日本的災(zāi)害對策體制對重慶城市防災(zāi)規(guī)劃的啟示

余爽，唐勁峰

(1．重慶交通大學(xué)交通運(yùn)輸學(xué)院，重慶400045;2．重慶市規(guī)劃局，重慶400020)

汶川大地震在人們心中的陰影還沒有散去，海地大地震又帶來數(shù)不盡的悲傷，而隨后的智利8.8級大地震更震憾了人類的心靈。全球氣候變化引起世界災(zāi)難頻發(fā)，人們越來越意識到“安全社會”的重要性。安全不僅僅是一種生存的需要，更是人類社會可持續(xù)發(fā)展的需要，安全應(yīng)該上升到可持續(xù)發(fā)展的高度，與人口、資源、環(huán)境共同構(gòu)成可持續(xù)發(fā)展的四駕馬車?？墒?，我國目前的城市防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)卻難以挑起這個重任，沒有形成一套行之有效的方法來對付災(zāi)害，遇事就是政府號召加全民動員，花費(fèi)大量的人力財(cái)力物力，效果卻不明顯。而反觀我們的依水鄰邦日本，由于其天生惡劣的自然條件，使他們自古以來就十分重視防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)的建設(shè)，到今天逐步形成了一套完善有效的災(zāi)害對策體制，每年日本發(fā)生的災(zāi)害次數(shù)很多，但傷亡人數(shù)卻很少。因此，我們很有必要學(xué)習(xí)鄰國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，來完善我們的城市防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)，使我們擁有更安全、更放心的城市。

1 日本災(zāi)害對策體制的主要內(nèi)容

日本的災(zāi)害對策體制最早可以追溯到1880年，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，后于1961年頒布了日本防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)方面的根本大法——《災(zāi)害對策基本法》。此法奠定了現(xiàn)代日本災(zāi)害對策體制的基礎(chǔ)，標(biāo)志著一整套成熟的災(zāi)害對策體制的建立。從那以后，日本政府在這部災(zāi)害對策基本法的指導(dǎo)下，通過不斷地改進(jìn)完善，形成了如今的一整套系統(tǒng)高效的災(zāi)害對策體制。

日本的災(zāi)害對策體制是一個龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其內(nèi)容大致可歸納為下列三方面。

1.1 法律法規(guī)體系

法律法規(guī)體系是整個災(zāi)害對策體制的基礎(chǔ)，是防災(zāi)組織體系與防災(zāi)規(guī)劃體系得以順利實(shí)施的制度保障。根據(jù)法律的內(nèi)容和性質(zhì)，可以分成基本法類、災(zāi)害預(yù)防和防災(zāi)規(guī)劃類、災(zāi)害緊急對應(yīng)相關(guān)法類、災(zāi)后重建和復(fù)興法類、災(zāi)害管理組織法類五大類型。

(1)災(zāi)害基本法方面，主要頒布了災(zāi)害對策基本法、大規(guī)模地震對策特別措施法、原子能災(zāi)害對策特別措施法、海洋污染及海上災(zāi)害防止法、建筑標(biāo)準(zhǔn)法等。

(2)災(zāi)害預(yù)防和防災(zāi)規(guī)劃方面，包括河流法、海岸法、防砂法、滑坡陡壁崩塌等災(zāi)害防止相關(guān)法、地質(zhì)災(zāi)害防止相關(guān)法、活火山對策特別措施法、大雪地帶對策特別措施法、地震防災(zāi)對策特別措施法、臺風(fēng)易發(fā)地帶災(zāi)害防止特別措施法、促進(jìn)建筑物抗震加固相關(guān)法、在密集地區(qū)建立防災(zāi)街區(qū)的促進(jìn)相關(guān)法等。

(3)災(zāi)害應(yīng)急對應(yīng)相關(guān)法方面，包括消防法、防洪法、警官職務(wù)執(zhí)行法、災(zāi)害救助法、傳染病預(yù)防法、水難救護(hù)法、道路法、航空法、電波法、廣播電視法、有線電器通信法、國際緊急援助隊(duì)派遣相關(guān)法等。

(4)災(zāi)后重建和復(fù)興相關(guān)法方面，包括特大災(zāi)害時特別財(cái)政援助相關(guān)法、災(zāi)后修復(fù)事業(yè)費(fèi)國庫負(fù)擔(dān)法、公營住宅法、受自然災(zāi)害的農(nóng)林漁業(yè)經(jīng)營者資金貸款規(guī)定、災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)復(fù)興特別措施法、災(zāi)區(qū)建筑物分類重建相關(guān)法、特定非常災(zāi)害的災(zāi)民權(quán)益保護(hù)特別措施法、災(zāi)民生活重建支援法、農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法、森林國營保險(xiǎn)法、漁業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法、地震保險(xiǎn)相關(guān)法、災(zāi)害慰問金相關(guān)法等。

(5)災(zāi)害管理組織方面，涉及的法律有消防組織法、警察法、海上保安廳法、自衛(wèi)隊(duì)法、水害預(yù)防組織法、日本紅十字會法等。

1.2 防災(zāi)組織體系

防災(zāi)組織體系是整個災(zāi)害對策體制的核心，是落實(shí)法律法規(guī)體系與防災(zāi)規(guī)劃體系的關(guān)健。經(jīng)過多年的發(fā)展，日本已建立起包括政府機(jī)關(guān)、行業(yè)機(jī)構(gòu)、專業(yè)救災(zāi)隊(duì)伍、民間團(tuán)體乃至公民個人在內(nèi)的一整套系統(tǒng)而高效的防災(zāi)組織結(jié)構(gòu)體系。具體組織形式為:

(1)政府機(jī)關(guān)方面，包括常設(shè)的防災(zāi)組織體系與非常設(shè)的防災(zāi)組織體系兩方面。

(2)常設(shè)的防災(zāi)組織體系，包括中央防災(zāi)會議、都道府縣防災(zāi)會議、市町村防災(zāi)會議以及必要時設(shè)立的地方防災(zāi)會議的協(xié)議會。

(3)非常設(shè)的防災(zāi)組織體系，主要是指災(zāi)害對策本部。其中，又包括由日本首相批準(zhǔn)設(shè)立在總理府內(nèi)的非常災(zāi)害對策本部與緊急災(zāi)害對策本部，以及由都道府縣或市町村長批準(zhǔn)設(shè)立的災(zāi)害對策本部。另外根據(jù)需要，各級災(zāi)害對策本部還可設(shè)立災(zāi)害現(xiàn)場對策本部，作為災(zāi)區(qū)與災(zāi)害對策本部聯(lián)系的橋梁。

(4)行業(yè)機(jī)構(gòu)方面，主要是指各種專門行業(yè)內(nèi)部的防災(zāi)組織體系以及大型企業(yè)內(nèi)部的防災(zāi)組織體系。它們配合政府機(jī)關(guān)的防災(zāi)工作，具體負(fù)責(zé)本行業(yè)或本部門內(nèi)的防災(zāi)對策。

(5)專業(yè)救災(zāi)隊(duì)伍方面，日本目前已經(jīng)形成了包括地方消防隊(duì)、緊急消防援助隊(duì)、警察部隊(duì)、自衛(wèi)隊(duì)、醫(yī)療救助隊(duì)在內(nèi)的完整的救災(zāi)隊(duì)伍系統(tǒng)，在災(zāi)害應(yīng)急處理、減少人們生命財(cái)產(chǎn)損失方面發(fā)揮了具大的作用。

(6)民間團(tuán)體方面，目前主要是包括災(zāi)害預(yù)防領(lǐng)域的科研機(jī)構(gòu)、災(zāi)害救助領(lǐng)域的慈善組織等。

(7)個人方面，是指眾多參與防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)的志愿者，目前志愿者在日本的防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域正在發(fā)揮越來越重要的作用，特別是在災(zāi)害預(yù)防與災(zāi)后救助方面。

1.3 防災(zāi)規(guī)劃體系

防災(zāi)規(guī)劃體系是整個災(zāi)害對策體制的落腳點(diǎn)。由于有法律的保證及多年來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，目前日本已經(jīng)形成了一整套系統(tǒng)而行之有效的防災(zāi)規(guī)劃體系?？傮w來說，日本防災(zāi)規(guī)劃體系建設(shè)的目標(biāo)就是要建立一個充分完善的災(zāi)害預(yù)防體系、迅速且周到的災(zāi)害應(yīng)急對策體系、妥當(dāng)又快速的災(zāi)后重建與修復(fù)體系。具體來說，其防災(zāi)規(guī)劃體系主要包括防災(zāi)基本規(guī)劃、地方防災(zāi)規(guī)劃、防災(zāi)業(yè)務(wù)規(guī)劃三個方面與層次的內(nèi)容。

防災(zāi)基本規(guī)劃。是由中央防災(zāi)會議根據(jù)災(zāi)害對策基本法，結(jié)合全國的防災(zāi)要求而制定的關(guān)于日本災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急對策和災(zāi)后重建復(fù)興等方面的總體規(guī)劃?，F(xiàn)行的防災(zāi)基本規(guī)劃是制定于1963年，后經(jīng)5次修正修改而成。其內(nèi)容是以災(zāi)害種類構(gòu)成為結(jié)構(gòu)框架，按照災(zāi)害對應(yīng)的時間順序，對每一災(zāi)種的災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害緊急對應(yīng)、災(zāi)后重建復(fù)興進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)劃，具有全國通用性與標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)性的特點(diǎn)?！白约旱陌踩约罕Ｗo(hù)”是整個防災(zāi)基本規(guī)劃的主旨與出發(fā)點(diǎn)，因此，除了規(guī)定國家和地方公共團(tuán)體在災(zāi)害對策中的責(zé)任外，還對家庭儲備飲用水、糧食、進(jìn)行災(zāi)害預(yù)防及相關(guān)安全對策、自主防災(zāi)組織、防災(zāi)自愿者組織的成立運(yùn)行等作了規(guī)定與說明。

地方防災(zāi)規(guī)劃。包括都道府縣防災(zāi)規(guī)劃與市町村防災(zāi)規(guī)劃兩個層次，分別是由都道府縣防災(zāi)會議與市町村防災(zāi)會議制定的。它們是依據(jù)防災(zāi)基本規(guī)劃，結(jié)合本地區(qū)災(zāi)害特征制定的適合本區(qū)域的防災(zāi)規(guī)劃。目前，日本所有的都道府縣都已經(jīng)制定了各自的地區(qū)防災(zāi)規(guī)劃，幾乎所有的市町村也都在制定本行政區(qū)的地區(qū)防災(zāi)規(guī)劃。

防災(zāi)業(yè)務(wù)規(guī)劃。是由指定的行政機(jī)關(guān)與公共機(jī)構(gòu)，按照防災(zāi)基本規(guī)劃制定的本業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的防災(zāi)規(guī)劃，具體又包括指定國家行政機(jī)關(guān)、指定地方行政機(jī)關(guān)、指定公共機(jī)構(gòu)三個方面。目前，由內(nèi)閣首相指定的國家行政機(jī)關(guān)有29個，指定的地方行政機(jī)關(guān)有24個，指定的公共機(jī)構(gòu)有37個。

這里值得一提的是，日本的“防災(zāi)規(guī)劃”概念與我國目前城市規(guī)劃領(lǐng)域里的“防災(zāi)規(guī)劃”概念有著質(zhì)的區(qū)別。我國目前城市規(guī)劃里的防災(zāi)規(guī)劃僅僅可以算是對防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了粗略的靜態(tài)的布局，甚至還沒有達(dá)到“防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施”這樣的高度。這與日本的“防災(zāi)規(guī)劃”相距甚遠(yuǎn)，日本的防災(zāi)規(guī)劃已完全不是一個“靜態(tài)”的概念，它是一個包含災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)前對策、災(zāi)中應(yīng)急處理在內(nèi)的全方位、“動態(tài)”、綜合的危機(jī)處理機(jī)制。

2 日本的災(zāi)害對策體制對中國城市防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)發(fā)展的啟示

日本的災(zāi)害對策體制可以對中國城市的防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生如下幾點(diǎn)啟示。

2.1 加強(qiáng)制度建設(shè)，為完善我國的綜合防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)提供制度保證

一是法律制度的建設(shè)。日本的災(zāi)害對策之所以效率高效果好，在很大程度上應(yīng)歸功于其完善的法制保障，因此我們應(yīng)向其學(xué)習(xí)，從法制建設(shè)入手，構(gòu)建我國防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)的制度基礎(chǔ)，這也符合我國“以法治國”的基本發(fā)展路線;二是組織體系的建設(shè)。日本的災(zāi)害對策之所以能有效的被執(zhí)行，與其嚴(yán)密的互相配合的力量強(qiáng)大的防災(zāi)減災(zāi)組織體系密切相關(guān)。社會中，“人”是最主要的因素，只有管好了“人”，才能管好“事”，因此，建立一套科學(xué)的行之有效的防災(zāi)組織體系，對于我國的防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)來說是必不可少的。在這方面，我國還十分薄弱。

2.2 完善防災(zāi)規(guī)劃，形成適應(yīng)形勢變化的、經(jīng)過預(yù)演可行的防災(zāi)救災(zāi)預(yù)案體系

我國現(xiàn)在還沒有專門的防災(zāi)規(guī)劃體系，目前的防災(zāi)規(guī)劃是從屬于城市規(guī)劃之下的一個專項(xiàng)規(guī)劃。而日本是形成了一個專業(yè)的從中央到地方的“防災(zāi)規(guī)劃體系”。當(dāng)然，這跟我國與日本的國情不同有關(guān)，我國也不一定非要模仿，但我國防災(zāi)規(guī)劃的內(nèi)容卻是需要大大改進(jìn)，從以前單一、靜態(tài)地對防災(zāi)設(shè)施進(jìn)行布局，上升到綜合動態(tài)地對危機(jī)處理制定準(zhǔn)備對策，形成多種彈性而有效的防災(zāi)救災(zāi)預(yù)案，并且要上下縱向結(jié)合，左右橫向結(jié)合，形成一套完整的預(yù)案系統(tǒng)。并且，規(guī)劃預(yù)案不能僅是停留在紙面的文件上，還應(yīng)經(jīng)過多次預(yù)演實(shí)驗(yàn)其效果、總結(jié)其不足，以使其更加完善、更具可操作性。

2.3 加大對防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入

防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程，需要持續(xù)不斷地幾年幾十年甚至幾代人的不斷努力來完善，必須由國家政府來做這件事，將其作為國家的一項(xiàng)基本國策，納入國家的財(cái)政預(yù)算，保證持續(xù)不斷的財(cái)政投入。從日本1962年至2000年的財(cái)政預(yù)算報(bào)表中，可以發(fā)現(xiàn)歷年日本的防災(zāi)預(yù)算占財(cái)政預(yù)算的比例始終保持在6%左右，而在阪神大地震的1995年更是高達(dá)9.7%，可見日本如此先進(jìn)的防災(zāi)減災(zāi)體系的建立，與其高額的財(cái)力物力投入不無關(guān)系。

2.4 加強(qiáng)宣傳教育，發(fā)動社會力量參與防災(zāi)救災(zāi)，提高居民自救意識

防災(zāi)減災(zāi)不只是政府部門的事，也不是哪一兩個專業(yè)防災(zāi)救災(zāi)機(jī)構(gòu)的事，而是一項(xiàng)全社會事業(yè)，只有全體國民都參與進(jìn)來，我們的防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)才可能取得突破性的進(jìn)展。日本的防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)之所以取得如此成就，正是因?yàn)槠淙駞⑴c的理念——“自已的安全自己保護(hù)”。因此，我們應(yīng)大力加強(qiáng)對國民的宣傳教育，普及國民防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的基本知識，提高防災(zāi)意識與自救意識。同時，還應(yīng)大力號召人們積極參與到防災(zāi)救災(zāi)事業(yè)中來，本著“一方有難，八方支援”的優(yōu)良文化傳統(tǒng)，盡力幫助受災(zāi)國民減少生命財(cái)產(chǎn)損失，提供人力物力的各項(xiàng)援助。

3 日本的防災(zāi)規(guī)劃對重慶城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的啟示

受日本防災(zāi)規(guī)劃的啟示，建議重慶市在編制城市綜合防災(zāi)規(guī)劃時，應(yīng)對目前城市中各種凌亂而分散的防災(zāi)設(shè)施進(jìn)行系統(tǒng)梳理，將其提升到“防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施”的高度，構(gòu)建形成“重慶城市的綜合防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)”。這一系統(tǒng)主要包括以下幾方面的內(nèi)容。

3.1 災(zāi)害應(yīng)急指揮系統(tǒng)

災(zāi)害應(yīng)急指揮系統(tǒng)可謂是整個災(zāi)害應(yīng)急對策的靈魂。其內(nèi)涵包括災(zāi)害應(yīng)急指揮中心的建設(shè)與管理、災(zāi)害對策職員的緊急出動、災(zāi)害情報(bào)的收集與傳遞、災(zāi)害對策的下達(dá)與傳遞等多個方面，需要政府、各部門和全社會的通力合作緊密配合才有可能真正發(fā)揮出其應(yīng)起的作用。具體可從以下幾方面著手。

一是建立“防災(zāi)中心”體制。日本幾乎所有的都道府縣都建立了自己的“防災(zāi)中心”，而絕大部分的市町村也都設(shè)有自己的“防災(zāi)中心”，作為災(zāi)害發(fā)生時本地區(qū)內(nèi)災(zāi)害對策的最高決策機(jī)構(gòu)，平時還負(fù)責(zé)組織開展對災(zāi)害的預(yù)防預(yù)測分析研究整理等工作。從日本的實(shí)施情況來看，防災(zāi)中心的建立大大提高了日本的災(zāi)害預(yù)防與災(zāi)害應(yīng)急反應(yīng)能力。

重慶今后也應(yīng)建立此類的“防災(zāi)中心”，作為平時的災(zāi)害預(yù)防研究中心及災(zāi)害發(fā)生時的應(yīng)急處理指揮中心。防災(zāi)中心可分市與區(qū)縣兩級設(shè)置。防災(zāi)中心的選址，應(yīng)確保災(zāi)害發(fā)生時防災(zāi)中心相對安全，可以正常開展工作;防災(zāi)中心周圍的開發(fā)建設(shè)與自然環(huán)境狀況也應(yīng)有嚴(yán)格的規(guī)定，應(yīng)滿足一定的安全間距要求與自然環(huán)境要求。具體來說，根據(jù)日本的經(jīng)驗(yàn)，防災(zāi)中心至少有三種選址建設(shè)方式:一是與政府辦公樓合設(shè)(如東京將防災(zāi)中心設(shè)在都廳大樓內(nèi));二是建設(shè)獨(dú)立的防災(zāi)中心;三是設(shè)于防災(zāi)公園內(nèi)(防災(zāi)公園一種平時用于防災(zāi)宣傳教育與防災(zāi)預(yù)防演練，災(zāi)時用于災(zāi)民避難的專類公園)。本文在這里再提出一種方式——與下面提到的“災(zāi)害定點(diǎn)醫(yī)院”合設(shè)，是否可行，還需經(jīng)過可行性研究報(bào)告的形式來具體論證。

二是須保證防災(zāi)中心的職員在緊急情況下能快速各就各位。因?yàn)闉?zāi)害的發(fā)生往往都是猝不及防的，因此災(zāi)害發(fā)生時防災(zāi)中心職員快速各就各位顯得非常重要。為保證災(zāi)害發(fā)生時，職員能在5min內(nèi)各就各位，東京分別在東京都防災(zāi)中心附近建了210戶、在立川地區(qū)防災(zāi)中心附近建了65戶職員住宅，以保證災(zāi)害發(fā)生時無論白天夜晚，職員都能迅速進(jìn)入各自崗位，投入到災(zāi)害的應(yīng)急工作中來。重慶也可借鑒此經(jīng)驗(yàn)，在防災(zāi)中心周圍建設(shè)相應(yīng)的職員住宅。

三是建立快速可靠的情報(bào)收集與傳遞系統(tǒng)。災(zāi)害時災(zāi)區(qū)的情報(bào)是最為重要的，是防災(zāi)中心進(jìn)行指揮調(diào)控的基礎(chǔ)。在東京都防災(zāi)中心，建立和開發(fā)了一套災(zāi)害情報(bào)系統(tǒng)，通過該系統(tǒng)，災(zāi)害時災(zāi)區(qū)的情報(bào)從各種終端輸入，經(jīng)過系統(tǒng)的自動處理后傳輸?shù)椒罏?zāi)中心，同時還可通過直升飛機(jī)或衛(wèi)星轉(zhuǎn)播車，將災(zāi)區(qū)現(xiàn)場的畫面?zhèn)魉偷椒罏?zāi)中心。此外，為保證災(zāi)害時各種有線電話不能正常使用的情況下仍能正常地收集與傳遞情報(bào)，防災(zāi)中心與東京警視廳、東京消防廳、東京各都立醫(yī)院、各區(qū)市町村政府、國家各機(jī)關(guān)團(tuán)體、自衛(wèi)隊(duì)、各基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)關(guān)(自來水、煤氣、電力、道路交通)、廣播電視等單位，以及各單位與單位之間均建立起了防災(zāi)行政無線網(wǎng)絡(luò)。這些措施都是保證防災(zāi)中心發(fā)揮正常功能作用的前提。

3.2 災(zāi)害應(yīng)急避難系統(tǒng)

一是避難場所。災(zāi)害發(fā)生時，由于恐慌災(zāi)區(qū)常常是一片混亂，這會給救災(zāi)搶險(xiǎn)工作帶來很大的困難。避難場所的設(shè)立與建設(shè)，不僅可使受災(zāi)居民在災(zāi)害發(fā)生時有安全的場所避難，同時還有利于災(zāi)害時政府及時迅速地掌握居民的受災(zāi)情況，以便及時地組織各種搶險(xiǎn)救災(zāi)工作。東京在地區(qū)防災(zāi)規(guī)劃里對全域的避難場所進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)劃，在市區(qū)指定規(guī)劃了172個臨時避難場所，在效區(qū)和多摩地區(qū)指定規(guī)劃了627個臨時避難場所，另外還規(guī)劃了可長期居住的正規(guī)避難所3000多處，可供392萬災(zāi)民同時避難。借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，重慶也應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃城市的應(yīng)急避難場所，按服務(wù)半徑或劃分防災(zāi)小區(qū)的辦法進(jìn)行規(guī)劃布置。避難場所可結(jié)合公園、廣場等開放空間一起設(shè)置，但應(yīng)滿足一定的防災(zāi)要求。

二是避難道路及避難路線指示系統(tǒng)。災(zāi)害發(fā)生時，保證疏散道路的使用安全及疏散路線的指示清晰顯得尤為重要。東京在每一小區(qū)的顯著位置(如小區(qū)入口、主要道路)都建有標(biāo)明本區(qū)避難場所具體位置及到達(dá)避難場所的具體避難路線的指示牌。這不僅使得本區(qū)居民或工作人員在災(zāi)害發(fā)生時，能迅速到就近避難場所避難，同樣對非災(zāi)區(qū)的流動人員在災(zāi)害發(fā)生時，即使在沒有避難指揮人員指揮的情況下，也能按照指示牌的說明及時到達(dá)附近的避難場所避難。

三是應(yīng)急臨時住宅。在正規(guī)避難場所，應(yīng)為因受災(zāi)嚴(yán)重而無法回家正常生活的災(zāi)民提供煤衛(wèi)設(shè)施齊全的臨時住宅，供災(zāi)民渡過難關(guān)，直到重建家園。為保證災(zāi)民生活的衛(wèi)生健康，必須對其進(jìn)行及時的消毒、生活垃圾處理，還必須設(shè)置臨時廁所等。

3.3 救災(zāi)物資儲備系統(tǒng)

一是水儲備。為防止災(zāi)害時因斷水而影響災(zāi)民的工作與生活，東京規(guī)劃建設(shè)了足夠的儲水所及供水設(shè)施，能確保東京都3星期每人每天3 L的飲用水。而且供水點(diǎn)的設(shè)置盡可能均勻分布在整個東京都，基本上確保在2 km范圍內(nèi)有1處供水設(shè)施。重慶可以參考東京的做法，進(jìn)行災(zāi)害時生活用水的儲備，儲備量的標(biāo)準(zhǔn)可以不那么高，緊急供水點(diǎn)也應(yīng)按半徑結(jié)合避難所進(jìn)行合理分布。

二是食品、藥品及生活必需品儲備。由于災(zāi)害時會發(fā)生暫時的物資運(yùn)輸癱瘓狀態(tài)，進(jìn)行這些與人民生活息息相關(guān)的物資的儲備顯得很有必要。這些物資的儲備應(yīng)結(jié)合避難場所，按避難場所的性質(zhì)(臨時的或正規(guī)的)與規(guī)模大小儲備不同數(shù)量的物資，這就要求避難場所應(yīng)建有相應(yīng)的物資儲備用房。

3.4 醫(yī)療救治系統(tǒng)

一是醫(yī)療定點(diǎn)醫(yī)院。一般情況下，像地震等破壞性強(qiáng)的災(zāi)害發(fā)生時，醫(yī)療機(jī)構(gòu)也會受到嚴(yán)重的破壞。為確保災(zāi)害時傷員能得到及時的搶救，日本實(shí)行了災(zāi)害定點(diǎn)醫(yī)院體制，主要內(nèi)容包括各都道府縣至少設(shè)立一個以上骨干災(zāi)害醫(yī)療中心、若干個必要的地區(qū)災(zāi)害醫(yī)療中心。被確定為災(zāi)害定點(diǎn)醫(yī)院的醫(yī)療機(jī)構(gòu)除了必須配備各種急救藥品和醫(yī)療器材外，醫(yī)院的建筑物還必須達(dá)到一定的抗震強(qiáng)度要求。目前，在日本全國已共設(shè)置了52個骨干災(zāi)害醫(yī)療中心和479個地區(qū)災(zāi)害醫(yī)療中心。重慶也可參考此做法，進(jìn)行災(zāi)害定點(diǎn)醫(yī)院的規(guī)劃布置。災(zāi)害定點(diǎn)醫(yī)院周圍必須要有一定的安全防護(hù)距離，必須要有一定規(guī)模的室外廣場空間，以備災(zāi)害時病房不夠的情況下可以迅速在室外搭建治療涼蓬。

二是醫(yī)療救護(hù)所。災(zāi)害發(fā)生時，應(yīng)在災(zāi)區(qū)適當(dāng)?shù)胤皆O(shè)立醫(yī)療救護(hù)所，現(xiàn)場對受傷災(zāi)民進(jìn)行急救措施，然后再轉(zhuǎn)往后方醫(yī)院進(jìn)行治療。醫(yī)療救護(hù)所的設(shè)置可結(jié)合避難所進(jìn)行，必要時可成立醫(yī)療救護(hù)班，流動地對受傷災(zāi)民進(jìn)行救治。

3.5 志愿者救災(zāi)參與系統(tǒng)

防災(zāi)救災(zāi)工作不僅僅是政府機(jī)構(gòu)的事，更是全體社會成員共同的事，這一點(diǎn)已在發(fā)達(dá)國家形成了共識。一方面，由于災(zāi)害的破壞性巨大，單靠政府機(jī)構(gòu)沒有足夠的力量來進(jìn)行救災(zāi)抗災(zāi)活動;另一方面，由于人們公民意識的提高，越來越多的人會主動地加入到救災(zāi)志愿者的行列中來，為社會貢獻(xiàn)個人的一份力量。1995年阪神大地震后，數(shù)以萬計(jì)的志愿者趕到災(zāi)區(qū)進(jìn)行救災(zāi)支援，為救災(zāi)工作做出了重要貢獻(xiàn)，從那以后，災(zāi)害志愿者團(tuán)體在日本大量涌現(xiàn)并在防災(zāi)救災(zāi)活動中發(fā)揮越來越大的作用。面對越來越多的志愿者隊(duì)伍，如何有效地發(fā)揮志愿者的作用，有序地開展救災(zāi)搶險(xiǎn)活動，尤其是如何加強(qiáng)志愿者跟政府之間的協(xié)調(diào)聯(lián)系，成為日本政府面臨的一大課題。為此，東京防災(zāi)規(guī)劃還專門對志愿者的集合與活動場所進(jìn)行了統(tǒng)一的規(guī)劃，共指定了14個公共廣場作為災(zāi)害時接受和協(xié)調(diào)管理從全國趕來的志愿者的活動場所。

以此為借鑒，重慶也應(yīng)根據(jù)輻射半徑、環(huán)境設(shè)施、交通狀況等因素，綜合考慮志愿者集合與活動場所，最大程度地發(fā)揮社會力量共同參與到防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的事業(yè)中來。

［1］滕五曉．日本災(zāi)害對策體制［M］．中國建筑工業(yè)出版社，2003

［2］金磊．規(guī)劃師應(yīng)具備城市防災(zāi)系統(tǒng)的理性觀念［J］．北京規(guī)劃建設(shè)，2000(5)

［3］許建和．對城市防災(zāi)若干問題的思考［J］．南方建筑，2004(6)

［4］金磊．城市編制與危機(jī)事件應(yīng)對——日本城市防災(zāi)綜合管理的啟示［J］．科學(xué)新聞，2003(15)

［5］王偉娜，劉茂．社區(qū)減災(zāi)的重要性及其啟示［J］．中國公共安全(綜合版)，2005(6)