關(guān)于推進(jìn)哈爾濱市林權(quán)制度改革的研究

杜曉琪

(黑龍江省森林植物園，哈爾濱150040)

林地是國(guó)家重要的土地資源，是林業(yè)重要的生產(chǎn)要素，是農(nóng)民重要的生活保障。林權(quán)制度改革是黨中央、國(guó)務(wù)院為解決我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題出臺(tái)的又一重大舉措［1－3］。

1 哈爾濱市林業(yè)發(fā)展概況

哈爾濱市市屬林業(yè)現(xiàn)有74處國(guó)有林場(chǎng)，3處鄉(xiāng)辦林場(chǎng)，24個(gè)聯(lián)營(yíng)林場(chǎng)。林業(yè)職工11 162人。林地總面積252萬(wàn)hm2，市屬林業(yè)用地面積117.6萬(wàn)hm2。其中:國(guó)有84.3萬(wàn) hm2，占71.7%;集體21.4萬(wàn) hm2，占 18.2%;個(gè)體 11.9萬(wàn) hm2，占10.1%。2007年國(guó)有林場(chǎng)職工人均收入6 480元，林區(qū)農(nóng)民涉林人均收入310元。全市森林覆蓋率為44.4%。

2 哈爾濱市林業(yè)產(chǎn)權(quán)改革現(xiàn)狀

哈爾濱市在國(guó)有林權(quán)流轉(zhuǎn)和集體林權(quán)制度改革方面進(jìn)行了嘗試，取得了初步成果。

2.1 國(guó)有林地、林木流轉(zhuǎn)情況

哈爾濱市國(guó)有林流轉(zhuǎn)起源于1991年，流轉(zhuǎn)林地總面積10.5萬(wàn)hm2，占12.5%。流轉(zhuǎn)模式的內(nèi)涵及運(yùn)行情況如下:

(1)林地民營(yíng)模式。賓縣率先采用該模式。1991年推行林地民營(yíng)模式。在確保林地權(quán)屬、用途不變和國(guó)有資產(chǎn)不流失的前提下，把國(guó)有林地中靠近村屯、濫砍盜伐嚴(yán)重的天然幼齡林和部分人工林發(fā)包給當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶實(shí)行管護(hù)性承包經(jīng)營(yíng);把林場(chǎng)沒(méi)有能力在近期內(nèi)完成造林任務(wù)的火燒跡地、采伐跡地和荒山荒地發(fā)包給農(nóng)戶，實(shí)行股份合作造林、管護(hù)經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)期限分別為10a、20a和30a。經(jīng)營(yíng)期滿，雙方對(duì)活立木實(shí)行按比例分成。推廣面積3.3萬(wàn)hm2，占3.9%。

(2)國(guó)群聯(lián)營(yíng)家庭林場(chǎng)模式。在阿城區(qū)沙河林場(chǎng)率先采用了該模式。將國(guó)有林地中經(jīng)反復(fù)破壞后形成的無(wú)林地和疏林地劃分為若干區(qū)域，在林地所有權(quán)不變的前提下，林場(chǎng)和群眾共同投入，實(shí)行股份合作造林，由群眾負(fù)責(zé)管護(hù)經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)期限為50a。林木權(quán)屬由雙方共有，收益按股份比例分成，群眾個(gè)人股份可以繼承和轉(zhuǎn)讓，并允許經(jīng)營(yíng)者在不影響林木生長(zhǎng)、不破壞森林資源的前提下，在林冠下利用林地開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)，收益歸經(jīng)營(yíng)者。推廣面積2.3萬(wàn)hm2，占2.7%。

(3)職工股份合作家庭林場(chǎng)模式。1998年阿城、五常等地將地處淺山區(qū)的小型國(guó)有林場(chǎng)除生態(tài)公益林以外的部分林地，按照集中連片、不突破小班的原則劃分成若干經(jīng)營(yíng)區(qū)，經(jīng)資源實(shí)物量調(diào)查，將資源評(píng)估作價(jià)作為集體股份，由職工自由組合，投資投勞作為職工股份，組建起股份合作林場(chǎng)，負(fù)責(zé)管護(hù)經(jīng)營(yíng)。經(jīng)營(yíng)期林木收益按股份比例分成，多種經(jīng)營(yíng)收益歸職工所有，職工股份允許轉(zhuǎn)讓和繼承。推廣面積2.9萬(wàn)hm2，占3.4%。

(4)林地林木兩權(quán)分離、有償使用、分戶管理、承包經(jīng)營(yíng)模式。在方正縣試點(diǎn)，按照所有權(quán)不變，所有權(quán)和使用權(quán)相分離，責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一，激勵(lì)機(jī)制與制約機(jī)制相配套的林地林木有償使用原則，劃出一部分低價(jià)林，通過(guò)評(píng)估作價(jià)、競(jìng)價(jià)承包、確定對(duì)象、交足費(fèi)用、簽訂合同等一系列公開(kāi)、公平、公正的運(yùn)作程序，實(shí)現(xiàn)林地林木兩權(quán)分離、有償使用、分戶管理、承包經(jīng)營(yíng)，合同簽訂后50a不變。推廣面積2萬(wàn)hm2，占2.4%。

2.2 集體林權(quán)制度改革情況

全市共有集體和個(gè)體林總面積33.3萬(wàn)hm2。其中:有林地25.6萬(wàn) hm2，疏林地0.56萬(wàn)hm2，灌木林地1萬(wàn)hm2，未成林造林地3.9萬(wàn)hm2，苗圃地0.1萬(wàn)hm2，其它林地2.14萬(wàn)hm2。

(1)傳統(tǒng)管護(hù)經(jīng)營(yíng)形式。傳統(tǒng)管理經(jīng)營(yíng)模式是指林地所有權(quán)和使用權(quán)、林木的所有權(quán)和使用權(quán)均歸集體所有，且由集體經(jīng)濟(jì)組織管護(hù)經(jīng)營(yíng)的森林、林地、林木，集體經(jīng)濟(jì)組織依法全部享有林地、林木的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)。管護(hù)經(jīng)營(yíng)面積7.5萬(wàn)hm2，占22.5%，蓄積406.7萬(wàn)m3。

(2)林地民營(yíng)管護(hù)經(jīng)營(yíng)形式。包括各類管護(hù)性經(jīng)營(yíng)承包模式。林地、林木的所有權(quán)依然歸集體所有，管護(hù)經(jīng)營(yíng)者只獲得森林、林地、林木的部分或全部管護(hù)經(jīng)營(yíng)權(quán)和按合同規(guī)定的比例對(duì)林木收益的分成權(quán)。經(jīng)營(yíng)面積為4.3萬(wàn)hm2，占12.9%，蓄積為214.3萬(wàn)m3。

(3)私有林管護(hù)經(jīng)營(yíng)形式。權(quán)利人依法完全享有林木的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)以及合同期限內(nèi)的林地使用權(quán)。經(jīng)營(yíng)面積為18.3萬(wàn)hm2，占55%，森林蓄積為725萬(wàn)m3。分成家庭林場(chǎng)管護(hù)經(jīng)營(yíng)模式、個(gè)人管護(hù)經(jīng)營(yíng)模式、兩權(quán)分離管護(hù)經(jīng)營(yíng)模式。

通過(guò)林權(quán)制度改革，打破了以往林業(yè)自我封閉的格局，提高了林業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力;實(shí)現(xiàn)了責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一，扭轉(zhuǎn)了森林資源管護(hù)的被動(dòng)局面;優(yōu)化了林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了森林資源的合理開(kāi)發(fā)和有效利用;實(shí)現(xiàn)了制度和機(jī)制的創(chuàng)新，為深化林權(quán)制度改革積累了經(jīng)驗(yàn)。

3 存在的主要問(wèn)題及原因

3.1 國(guó)有林流轉(zhuǎn)存在的主要問(wèn)題

(1)流轉(zhuǎn)的目的存在短期行為。發(fā)生的流轉(zhuǎn)特別是兩權(quán)分離部分，流轉(zhuǎn)雙方的目的都是通過(guò)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)變現(xiàn)獲利，轉(zhuǎn)出方即林業(yè)部門(mén)通過(guò)流轉(zhuǎn)變資源為資產(chǎn)，再變資產(chǎn)為資金，進(jìn)而緩解經(jīng)濟(jì)壓力，而對(duì)后續(xù)管護(hù)經(jīng)營(yíng)等一系列政策問(wèn)題缺乏深入研究，未能通過(guò)流轉(zhuǎn)使森林資源得到更好的保護(hù)和經(jīng)營(yíng)利用;轉(zhuǎn)入方在取得經(jīng)營(yíng)權(quán)后，大都在短期內(nèi)想方設(shè)法對(duì)林木實(shí)施采伐，盡快實(shí)現(xiàn)變現(xiàn)，缺乏對(duì)森林資源科學(xué)經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)思想［4－6］。

(2)流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范。在資源流轉(zhuǎn)過(guò)程中，一些地方?jīng)]有建立起規(guī)范的操作程序，在資源實(shí)物量調(diào)查、評(píng)估作價(jià)、公開(kāi)公示、競(jìng)價(jià)承包、合同簽訂等環(huán)節(jié)上存在很多問(wèn)題，沒(méi)有認(rèn)真開(kāi)展或僅憑檔案材料推算流轉(zhuǎn)的資源實(shí)物量，造成流轉(zhuǎn)資源數(shù)量不清;未按照規(guī)定進(jìn)行資源資產(chǎn)評(píng)估作價(jià)，公開(kāi)公示不到位。競(jìng)價(jià)承包環(huán)節(jié)缺失，造成低價(jià)出售了資源資產(chǎn);合同文本格式，內(nèi)容不全，未盡的權(quán)利義務(wù)等事宜較多，為后續(xù)經(jīng)營(yíng)管理留下了隱患。

(3)啟動(dòng)資金不足。林權(quán)制度改革工作量比較大所需費(fèi)用較高。以賓縣為例，國(guó)有林場(chǎng)改革需要兩大塊投入，一是前期投入資金和一些必要的工作設(shè)備共計(jì)需資金約238萬(wàn)元，二是實(shí)物量調(diào)查和流轉(zhuǎn)評(píng)估費(fèi)用總計(jì)需資金約528萬(wàn)元，而賓縣林業(yè)是自收自支單位，林場(chǎng)的職工經(jīng)濟(jì)狀況較困難，多數(shù)職工無(wú)力承擔(dān)這么大費(fèi)用，放棄參與林權(quán)制度改革，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有這部分資金投入。

(4)流轉(zhuǎn)金費(fèi)欠收欠繳。一些地方在林權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在欠收流轉(zhuǎn)金費(fèi)問(wèn)題，有的流轉(zhuǎn)金費(fèi)甚至在流轉(zhuǎn)發(fā)生幾年后仍未全部到位。

(5)流轉(zhuǎn)活動(dòng)存在違規(guī)行為。一些地方在國(guó)家和省明令禁止流轉(zhuǎn)后，仍在擅自開(kāi)展國(guó)有林流轉(zhuǎn)活動(dòng)，且這些流轉(zhuǎn)未按規(guī)定程序報(bào)批，擾亂了林權(quán)制度改革的正常秩序。

3.2 集體林權(quán)制度改革存在的主要問(wèn)題

全市集體林經(jīng)營(yíng)主體不明確，改革主攻方向不正確、組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)不健全、財(cái)力保障不到位、制度建設(shè)不完善的問(wèn)題十分突出［7－8］。

4 對(duì)策與建議

4.1 關(guān)于國(guó)有林流轉(zhuǎn)

根據(jù)省黑龍江的基本要求和規(guī)定，結(jié)合哈爾濱市實(shí)際，對(duì)做好國(guó)有森林、林木、林地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作提出以下建議:

(1)加快地方立法工作。為了順利推進(jìn)林權(quán)制度改革，結(jié)合哈爾濱市實(shí)際情況，加快出臺(tái)地方立法很有必要。讓每項(xiàng)工作和每個(gè)環(huán)節(jié)，都有法可依，加強(qiáng)林改的配套制度建設(shè)和政策措施的制定。

(2)規(guī)范流轉(zhuǎn)程序。由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有廣大職工群眾的廣泛參與。森林、林木、林地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的實(shí)施方案、實(shí)施細(xì)則、工作程序、工作措施等必須經(jīng)當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)。國(guó)有林流轉(zhuǎn)必須廣泛征求意見(jiàn)，提交本單位職工大會(huì)表決通過(guò)。

(3)合理確定范圍。按照《黑龍江省森林、林木、林地流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》、《黑龍江省森林、林木和林地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)實(shí)施方案》的規(guī)定，對(duì)以往實(shí)行流轉(zhuǎn)部分加以規(guī)范，嚴(yán)格履行規(guī)定的流轉(zhuǎn)程序，重新進(jìn)行必要調(diào)整，依法明晰權(quán)屬和各方的權(quán)利、義務(wù)。

(4)保護(hù)職工利益。一是要優(yōu)先林業(yè)內(nèi)部，以林場(chǎng)職工為主;二是在保證國(guó)有資產(chǎn)不流失的前提下，合理確定流轉(zhuǎn)價(jià)格、壓低流轉(zhuǎn)成本，讓利于職工;三是爭(zhēng)取出臺(tái)優(yōu)惠政策，允許職工以欠發(fā)的工資等歷史掛帳抵頂轉(zhuǎn)讓資金，保護(hù)職工利益，減輕林場(chǎng)負(fù)擔(dān)。

(5)加強(qiáng)監(jiān)督管理。森林、林木和林地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)過(guò)程中所有的政策規(guī)定、方案辦法、工作程序、實(shí)物量調(diào)查數(shù)據(jù)、評(píng)估結(jié)果、招標(biāo)過(guò)程和流轉(zhuǎn)結(jié)果等各方面情況都要向社會(huì)和職工群眾全面公開(kāi)，主動(dòng)接受社會(huì)和群眾監(jiān)督。

(6)加強(qiáng)指導(dǎo)服務(wù)。認(rèn)真履行工作職能，深入試點(diǎn)單位調(diào)查研究，及時(shí)了解改革進(jìn)展情況，做好服務(wù)指導(dǎo)工作。

4.2 關(guān)于集體林權(quán)制度改革

根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》及黑龍江省的要求，結(jié)合哈爾濱市實(shí)際情況，在先行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)集體林改工作。

(1)切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。要按照“縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)書(shū)記抓林改，縣、鄉(xiāng)、村和組四級(jí)互動(dòng)抓落實(shí)”的工作格局。市、縣和林區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要成立專門(mén)的集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組和工作辦公室。成立林業(yè)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，提高工作效率和資金不外留，并建立長(zhǎng)效機(jī)制。

(2)落實(shí)林改經(jīng)費(fèi)。一是省、市和縣財(cái)政拿出足夠資金予以支持，將林改資金納入同級(jí)部門(mén)預(yù)算;二是向國(guó)家爭(zhēng)取資金支持;三是節(jié)約經(jīng)費(fèi)，降低林改成本。

(3)抓好主體改革。要重點(diǎn)把好民主決策關(guān)、政策落實(shí)關(guān)、勘界操作關(guān)、確權(quán)發(fā)證關(guān)、檔案資料關(guān)和林權(quán)糾紛處理關(guān)。建立配置合理、適應(yīng)森林資源流轉(zhuǎn)和抵押貸款需要的森林資源資產(chǎn)評(píng)估體系。加快建立森林資源資產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，改革林業(yè)管理體制。

(4)廣泛宣傳相關(guān)政策。通過(guò)新聞媒體、召開(kāi)群眾大會(huì)、入戶講解、設(shè)立宣傳欄等方式，宣傳林權(quán)制度改革的意義和相關(guān)政策。學(xué)習(xí)和借鑒外地的經(jīng)驗(yàn)，廣泛宣傳集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)取得的成效和典型經(jīng)驗(yàn)。

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