自然生態(tài)空間用途管制的“劃、管、審”
——以江西省高安市為例

■ 于少康/郭 松/羅 璇/胡建華/陳小平

（1.江西省國(guó)土資源勘測(cè)規(guī)劃院，南昌 330025；2.高安市國(guó)土資源局，江西 高安 330800）

0 引言

生態(tài)文明建設(shè)是當(dāng)今社會(huì)的主旋律，是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的主要內(nèi)容，是觀念意識(shí)、理論形態(tài)與實(shí)踐形態(tài)的有機(jī)統(tǒng)一[1]。黨的十八大提出將生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入社會(huì)文化經(jīng)濟(jì)建設(shè)當(dāng)中，十九大對(duì)其作了更高要求和戰(zhàn)略部署。習(xí)近平在深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上提出要共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路；在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上從戰(zhàn)略高度明確生態(tài)文明建設(shè)根本大計(jì)的歷史地位，深入闡述了保護(hù)生態(tài)環(huán)境、建設(shè)生態(tài)文明的重大意義。

江西省作為首批3個(gè)國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)之一，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶上的一員，南方地區(qū)重要的生態(tài)安全屏障，具有天然生態(tài)優(yōu)勢(shì)，在發(fā)展好綠色生態(tài)、走好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)之路上大有作為。同時(shí)，江西省也是9個(gè)國(guó)家自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)省份之一，選取了高安市等3個(gè)市縣開展試點(diǎn)工作，在加強(qiáng)自然生態(tài)空間保護(hù)、推進(jìn)自然資源管理體制改革、健全國(guó)土空間用途管制制度和促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等方面為全國(guó)探索經(jīng)驗(yàn)。本文旨在把握習(xí)近平生態(tài)文明思想和機(jī)構(gòu)改革新要求，結(jié)合高安市自然資源稟賦與社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，研究探討自然生態(tài)空間劃定思路、用途管控機(jī)制與審批流程，為構(gòu)建用途管制制度體系提供參考。

1 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)概況

高安市位于江西省會(huì)南昌西部，歷來有“贛中明珠”美譽(yù)。全市國(guó)土面積2429.36km2，人口90萬，各類自然景觀資源200多處，境內(nèi)水系發(fā)達(dá)，河流眾多，分屬錦江、肖江、潦河、袁河4個(gè)流域，水質(zhì)優(yōu)良的湖泊水庫(kù)300余座，有上游水庫(kù)、礦山水庫(kù)、嚴(yán)羅勝水庫(kù)、樟樹嶺水庫(kù)、碧山水庫(kù)、蓮花塘水庫(kù)、三八水庫(kù)、曾家橋水庫(kù)等8座大中型水庫(kù)；全市有楓窩嶺縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)、高安市華林寨—上游湖省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、荷嶺山縣級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、景賢縣級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、高安白蓮山縣級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、江西省蘆泉湖省級(jí)森林公園、江西高安錦江國(guó)家濕地公園和高安瑞州省級(jí)濕地公園等生態(tài)保護(hù)區(qū)共8處。2017年5月被確定為國(guó)家自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)縣以來，高安市以“水生態(tài)文明”建設(shè)為契機(jī)，以水資源的自然稟賦和開發(fā)利用現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，結(jié)合自然資源確權(quán)登記試點(diǎn)以及地方特色，探索以水流為重點(diǎn)的自然生態(tài)空間用途管制規(guī)則，取得了顯著成效。

1.2 數(shù)據(jù)來源

本文數(shù)據(jù)來源于高安市國(guó)土資源局的2017年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)、2017年耕地質(zhì)量等別更新評(píng)價(jià)成果、2017年耕地后備資源成果、高安市礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃（2016—2020年）、江西省高安市地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃（2010—2020年）、高安市最新永久基本農(nóng)田劃定成果、高安市土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善成果、高安市自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)成果、2017年高安市正射影像資料；高安市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局的高安市城市總體規(guī)劃（2010—2030年）、江西省華林寨—上游湖風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃（2004—2020年）、荷嶺山風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃、景賢風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃、高安白蓮山風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃；高安市林業(yè)局的林地調(diào)查數(shù)據(jù)、江西高安錦江國(guó)家濕地公園總體規(guī)劃（2016—2020年）、江西省蘆泉湖省級(jí)森林公園總體規(guī)劃；高安市環(huán)保局的最新生態(tài)保護(hù)紅線劃定成果；高安市水利局的飲用水水源保護(hù)區(qū)規(guī)劃、高安市水生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃（2015—2030年）及其他部門相關(guān)數(shù)據(jù)資料，以上含有矢量數(shù)據(jù)的均已投影，并校正到了高斯克里格投影、西安80坐標(biāo)系。

2 自然生態(tài)空間含義

自然生態(tài)空間是指具有自然屬性、以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主導(dǎo)功能的國(guó)土空間，涵蓋需要保護(hù)和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等[2]。

自然生態(tài)空間具有功能多宜性[3]和地域差異性等特性，其中，功能多宜性是指生態(tài)空間具有經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)和文化等多方面的功能，容易成為被占用或擾動(dòng)的空間載體；地域差異性是指空間內(nèi)在的自然、經(jīng)濟(jì)、人文、社會(huì)等諸方面差別的綜合反映，導(dǎo)致生態(tài)空間的利用差異，從而要求對(duì)空間實(shí)行分類差異化保護(hù)[4]。

3 自然生態(tài)空間劃定思路與結(jié)果

按照生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展的要求，貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，圍繞推進(jìn)國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、打造美麗中國(guó)“江西樣板”，以國(guó)土空間統(tǒng)一用途管制為目標(biāo)，“基于現(xiàn)狀，優(yōu)于現(xiàn)狀，以人為本，規(guī)劃思維”，整合“三線”劃定成果和各類法定保護(hù)區(qū)數(shù)據(jù)，科學(xué)劃定自然生態(tài)空間。

3.1“基于現(xiàn)狀”：確定自然生態(tài)空間初步范圍

依據(jù)相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)劃政策等，梳理各類法定保護(hù)區(qū)，制定納入自然生態(tài)空間的各種要素條件，并進(jìn)行列表，通過運(yùn)用“枚舉法”定性劃定自然生態(tài)空間初步范圍。

具體以土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查、相關(guān)規(guī)劃成果和調(diào)查評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，收集整合依法設(shè)立的各級(jí)各類保護(hù)區(qū)域、生態(tài)保護(hù)紅線、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記單元、土地利用現(xiàn)狀分類中生態(tài)地類（河流水面、湖泊水面、水庫(kù)水面、沼澤地等全部納入，有林地、灌木林地、其他林地、沙地、裸地等考慮到生態(tài)空間的連續(xù)性等因素按100公頃標(biāo)準(zhǔn)納入）、林業(yè)部門“林業(yè)一張圖”林地范圍（公益林全部納入，其他林地大于100公頃的納入）、地質(zhì)災(zāi)害評(píng)價(jià)高易發(fā)區(qū)和生態(tài)重要性評(píng)價(jià)極重要區(qū)、重要區(qū)，得到高安市自然生態(tài)空間初步范圍，面積為87696.57公頃，占全市國(guó)土面積的36.1%，見圖1。

圖1 高安市自然生態(tài)空間初步范圍

3.2 “尊重規(guī)劃”：修正自然生態(tài)空間

自然生態(tài)空間是多部門管理空間，以“三線”劃定成果和不同部門的法律法規(guī)及專項(xiàng)規(guī)劃成果為基礎(chǔ)，針對(duì)各部門空間的重疊交叉等情況，通過協(xié)商或優(yōu)化等方式進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，運(yùn)用以部門評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)的“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)法”來修正自然生態(tài)空間范圍，確定最終的自然生態(tài)空間邊界，并按著分級(jí)管理的管制思路，將自然生態(tài)空間劃分為生態(tài)保護(hù)紅線和一般生態(tài)空間。

首先充分銜接土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)、永久基本農(nóng)田劃定、土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、城市開發(fā)邊界劃定和耕地后備資源等成果，與自然生態(tài)空間初步范圍進(jìn)行疊加分析，扣除與初步范圍重疊的永久基本農(nóng)田、城市開發(fā)邊界和允許建設(shè)區(qū)與有條件建設(shè)區(qū)（不含河流水面、水庫(kù)水面、湖泊水面、沼澤地）、農(nóng)村居民點(diǎn)用地、農(nóng)用地（不含林地、牧草地）、耕地后備資源和采礦權(quán)，得到初步修正后的自然生態(tài)空間，面積為68358.87公頃，占全市國(guó)土面積的28.14%，見圖2。

其次本著“以人為本，規(guī)劃思維”的原則，協(xié)調(diào)處理好空間劃定的矛盾和沖突。為方便管理，保持圖斑的連片性，防止圖斑的破碎化，針對(duì)高安市自然地理特征，參考相關(guān)法律法規(guī)和管理?xiàng)l例，設(shè)定最小上圖單元，其中林地為10公頃，其他地類為1公頃。按照生態(tài)系統(tǒng)完整性和空間格局的連續(xù)性思路，對(duì)面積小于1公頃的圖斑進(jìn)行歸并處理。對(duì)于有爭(zhēng)議的區(qū)域和邊界，充分利用自然地形地貌界線、行政界線、河流和交通線等現(xiàn)狀地物，廣泛征求地方政府相關(guān)部門、有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體與村民的意見，通過遙感影像判讀和實(shí)地勘察，進(jìn)行校核，落實(shí)土地用途、明晰界線。最終得到高安市自然生態(tài)空間，面積為66853.19公頃，占全市國(guó)土面積的27.52%。按照生態(tài)保護(hù)的重要性和差異性管控要求，將自然生態(tài)空間劃分為生態(tài)保護(hù)紅線和一般生態(tài)空間。其中，生態(tài)保護(hù)紅線包含自然保護(hù)區(qū)、飲用水水源地一級(jí)保護(hù)區(qū)、省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)核心景區(qū)、濕地公園的濕地保育區(qū)和恢復(fù)重建區(qū)及其他重要生態(tài)保護(hù)地，面積為20021.6公頃，占全市國(guó)土總面積的8.24%；一般生態(tài)空間包含國(guó)家三級(jí)公益林及其他地方公益林、風(fēng)景名勝區(qū)的其他景區(qū)、濕地公園的合理利用區(qū)、一般林地和一般水域，面積為46831.59公頃，占全市國(guó)土總面積的19.28%，見圖3。

圖2 高安市自然生態(tài)空間修正后范圍

4 自然生態(tài)空間用途管控

從資源學(xué)角度來講，用途管制能夠緩解自然資源稀缺性，一定程度上化解資源有限性與人類需求無限性之間的矛盾[5]。本次研究在梳理整合各部門保護(hù)區(qū)管理規(guī)章制度的前提下，按“從嚴(yán)管控、法定強(qiáng)制”的原則，制定自然生態(tài)空間用途管控機(jī)制，尋找相互制約的堵點(diǎn)、難點(diǎn)，提出消除、優(yōu)化的對(duì)策。按“生態(tài)底線”管制策略，針對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線和一般生態(tài)空間實(shí)行差別化管理，提出區(qū)域準(zhǔn)入條件，強(qiáng)化準(zhǔn)入管理，推進(jìn)綠色發(fā)展。

生態(tài)保護(hù)紅線是自然生態(tài)空間保護(hù)生態(tài)環(huán)境安全的底線，是具有特殊重要生態(tài)功能必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域[6]，應(yīng)嚴(yán)格按禁止開發(fā)區(qū)域的要求進(jìn)行管理。紅線內(nèi)實(shí)行環(huán)境準(zhǔn)入正面清單制度，嚴(yán)禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動(dòng)，嚴(yán)格控制一切與提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)以及修復(fù)無關(guān)的活動(dòng)，嚴(yán)禁任意改變土地用途，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。

一般生態(tài)空間是自然生態(tài)空間范圍內(nèi)、生態(tài)保護(hù)紅線范圍外，具有重要生態(tài)功能、需要嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，按限制開發(fā)區(qū)域的要求進(jìn)行管理，以保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品為首要任務(wù)。實(shí)行環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，限制開發(fā)利用活動(dòng)，在不妨礙現(xiàn)有生態(tài)功能的前提下，允許適度的國(guó)土開發(fā)、資源和景觀利用。

5 自然生態(tài)空間建設(shè)占用審批

自然資源的管理相對(duì)比較分散，相應(yīng)的保護(hù)區(qū)名目眾多，如水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、濕地公園和森林公園等，在各保護(hù)區(qū)范圍交錯(cuò)重疊與職權(quán)分割等多方面因素的影響下，多頭交叉管理、監(jiān)管空白現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。本著“放管服”的原則對(duì)審批制度進(jìn)行改革，再造審批流程，突出系統(tǒng)性、全面性和重構(gòu)性，促進(jìn)形成統(tǒng)一的自然生態(tài)空間管理機(jī)制。

自然生態(tài)空間用地類型轉(zhuǎn)用主要包括占用、退出與轉(zhuǎn)變?nèi)N情形，矛盾和難點(diǎn)主要集中在建設(shè)占用審批，具有涉及面廣、權(quán)責(zé)交叉重疊和難以協(xié)同等特點(diǎn)。自然生態(tài)空間建設(shè)占用審批采取各部門并聯(lián)審批、并聯(lián)受理的模式，項(xiàng)目實(shí)施主體在統(tǒng)一的監(jiān)管平臺(tái)上提出《土地使用申請(qǐng)》，相關(guān)主管部門根據(jù)部門職能對(duì)項(xiàng)目建設(shè)占用情況以及材料完整性、準(zhǔn)確性進(jìn)行空間準(zhǔn)入初步審核，出具審核意見；各級(jí)自然資源主管部門依權(quán)限對(duì)材料和初審意見進(jìn)行用地預(yù)審；待預(yù)審?fù)ㄟ^后，縣級(jí)自然資源主管部門針對(duì)項(xiàng)目預(yù)審情況擬定“二書四方案”，經(jīng)縣級(jí)人民政府審核同意后，逐級(jí)上報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批，按審批情況核發(fā)建設(shè)占用批復(fù)，進(jìn)入土地征收和土地供應(yīng)環(huán)節(jié)，統(tǒng)一進(jìn)行批后監(jiān)管。具體建設(shè)占用審批流程詳見圖4。

圖3 高安市自然生態(tài)空間最終劃定圖

6 結(jié)論與建議

本文以高安市自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)為例，在充分銜接各項(xiàng)規(guī)劃成果的基礎(chǔ)上，采取“枚舉法”與“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)法”相結(jié)合的方法，分層級(jí)劃定自然生態(tài)空間，并通過遙感影像判讀和實(shí)地勘察，對(duì)空間范圍進(jìn)行優(yōu)化，得到高安市最終的自然生態(tài)空間范圍，面積為66853.19公頃，占該市國(guó)土面積的27.52%。在探索自然生態(tài)空間界線劃定方法和科學(xué)劃定空間范圍的基礎(chǔ)上，以保護(hù)生態(tài)優(yōu)先，協(xié)調(diào)發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系為原則，建立分級(jí)管控與正負(fù)面清單準(zhǔn)入管理相結(jié)合的自然生態(tài)空間用途管控模式，并按“放管服”的要求，優(yōu)化建設(shè)占用審查機(jī)制，構(gòu)建建設(shè)占用審查新模式，為推進(jìn)自然生態(tài)空間用途管制，健全國(guó)土空間用途管制制度提供參考。在此提出以下幾點(diǎn)建議：

(1)開展統(tǒng)一的自然資源調(diào)查評(píng)價(jià)。新形勢(shì)下對(duì)于自然資源監(jiān)管有了新的要求，統(tǒng)一調(diào)查評(píng)價(jià)是重要的基礎(chǔ)性工作，對(duì)于劃分各類空間、明晰界線具有重要意義。開展自然資源調(diào)查評(píng)價(jià)就是統(tǒng)籌各類資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌調(diào)查任務(wù)和統(tǒng)籌建立資源調(diào)查和監(jiān)管信息平臺(tái)，統(tǒng)一分類、統(tǒng)一數(shù)據(jù)、統(tǒng)一坐標(biāo)、統(tǒng)一測(cè)繪規(guī)范、統(tǒng)一調(diào)查內(nèi)容和統(tǒng)一信息平臺(tái)，全面摸清資源本底情況，形成“一張圖、一套數(shù)”，有效避免各部門數(shù)據(jù)差異很大、互相扯皮現(xiàn)象。

(2)允許對(duì)土地利用變更調(diào)查成果進(jìn)行糾錯(cuò)。在劃定自然生態(tài)空間范圍時(shí)，存在一些爭(zhēng)議性的圖斑。例如原本是耕地，但因多年無人耕種，部分村民種植了樹木，土地利用變更調(diào)查成果為耕地，而地理國(guó)情普查成果為林地，遙感影像圖判讀為林地，經(jīng)實(shí)地核查后，實(shí)地確實(shí)已經(jīng)變成林地。針對(duì)有爭(zhēng)議的圖斑，建議自然資源部允許地方對(duì)土地利用變更調(diào)查成果進(jìn)行部分糾錯(cuò)。

(3)協(xié)調(diào)好生態(tài)保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系。自然生態(tài)空間初步劃定后，既要以生態(tài)優(yōu)先為主，也要考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求、部門管理需求和區(qū)域主導(dǎo)功能的要求，對(duì)符合地方發(fā)展需求且其他功能占主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)的區(qū)域，可以不劃入自然生態(tài)空間，但也要配套嚴(yán)格的措施進(jìn)行管控。自然生態(tài)空間用途管制應(yīng)當(dāng)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密結(jié)合起來，堅(jiān)持“在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)”，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)、持續(xù)共生、互利雙贏，走出一條生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的新路。

圖4 建設(shè)占用審批流程圖

(4)適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革新形勢(shì)，整合用途轉(zhuǎn)用審批流程。結(jié)合自然資源部的職能定位，將住建部門的部分審批事項(xiàng)與自然資源部門的審批事項(xiàng)合并，減少具體審批事項(xiàng)環(huán)節(jié)，壓縮審批時(shí)間，提高審批效率。如：在空間準(zhǔn)入階段，將建設(shè)項(xiàng)目選址意見審批事項(xiàng)與建設(shè)用地預(yù)審事項(xiàng)合并；在土地供應(yīng)階段，將建設(shè)用地規(guī)劃許可證和土地使用證發(fā)放事項(xiàng)合并。