給予法律上的承認,使之具有和消費性取水權(quán)同樣程度的穩(wěn)定性[4]。以相關(guān)水資源規(guī)劃為基礎(chǔ),在可消費性水資源量確定的前提下,澳大利亞用水風(fēng)險分配規(guī)則[4]為:①因季節(jié)性或者長期性氣候變化和周期性的自然事件(如森林大火和干旱)引起的可消費性水資源量減少的風(fēng)險,由取水權(quán)人承擔(dān)。②因水系統(tǒng)維持知識的改進而引起的可消費性水資源量變化風(fēng)險,2014年前由取水權(quán)人承擔(dān);2014年之后,由于實施或修改綜合性水資源規(guī)劃而產(chǎn)生水資源量變化風(fēng)險,在每一個10年期間,按照下列方式分擔(dān):取水權(quán)人承擔(dān)最先減少的3%水資源配置量的風(fēng)險;減少的3%～6%水資源配置量的風(fēng)險,由州政府和聯(lián)邦政府分別承擔(dān)1/3和2/3;超過6%的水資源配置量減少風(fēng)險,由州政府和聯(lián)邦政府平均分擔(dān)。③對于前面沒有規(guī)定的,由于政府政策變化(如新的環(huán)境目標)而產(chǎn)生的任何可消費性水資源配置量減少的風(fēng)險,由聯(lián)邦政府和州政府承擔(dān)。④如果受影響各方自愿同意一種與以上3種方式不同的水資源配置量減少的風(fēng)險分配模式,則這種風(fēng)險分配模式是一種可以接受的替代性選擇方案。

可見,澳大利亞建立了一種明顯區(qū)別于原有行政水權(quán)制度的用水風(fēng)險分配規(guī)則,其最大特點是:對水資源配置量減少風(fēng)險的不同情況進行分類,并明確承擔(dān)主體及其承擔(dān)比例;同時,允許相關(guān)主體自愿協(xié)商進行風(fēng)險分配,避免了制度的僵化。應(yīng)該說,澳大利亞的水權(quán)制度第一次針對水資源風(fēng)險的分配建立了相對明確的規(guī)則,初步擺脫了行政自由裁量權(quán)對水權(quán)確定性的影響,水權(quán)人可以通過公開、透明的規(guī)則,對水權(quán)的變化和風(fēng)險的承擔(dān)有相對穩(wěn)定的預(yù)期,為水權(quán)的市場交易奠定了基礎(chǔ)。

2.3 生態(tài)環(huán)境用水對水權(quán)交易的限制

隨著污染程度的加深和人們環(huán)保意識的增強,生態(tài)環(huán)境用水的重要性日益被人們所認識。如何使生態(tài)環(huán)境用水與消耗性用水達到平衡,以保障流域的生態(tài)環(huán)境,成為水權(quán)制度建設(shè)中必須重視的問題。生態(tài)環(huán)境用水量要合理,過多分配生態(tài)環(huán)境用水將適得其反,造成不必要的經(jīng)濟損失和投資浪費,澳大利亞新南威爾士州就發(fā)生過類似事例[8]。為了合理確定生態(tài)環(huán)境用水量,1996年7月,澳大利亞、新西蘭農(nóng)業(yè)與環(huán)境部門部長理事會通過了《關(guān)于生態(tài)系統(tǒng)用水供應(yīng)的國家原則》,目的是在水資源總體配置的層面上,妥善處理生態(tài)環(huán)境用水問題。該文件明確宣告“應(yīng)當(dāng)在法律上承認生態(tài)環(huán)境用水”,并提出,“在承認其他用水者既有權(quán)利的同時,應(yīng)盡可能最大程度地滿足維護水生態(tài)系統(tǒng)的用水需要”,“在因既有用水者導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境用水需求不能得到滿足的情況下,應(yīng)采取行動以滿足生態(tài)環(huán)境用水需求”。以該文件為基礎(chǔ),2004年NWI也對生態(tài)環(huán)境用水進行了規(guī)定,明確提出對生態(tài)環(huán)境用水和其他公益用水給予法律上的承認,使其具有與消費性水權(quán)同等程度的穩(wěn)定性。NWI還明確規(guī)定,因取水權(quán)而持有的水,只有在不危害生態(tài)環(huán)境和其他公共利益,并且不與公共利益目標相沖突的情況下,才能在市場上進行交易?？梢?生態(tài)環(huán)境用水與消費性用水具有同等法律地位,生態(tài)環(huán)境用水和其他公益用水構(gòu)成了可交易水權(quán)的外在限制。

3 澳大利亞可交易水權(quán)制度的缺陷

從目前世界各國情況看,澳大利亞可交易水權(quán)制度對水權(quán)交易及水市場的建構(gòu)起到了較好的促進和保障作用,具有典范意義。然而,以2004年NWI為核心的澳大利亞水權(quán)制度仍然存在一定的缺陷,其中最為顯著的是對水權(quán)交易中“第三方效應(yīng)”(third-party effects)的忽視。由于水具有獨特的物理特質(zhì),當(dāng)事人所進行的水權(quán)交易往往會對非當(dāng)事人享有的水權(quán)產(chǎn)生影響,即產(chǎn)生外部性問題[9]?！暗谌叫?yīng)”指第三方的水權(quán)因水權(quán)交易受到影響,其中最具普遍性的是回流問題?；亓魇侵赣捎谒Y源具有流動性,在消費中水資源未被完全使用而重新進入地表水和地下水,繼續(xù)被其他用水者使用。如果水權(quán)交易對回流的水量或水質(zhì)造成影響,就會使第三方利益受到損害,從而影響到水市場的運作效率。

顯然,第三方效應(yīng)及回流問題對水權(quán)交易及水市場構(gòu)成了挑戰(zhàn),水市場的制度構(gòu)建必須將水權(quán)交易中的外部成本內(nèi)部化,并對第三方受到的損害進行必要的補償。但在澳大利亞可交易水權(quán)的制度構(gòu)建中,并未考慮回流問題。具體而言,根據(jù)可交易水權(quán)的類型,水權(quán)中的水分配權(quán)意味著權(quán)利人有從特定水資源總體中獲取一定水資源的權(quán)利,但這不是基于其實際消費并返還的水量,這就使得依賴上游用水回流的下游用水者難以確立其實際可用的水量。換言之,由于水權(quán)被定義為對特定水資源總體的使用權(quán)利,上游用戶就擁有某種隱含的權(quán)利,可以在不考慮下游用水者的情況下使用或交易回流的水量[10]?？梢?根據(jù)NWI對可交易水權(quán)的制度設(shè)計,下游用水戶的利益并未得到有效的保障。

針對這一制度構(gòu)建上的缺失,澳大利亞政府2006年發(fā)布了關(guān)于NWI及水權(quán)交易的研究報告。該報告提出,為彌補對回流問題的忽視,應(yīng)對水權(quán)制度進行一定的修訂,具體有兩種可供選擇的方式:①為水體的“回流”創(chuàng)造一個獨立權(quán)利;②改變水權(quán)的定義,將其從總體水量使用權(quán)變?yōu)閮粲盟渴褂脵?quán)。目前,第二種方式得到了大多數(shù)人的贊同。在該方案中,水權(quán)中的水分配權(quán)持有者享有消費一定凈用水量的權(quán)利,其實際用水量的增加必須獲得額外的許可,進行水權(quán)交易則意味著水權(quán)人可用水量的減少。顯然,根據(jù)水市場的要求,可交易水權(quán)中分配水權(quán)的客體,是水權(quán)人的實際用水而非概括性的特定水量,這樣就在制度構(gòu)建上消除了水權(quán)交易所可能產(chǎn)生的外部性問題。

綜合前文所述,以澳大利亞可交易水權(quán)相關(guān)制度為藍本,可以歸納出可交易水權(quán)在制度構(gòu)建上的幾個基本要求:①可交易水權(quán)與生態(tài)環(huán)境水權(quán)具有同等地位,只有在不影響生態(tài)環(huán)境用水和公益用水的前提下,水權(quán)交易才能進行。推而廣之,可交易水權(quán)在實踐中有效運行的前提條件是政府的有效監(jiān)管,水市場只能是一個“準市場”[11],必須以保證生態(tài)環(huán)境用水為前提;②在水資源利益分配上,應(yīng)針對水事活動的不同階段對水權(quán)進行分類,實現(xiàn)水權(quán)與土地權(quán)、水分配權(quán)與水使用權(quán)的相互分離,保障水權(quán)的排他性,減少水權(quán)交易中的交易成本;③在用水風(fēng)險負擔(dān)上,應(yīng)擺脫行政自由裁量權(quán)對水權(quán)穩(wěn)定性的影響,在對用水風(fēng)險分類的基礎(chǔ)上,建立相對明確的法規(guī),以保障水權(quán)的確定性;④應(yīng)對可交易水權(quán)的客體進行更為精確的界定,避免水權(quán)交易中的外部性問題。

4 我國可交易水權(quán)制度的構(gòu)建

從世界范圍看,可交易水權(quán)代表了水權(quán)制度的發(fā)展趨勢。從構(gòu)建可交易水權(quán)制度的視角,我國目前水權(quán)制度的最大缺陷在于用水風(fēng)險負擔(dān)規(guī)則。根據(jù)我國現(xiàn)有法律法規(guī),我國水權(quán)制度主要存在兩類用水風(fēng)險負擔(dān)規(guī)則:①按照規(guī)定的比例共同承擔(dān)用水風(fēng)險,如黃河流域各行政區(qū)域之間按照“同比例豐增枯減”的原則進行用水分配;②由政府進行直接管理,在必要時對用水權(quán)進行限制甚至取消?？傮w而言,我國水權(quán)制度的用水風(fēng)險負擔(dān)規(guī)則遵循行政主導(dǎo)的模式。我國政府在水權(quán)建設(shè)中具有重要地位[12],但過多的行政干預(yù)不可避免地影響水權(quán)制度自身的穩(wěn)定性。有研究[13]指出,我國目前的水權(quán)制度缺乏安全性,當(dāng)水權(quán)受到負面影響時,沒有明確的條文規(guī)定如何應(yīng)對發(fā)生的狀況,現(xiàn)有的水資源管理體制強化了用水的不確定性[14]。這正是用水風(fēng)險負擔(dān)規(guī)則缺失造成的結(jié)果,需加以改變。筆者認為應(yīng)該強化我國水權(quán)制度的穩(wěn)定性,形成一個相對穩(wěn)定的市場預(yù)期,在此基礎(chǔ)上逐步建立起適合我國國情的水權(quán)交易規(guī)則,最大限度地實現(xiàn)水資源的市場配置。主要措施應(yīng)包括:以市場機制和協(xié)商機制彌補區(qū)域水權(quán)在排他性上的缺失;制定取水權(quán)優(yōu)先規(guī)則;建立取水權(quán)征收補償制度。

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Study on institution construction of tradable water rights:a case study of reform of tradable water rights in Australia

CHEN Hai-song
(Environmental Law and Social development Research Center,Zhejiang Agriculture and Forestry University,Lin'an 311300,China)

The construction of tradable water rights was analyzed using the reform of tradable water rights in Australia as an example.It was found that the defect of basic frame of Australia water rights reform was the neglect of third-party effects in water rights trade.This provided a reference to the institution construction of tradable water rights in China,and the principle of water taking risk was the key in constructing the institution of tradable water rights in China.

water rights trade;water rights reform;third-party effects;legal rules

F407.9

A

1004-6933(2011)03-0091-04

10.3969/j.issn.1004-6933.2011.03.023

浙江省高等學(xué)校優(yōu)秀青年教師資助項目(2010);浙江農(nóng)林大學(xué)科研啟動項目(2010FR082)

陳海嵩(1982—),男,湖北武漢人,講師,博士,主要從事環(huán)境資源法學(xué)、水管理研究。E-mail:chshjf@yahoo.com.cn

(收稿日期:2010-11-03 編輯:彭桃英)