完善鐵路局計量技術(shù)機(jī)構(gòu)管理體系的探討

楊德江 上海鐵路局科研所

1 體系問題及分析

目前鐵路局計量技術(shù)機(jī)構(gòu)在質(zhì)量管理體系方面主要存在兩大類問題：一是管理體系勉強(qiáng)運(yùn)行。質(zhì)量管理活動覆蓋面不全，效果也相當(dāng)勉強(qiáng)，有些內(nèi)容甚至無法執(zhí)行。二是管理體系虛設(shè)。有些機(jī)構(gòu)雖然建有管理體系，但只是應(yīng)付上級考核，平時束之高閣；外部機(jī)構(gòu)評審時則提前加班加點(diǎn)，臨時補(bǔ)充材料救急。上述問題影響到計量量值的可靠性和公正性，制約了計量工作質(zhì)量的進(jìn)一步提高。

造成上述問題的原因很多，最主要的問題是管理體系標(biāo)準(zhǔn)與鐵路局計量技術(shù)機(jī)構(gòu)的結(jié)合不夠緊密。由于管理體系標(biāo)準(zhǔn)是從國家層面考慮眾多方面的意見形成的，適用范圍廣。一些大型的計量技術(shù)機(jī)構(gòu)，由于機(jī)構(gòu)獨(dú)立性強(qiáng)、分工細(xì)致，標(biāo)準(zhǔn)的采用就比較容易。而鐵路局計量技術(shù)機(jī)構(gòu)受鐵路特有的管理體制影響，大多數(shù)設(shè)置在科研單位內(nèi)部，獨(dú)立性不足、規(guī)模小、分工復(fù)雜，標(biāo)準(zhǔn)的采用相對較為困難。

1.1 外部組織

設(shè)在科研所下面的計量技術(shù)機(jī)構(gòu)，主要管理力量集中在科研所下面的車間，缺乏人、財、物資源的管理職能。層級低、權(quán)利小，受外部影響和指揮必然很多，難以滿足管理體系相對獨(dú)立的條件。獨(dú)立性差還很容易與外部形成更多的管理接合部，增加了工作質(zhì)量卡控的難度。此外，主要技術(shù)管理力量與最高管理者之間的中間層次多，溝通較為不便。

1.2 內(nèi)部分工

從崗位分工來看，大多數(shù)計量技術(shù)機(jī)構(gòu)人員在50人以下，一人身兼多職的現(xiàn)象較為普遍，甚至兼任機(jī)構(gòu)外工作。由于個人涉及的角色過多，若體系文件過于復(fù)雜，個人需要掌握的內(nèi)容就相應(yīng)增加，熟練掌握的難度隨之增加，必然引起執(zhí)行者抵觸情緒，最終影響到體系的運(yùn)行。從職能分工來看，綜合性管理部門往往管轄范圍要廣泛得多，不僅管理計量技術(shù)機(jī)構(gòu)，還要管理科研機(jī)構(gòu)，對計量管理機(jī)構(gòu)的質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)不甚了解，往往片面要求計量的質(zhì)量工作機(jī)制服從科研所的要求，導(dǎo)致相關(guān)條款無法運(yùn)行。

1.3 質(zhì)量意識

鐵路局對質(zhì)量的宣傳主要集中在客貨運(yùn)輸?shù)姆?wù)質(zhì)量，不可能針對計量工作進(jìn)行專門的宣傳設(shè)計。而科研所內(nèi)部的宣傳力量比較單薄。由于宣傳工作不力，職工中廣泛存在偏重任務(wù)、輕視質(zhì)量的思想意識。一些職工認(rèn)為：“鐵路企業(yè)存在這么長，沒有那些所謂的國際先進(jìn)管理方法不是照常在運(yùn)行嗎”。產(chǎn)生上述意識的根源在于對質(zhì)量的重要性認(rèn)識不足，激勵制度設(shè)計不到位，沒有讓職工自覺從切身利益出發(fā)去重視質(zhì)量工作。

2 機(jī)構(gòu)組織設(shè)計

質(zhì)量管理和行政管理相互脫節(jié)、兩張皮，是上述問題的關(guān)鍵所在。只有處理好體系質(zhì)量管理和行政管理的關(guān)系，機(jī)構(gòu)管理體系才有正常運(yùn)行的前提保證?？梢詮臋C(jī)構(gòu)組織設(shè)計開始，理清行政管理和質(zhì)量管理職能，使兩者相互銜接、有機(jī)結(jié)合。

2.1 機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

計量機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，必須體現(xiàn)在財務(wù)結(jié)算的獨(dú)立性。對于大多數(shù)機(jī)構(gòu)而言這不是問題，但機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不僅表現(xiàn)在財務(wù)結(jié)算獨(dú)立性，還包括其他資源的支配權(quán)上。如果將車間主任定位成機(jī)構(gòu)最高管理者，由于車間主任權(quán)限有限，在鐵路局集權(quán)化管理體制下，該種模式的獨(dú)立性差，且不含科研所綜合部門，體系缺乏完整性，不建議使用。較為理想的情況是將具有較強(qiáng)獨(dú)立性的科研所建立統(tǒng)一的管理體系（內(nèi)含計量工作），所長為機(jī)構(gòu)最高管理者。但由于科研所下屬各機(jī)構(gòu)采用的管理體系標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，關(guān)系很難理順，建立全所統(tǒng)一的體系難度很大。比較可行的模式是：將機(jī)構(gòu)管理體系真正定位成質(zhì)量管理體系（法定機(jī)構(gòu)授權(quán)考核中機(jī)構(gòu)的管理體系可以理解為質(zhì)量管理體系），機(jī)構(gòu)質(zhì)量管理體系設(shè)置到科研所層面（只含計量技術(shù)和管理工作），并且與科研所的行政管理體系相對獨(dú)立。這樣做的好處是與科研所內(nèi)其他機(jī)構(gòu)的管理體系并行不悖。后續(xù)的論述主要基于這一模式展開。

2.2 行政崗位的兼容性

質(zhì)量體系對個人職責(zé)設(shè)置有獨(dú)特要求，必須將質(zhì)量管理職責(zé)一一對應(yīng)到行政崗位的職責(zé)，必要時對行政崗位和職責(zé)進(jìn)行調(diào)整。在包括從事計量技術(shù)工作的車間的基礎(chǔ)上，僅需納入與計量工作相關(guān)的技術(shù)管理部門，以及對人、財、物資源進(jìn)行綜合管理的職能部門的對應(yīng)職能和崗位。這樣的話，最高管理者為機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人，管理者代表由機(jī)構(gòu)副職擔(dān)任，質(zhì)量負(fù)責(zé)人和技術(shù)負(fù)責(zé)人分別由計量技術(shù)管理歸口部門的正副職擔(dān)任就較為合適。如果技術(shù)機(jī)構(gòu)下屬多個車間，且車間的技術(shù)工作相對獨(dú)立，則在車間一級設(shè)立車間級質(zhì)量和技術(shù)負(fù)責(zé)人，由車間正副職兼任較為合適，這樣的設(shè)計一定程度上緩解了車間現(xiàn)場和最高管理者有效溝通，以及現(xiàn)場問題及時應(yīng)對的難題。

2.3 質(zhì)量文件的獨(dú)立性

從廣義上講，行政管理含有質(zhì)量管理。在沒有質(zhì)量管理體系之前，質(zhì)量管理的文件包含在行政文件之中，比較凌亂。要設(shè)立質(zhì)量管理體系，就必須按體系輸入的要求，將原先包含質(zhì)量管理的內(nèi)容要求從行政管理中獨(dú)立出來。技術(shù)文件的獨(dú)立相對簡單，但綜合性管理文件要具體情況具體分析。由于綜合性文件不僅涉及到計量技術(shù)機(jī)構(gòu)，還覆蓋科研開發(fā)、特種設(shè)備等業(yè)務(wù)，獨(dú)立出來既有困難，也無必要。合理的做法是讓質(zhì)量體系文件對這些行政文件進(jìn)行鏈接式引用，或作為第三層文件，同時對這些行政文件進(jìn)行合標(biāo)改進(jìn)，使其合乎體系貫標(biāo)要求。

3 體系的系統(tǒng)性

機(jī)構(gòu)管理體系的設(shè)計質(zhì)量，一定程度取決于設(shè)計者對管理體系的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的理解程度和對實際工作的了解程度。對采用的標(biāo)準(zhǔn)和實際工作不熟悉，死搬硬套進(jìn)行管理體系的設(shè)計，很容易造成機(jī)構(gòu)管理體系水土不服，無法順暢、有效地運(yùn)行。既吃透標(biāo)準(zhǔn)核心內(nèi)容，又吃對實際工作，并把這二者有機(jī)結(jié)合起來才能編制出一套實用的、有效的體系文件。

3.1 標(biāo)準(zhǔn)的選擇

對法定計量技術(shù)機(jī)構(gòu)考核而言，依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)是JJF1069-2007[1]。但管理體系設(shè)計依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，不僅僅是JJF1069-2007[1]，而且還涉及到GB/T19000-2000[2] [3] [4]、GB/T27011-2005[5]、GB/T27025-2008[6]、GB/T19022-2003[7]等其他標(biāo)準(zhǔn)。尤其在JJF1069-2007[1]條款理解困難時，應(yīng)參考其他標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)條款。只有將相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)融會貫通，才能設(shè)計出一個較為完善的體系。計量技術(shù)機(jī)構(gòu)是一個測量機(jī)構(gòu)，GB/T19022[7]標(biāo)準(zhǔn)確定了測量管理體系過程模式，這一模式結(jié)構(gòu)在測量管理體系結(jié)構(gòu)設(shè)計中不要輕易打破。

3.2 質(zhì)量目標(biāo)的確立

質(zhì)量目標(biāo)是整個管理體系的核心，一切工作都圍繞質(zhì)量目標(biāo)展開，其有效性也是通過質(zhì)量目標(biāo)的實現(xiàn)程度來加以驗證。要根據(jù)質(zhì)量統(tǒng)計建立質(zhì)量目標(biāo)。一般以機(jī)構(gòu)前期運(yùn)作中對滿意度的調(diào)研和測算、送檢單位的評價等為基礎(chǔ)，來確定質(zhì)量目標(biāo)。質(zhì)量目標(biāo)不僅要制定總的質(zhì)量目標(biāo)，還要在相關(guān)職能和層次上建立各自的質(zhì)量目標(biāo)，目標(biāo)還應(yīng)包括滿足要求的內(nèi)容。通常相關(guān)職能的目標(biāo)可以以測量管理體系策劃中所確定的過程目標(biāo)作為相關(guān)部門的目標(biāo)。建立質(zhì)量目標(biāo)系統(tǒng)，不僅有利于對管理體系、過程進(jìn)行全面考核，還有利于提高體系運(yùn)行的有效性。

3.3 組織的調(diào)整

在體系設(shè)計過程中，組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計是重點(diǎn)和難點(diǎn)。機(jī)構(gòu)管理體系運(yùn)行后仍然出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清、多頭管理、效率低下的現(xiàn)象，皆與其組織結(jié)構(gòu)仍維持原狀，設(shè)計不科學(xué)、權(quán)責(zé)不清有關(guān)。組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)堅持精簡、效率原則，職能完備且各部門之間無重疊、重復(fù)或抵觸現(xiàn)象存在。為使質(zhì)量職能分配真正落到實處，必要時可以調(diào)整組織的組織機(jī)構(gòu)和相關(guān)人員。通常要制定《管理體系結(jié)構(gòu)圖》以及《各職能部門的職能分配表》，即按標(biāo)準(zhǔn)條款具體明確主管部門、協(xié)辦部門和相關(guān)部門的職能。

3.4 過程的設(shè)計

體系結(jié)構(gòu)的設(shè)計，必須采用以過程為基礎(chǔ)的管理體系模式，采用過程方法對體系實施全面的管理。如識別顧客的需求和期望，確定相應(yīng)的質(zhì)量目標(biāo)和要求，明確機(jī)構(gòu)、職責(zé)和權(quán)限，合理的配備資源，規(guī)定每個過程有效性的方法。按這種思路編制文件可增強(qiáng)其針對性、可操作性和實用性，有利于實施和控制。質(zhì)量管理體系文件相互間應(yīng)保持良好的相容性。要前后一致，或有因果關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，實現(xiàn)過程增值就更是錦上添花。可通過理清工作流程，重新識別送檢、收發(fā)、檢定等相互關(guān)聯(lián)的活動，并結(jié)合信息化、定制管理、PDCA、3Q等科學(xué)管理理念，以及利用新的科技手段，實現(xiàn)流程再造或優(yōu)化改進(jìn)，提高工作質(zhì)量和效率。

3.5 風(fēng)險的評估

一般來說，要完全達(dá)到顧客的要求（特別是顧客隱含的需求和期望）是不太可能的，而要完全符合機(jī)構(gòu)實際情況（特別是機(jī)構(gòu)可以根據(jù)需要提升的目標(biāo)）也是不太可能的。二者要結(jié)合，互相要“妥協(xié)”，具體表現(xiàn)在利益、成本和風(fēng)險方面的綜合權(quán)衡。在質(zhì)量管理體系策劃輸入中，就應(yīng)包括對風(fēng)險的評估。評估風(fēng)險可以和明確顧客要求、確定機(jī)構(gòu)實際資源一起進(jìn)行，以確定機(jī)構(gòu)可以接受的風(fēng)險范圍。

3.6 運(yùn)行中檢驗

質(zhì)量體系文件是否可行有效，要在運(yùn)行中檢驗。在質(zhì)量體系實施、運(yùn)行過程中，機(jī)構(gòu)應(yīng)建立信息反饋機(jī)制，對審核中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)及時采取糾正措施，形成自我改進(jìn)和完善的機(jī)制。檢驗方式主要有三：一是試運(yùn)行，對體系文件的有效性進(jìn)行初步檢驗。在試運(yùn)行期間，要克服原有的習(xí)慣做法，嚴(yán)格按文件辦理，注重記錄的控制，確保證實材料的充分性和可信性。二是開展內(nèi)部審核，評價體系運(yùn)行的符合性和有效性。要注重檢查表的編制，過于簡單的檢查表直接影響內(nèi)審的深度；對存在問題較多的，必要時可進(jìn)行第二次、第三次內(nèi)審活動。三是開展管理評審。通過內(nèi)部審核或試運(yùn)行后，感到在體系運(yùn)行中存在著較大的問題或帶有全局性的問題，或涉及到質(zhì)量目標(biāo)的問題，則就需要及時開展管理評審活動。

4 文件的精簡實用

小型機(jī)構(gòu)按照大多數(shù)現(xiàn)代企業(yè)通行的設(shè)計，就容易造成管理體系文件繁瑣、記錄表格太多，工作程序復(fù)雜。在像鐵路局計量技術(shù)機(jī)構(gòu)這樣的50人以下小型機(jī)構(gòu)當(dāng)中，這種情況特別突出，嚴(yán)重影響到管理體系的運(yùn)行。ISO 9001：2000《質(zhì)量管理體系要求》[3]的4.2.1條款中明確指出不同組織的質(zhì)量管理體系文件的多少與詳略程度取決于組織的規(guī)模和活動類型、過程及其相互作用的復(fù)雜程度、人員的能力。在鐵路局計量技術(shù)機(jī)構(gòu)管理體系的運(yùn)行中，在最終能夠充分保證產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、并能通過法定機(jī)構(gòu)授權(quán)考核的前提下，可以將“只考慮有效性，使文件量最適用、最少”為原則，實現(xiàn)文件的精簡實用。

4.1 優(yōu)先考慮強(qiáng)制條款

對標(biāo)準(zhǔn)條款的采用，可以結(jié)合單位實際，有所為，有所不為。為了體系文件的精簡實用，可以放棄一些建議條款，但必須覆蓋全部強(qiáng)制條款。在體系標(biāo)準(zhǔn)中“應(yīng)”的含義是應(yīng)該、必須的意思，是強(qiáng)制執(zhí)行的條款。在ISO 9001：2000[3]英文版標(biāo)準(zhǔn)中有136個“shall”，一共出現(xiàn)136處，136個“應(yīng)”是正確理解2000版標(biāo)準(zhǔn)主要內(nèi)涵的關(guān)鍵，更是建立文件體系的關(guān)鍵。在ISO 9001：2000[2]標(biāo)準(zhǔn)中明示文件要求“應(yīng)”編制形成文件的程序有6個，它們是：文件控制程序、質(zhì)量記錄的控制程序、內(nèi)部審核、不合格品控制程序、糾正措施控制程序、預(yù)防措施控制程序。對這些“應(yīng)”的要求，必須細(xì)化成相應(yīng)的體系條款，其他條款，可以結(jié)合機(jī)構(gòu)的必需，進(jìn)行制訂。對計量技術(shù)機(jī)構(gòu)的體系制訂當(dāng)然還要考慮JJF1069[1]的相關(guān)強(qiáng)制性條款的要求進(jìn)行制訂。

4.2 文件的合并

質(zhì)量管理體系文件結(jié)構(gòu)好似一座金字塔，頂層的文件是總體的指導(dǎo)性綱領(lǐng)文件，而下一層次的文件逐級具體、詳細(xì)?？梢詫⑾聦游募Y(jié)合到上層文件中，如可以把程序文件與質(zhì)量手冊中的相同部分合并，在質(zhì)量手冊中一次描述到由“誰來做”，“做什么”，“何時何地執(zhí)行規(guī)定要做的事”。管理類的文件能在手冊中一次描述清楚的也可合并在質(zhì)量手冊中，不能描述的可以建立少數(shù)的管理制度和管理方法進(jìn)行補(bǔ)充。操作指導(dǎo)書等執(zhí)行類文件能夠放在記錄表格中時盡可能地加入記錄表格中。對能夠合并的同類記錄應(yīng)合并，如：各種申請單、內(nèi)部各種反饋信息單等，均屬于內(nèi)部溝通范圍，可以用一種表單完成。一些關(guān)聯(lián)度較大的文件，如不合格工作程序、糾正和糾正措施程序、預(yù)防措施程序、工作改進(jìn)程序等，均與問題發(fā)現(xiàn)和整改有關(guān)，可以合并成一個程序。

4.3 內(nèi)容的壓縮和引用

短小精悍是文件實用性的要求之一。文字要簡潔扼要，能用圖表、流程圖表達(dá)的內(nèi)容，就不必詳細(xì)描述。一些管理性文件(如規(guī)定、辦法、準(zhǔn)則、制度等)、技術(shù)性文件(包括標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)條件、檢定規(guī)程、檢驗規(guī)范(準(zhǔn)則)、圖紙、作業(yè)指導(dǎo)書、設(shè)備操作規(guī)范等)以及如校準(zhǔn)計劃、工作計劃、過程圖、流程圖、合格供方名錄等具體的文件，可以保留為原有的形態(tài)，在管理體系中作為受控文件加以引用即可，不必統(tǒng)一制訂成作業(yè)文件。

5 人的因素

人是管理體系設(shè)計和運(yùn)行中最為關(guān)鍵的因素。不充分發(fā)揮人的因素，再好的體系設(shè)計都無法有效運(yùn)行。

5.1 職工的參與

質(zhì)量管理體系的建立和保持，都需要全體職工參與。職工自覺參與的關(guān)鍵是質(zhì)量意識。沒有質(zhì)量意識的支撐，再好的管理機(jī)制終會流于形式?？梢酝ㄟ^“讀一本質(zhì)量知識書籍”、“精細(xì)管理”做法交流、先進(jìn)質(zhì)量管理方法介紹等活動，做好職工質(zhì)量意識的培養(yǎng)，引導(dǎo)職工努力為顧客著想，認(rèn)真研究每一個細(xì)節(jié)，做到精益求精，超越顧客的期望；可以開展質(zhì)量管理獎評比，利用局域網(wǎng)平臺、宣傳欄等工具宣傳典型事跡，通過合理的激勵機(jī)制把質(zhì)量意識和先進(jìn)的管理理念貫穿在每一個工作過程之中?？梢詮馁|(zhì)量管理體系策劃開始，就有意識地請職工參與，向職工宣傳建立和保持質(zhì)量管理體系的意義，廣泛聽取職工對體系設(shè)計的意見，動員職工配合，最終使體系文件要求自然而然地成為職工自覺行動的行為準(zhǔn)則。

5.2 領(lǐng)導(dǎo)層的作用發(fā)揮

最高管理者是機(jī)構(gòu)資源管理的最終決定者，擔(dān)負(fù)著決定質(zhì)量方針和質(zhì)量目標(biāo)等重大決策、確定能夠接受的風(fēng)險范圍或界限，組織分配相關(guān)的管理資源等重任。最高管理者親自主持體系設(shè)計和策劃，對更好地協(xié)調(diào)質(zhì)量管理體系和行政管理體系的關(guān)系，對提高管理體系的有效性將起到?jīng)Q定性的作用。管理者代表是最高管理者指定的，專門負(fù)責(zé)質(zhì)量管理的人員。在質(zhì)量管理體系策劃中，他代表最高管理者實施組織權(quán)。也就是說，整個設(shè)計過程可由他來負(fù)責(zé)組織?？梢猿闪㈩I(lǐng)導(dǎo)小組，體系方案和計劃都應(yīng)提交給質(zhì)量管理體系策劃領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行評審，領(lǐng)導(dǎo)層要親自主持評審會議。

5.3 質(zhì)量管理隊伍的建設(shè)

質(zhì)量體系建設(shè)對管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)有很高的要求，必須擁有一個專家型的管理隊伍。要加強(qiáng)對管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，鼓勵他們獲取更多的業(yè)務(wù)資質(zhì)證書。對質(zhì)量工作業(yè)績突出的部門和個人，應(yīng)及時地進(jìn)行總結(jié)，組織交流經(jīng)驗，表彰先進(jìn)。要強(qiáng)調(diào)專業(yè)科室的技術(shù)質(zhì)量基礎(chǔ)控制作用，完善質(zhì)量管理約束機(jī)制，加強(qiáng)計量工作的事前指導(dǎo)、過程控制和中間檢查的力度，在實踐中不斷培養(yǎng)、鍛煉和磨練出一批專家型和實干型的質(zhì)量管理人才隊伍。

6 結(jié)束語

鐵路局計量技術(shù)機(jī)構(gòu)，是鐵路局量值溯源和傳遞的核心力量。建立質(zhì)量管理體系，既是國家質(zhì)量總局的規(guī)定，也是確保計量工作的可靠性和公正性的內(nèi)在要求。建立規(guī)范高效的管理體系，是鐵路局計量技術(shù)機(jī)構(gòu)管理標(biāo)準(zhǔn)化邁出的重要步伐。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合先進(jìn)的管理方法，可以使機(jī)構(gòu)的管理得到持續(xù)的改進(jìn)和提高。