環(huán)境整治的根本之道
——兼對我國現(xiàn)行環(huán)保治理模式的反思

蔣 莉

（江蘇技術(shù)師范學(xué)院，江蘇 常州 213001）

環(huán)境整治的根本之道
——兼對我國現(xiàn)行環(huán)保治理模式的反思

蔣 莉

（江蘇技術(shù)師范學(xué)院，江蘇 常州 213001）

環(huán)境作為一種公共物品的外部性特征決定了承擔(dān)環(huán)保責(zé)任的主體主要是政府，政府應(yīng)當(dāng)提供完善的法規(guī)供給與嚴(yán)格的環(huán)境執(zhí)法等公共服務(wù)。當(dāng)前，我國環(huán)保領(lǐng)域的環(huán)保風(fēng)暴是一種運(yùn)動式執(zhí)法，體現(xiàn)的是一種政治性思維而非法治思維，這種環(huán)境執(zhí)法模式不利于環(huán)境保護(hù)長效機(jī)制的建立，難以扼制愈演愈烈的環(huán)境惡化形勢。我國環(huán)境法治的根本之道在于實(shí)現(xiàn)觀念和體制上的轉(zhuǎn)變、強(qiáng)化環(huán)保部門權(quán)力、保障環(huán)保公眾參與、建立環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)機(jī)制。

環(huán)保風(fēng)暴；環(huán)境保護(hù)；法治

自2005年起，國家環(huán)保總局（環(huán)保部）先后五次刮起環(huán)保風(fēng)暴①。在第三、四次環(huán)保風(fēng)暴中，甚至啟用了“區(qū)域限批”、“流域限批”政策，呈現(xiàn)出凌厲無比的高壓態(tài)勢，但令人遺憾的是，環(huán)保風(fēng)暴所體現(xiàn)的嚴(yán)刑峻法和環(huán)保職能部門的高調(diào)并不能從根本上制止環(huán)境違法行為，難以遏制愈演愈烈的環(huán)境惡化形勢。事實(shí)上，這種運(yùn)動式的執(zhí)法實(shí)際效果非常有限，原因很簡單：環(huán)保風(fēng)暴如果有效，又何需先后五次？環(huán)保風(fēng)暴呼嘯而來，又呼嘯而去，一些違法企業(yè)在環(huán)保風(fēng)暴“風(fēng)頭”緊時(shí)停停，“風(fēng)頭”一過則繼續(xù)環(huán)境違法。筆者認(rèn)為，落實(shí)環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)長久事業(yè)，增強(qiáng)企業(yè)的環(huán)境保護(hù)意識并非這種作為事后行政懲罰手段的環(huán)保風(fēng)暴一頓“棒喝”就能解決的，環(huán)保的根本應(yīng)重在源頭預(yù)防與長效機(jī)制的建立。治理日趨嚴(yán)重的環(huán)境問題不能畢其功于一役，環(huán)保風(fēng)暴這種運(yùn)動式執(zhí)法模式暴露了我國環(huán)境法治建設(shè)進(jìn)程中一些深層次的問題。

一、環(huán)境違法的主要原因在于執(zhí)法不力

環(huán)境作為一種公共物品的外部性決定了承擔(dān)環(huán)保責(zé)任的主要是政府，政府應(yīng)當(dāng)提供完善的法規(guī)供給與嚴(yán)格的環(huán)境執(zhí)法等公共服務(wù)。當(dāng)前，我國環(huán)境問題的根本已不在于環(huán)境立法的不完善，事實(shí)上自20世紀(jì)70年代末我國正式開始現(xiàn)代環(huán)境立法以來，環(huán)境保護(hù)立法在各部門法中發(fā)展得最快，目前我國環(huán)境資源立法數(shù)量已居世界前列，然而我國的環(huán)境狀況卻沒有隨著這些法律的頒布而得到相應(yīng)改善，相反環(huán)境質(zhì)量整體上還呈現(xiàn)出惡化的趨勢。這說明，已經(jīng)制定的立法并沒有真正得到實(shí)施[1]。

對環(huán)境保護(hù)事業(yè)而言，事后懲罰僅是一種亡羊補(bǔ)牢的手段，環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從源頭上控制污染和防止生態(tài)破壞，其中最為重要的是嚴(yán)格執(zhí)行以“預(yù)防為主”的環(huán)境影響評價(jià)制度。我國現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了環(huán)境影響評價(jià)制度，該法第十三條明確規(guī)定：“建設(shè)污染環(huán)境的項(xiàng)目，必須遵守國家有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理規(guī)定。建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書，必須對建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的污染和對環(huán)境的影響作出評價(jià)，規(guī)定防治措施，經(jīng)項(xiàng)目主管部門預(yù)審并依照規(guī)定的程序報(bào)環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)。環(huán)境影響報(bào)告書經(jīng)批準(zhǔn)后，計(jì)劃部門方可批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書。”《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等單行環(huán)境保護(hù)法律中也對環(huán)境影響評價(jià)制度作出了規(guī)定。事實(shí)上，早在1981年，《基本建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》即對環(huán)境影響評價(jià)的范圍、內(nèi)容、程序等作出了明確規(guī)定，1998年國務(wù)院發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》進(jìn)一步擴(kuò)大了評價(jià)的范圍，在我國確立了完整的環(huán)境影響評價(jià)制度。2003年9月1日開始實(shí)施的《環(huán)境影響評價(jià)法》對規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)的內(nèi)容、程序以及相應(yīng)的法律責(zé)任作了具體規(guī)定。但是，“徒法不足以自行”，完善的法律并不能保證其在實(shí)踐中得到切實(shí)的遵守，例如2005年第一次“環(huán)保風(fēng)暴”中被國家環(huán)?？偩至痢凹t牌”緊急叫停的30家違法違規(guī)環(huán)評項(xiàng)目名單，幾乎全是投資額上億甚至數(shù)十億元的電力大項(xiàng)目，有的甚至是經(jīng)國務(wù)院或其他部委批準(zhǔn)立項(xiàng)的。

二、執(zhí)法不力原因在于制度安排的失當(dāng)

面對當(dāng)前愈演愈烈的環(huán)境惡化形勢，那種“當(dāng)好官就不要搞污染”勸誘式的道德說教根本無濟(jì)于事，必須探究的是：有的政府有時(shí)為何會甘當(dāng)環(huán)境違法企業(yè)的保護(hù)傘，中央的環(huán)保政策為何會在地方失靈？筆者認(rèn)為，出現(xiàn)這種情況的根本原因即在于具體制度安排的失當(dāng)。

（一）現(xiàn)行中央與地方關(guān)系的制度安排、官員任命及考核機(jī)制等方面存在缺陷

我國1994年開始實(shí)行的分稅制，由于是通過行政權(quán)力由中央政府單方面所決定的，缺少地方與中央充分協(xié)商、搏弈的過程，中央抽取的比例過大。但是，地方政府財(cái)稅分配比例小，卻必須提供在整個(gè)公共服務(wù)體系中份額更大的地方公共物品與公共服務(wù)，在這種情況下，地方政府無論是為了完成法定的地方公共服務(wù)任務(wù)，還是官員為了制造政績，甚至為了應(yīng)付“吃財(cái)政飯”，均有擴(kuò)大GDP用做大總盤子的方法通過不變的分成比例來增加地方財(cái)政收入的沖動[2]。因此，地方政府紛紛熱衷于“招商引資”，不惜以犧牲環(huán)境資源為代價(jià)，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展片面地理解為GDP的增長，造成環(huán)境污染的國內(nèi)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移、整體環(huán)境形勢日趨惡化的狀況。特別是國有資產(chǎn)投資的大項(xiàng)目，對項(xiàng)目所在地的就業(yè)、發(fā)展、銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)等有重大的影響，地方政府與之關(guān)系更是難以理清，對當(dāng)?shù)厮斐傻奈廴?，?dāng)?shù)卣y免睜一只眼閉一只眼。

（二）環(huán)保權(quán)力執(zhí)行受限

就中央層面，最高環(huán)境主管部門環(huán)?？偩稚駷榄h(huán)保部，反映了中央對環(huán)保的重視。但是，我國環(huán)保權(quán)力的安排，無論是體制安排上還是法律規(guī)定上均存在著嚴(yán)重的缺陷。首先，地方各級環(huán)保部門實(shí)行的是雙重管理體制，以地方黨委和政府管理為主。地方環(huán)保部門的人、財(cái)、物均受制于地方黨委和政府，這樣的制度安排使地方環(huán)保部門在行使環(huán)境執(zhí)法權(quán)力時(shí)處處受到制約。其次，根據(jù)我國有關(guān)環(huán)保法的規(guī)定，對于環(huán)保違法行為，環(huán)保機(jī)關(guān)有權(quán)給予警告、罰款，報(bào)同級政府批準(zhǔn)，給予責(zé)令限期治理、責(zé)令停產(chǎn)整頓、關(guān)閉等。據(jù)此，對于環(huán)保污染的企業(yè)有關(guān)部門只能給予警告和限定數(shù)額的罰款處罰，如果要對企業(yè)進(jìn)行其他嚴(yán)厲處罰，環(huán)保部門只能報(bào)請同級政府批準(zhǔn)，政府若不同意，環(huán)保部門也只能聽之任之。而對于中央企業(yè)，地方環(huán)保部門無權(quán)處罰，只能層層上報(bào)，報(bào)請國家環(huán)?？偩郑ú浚┙o予處罰。中央直屬企業(yè)大都規(guī)模較大，違法行為也大多非常嚴(yán)重，經(jīng)過漫長的等待期，等到國家環(huán)保總局（部）來查處時(shí)，早已時(shí)過境遷[3]。再次，環(huán)保部門缺乏強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。例如，目前環(huán)保部門無權(quán)關(guān)閉污染嚴(yán)重的企業(yè)，只能由縣級以上人民政府來行使這一權(quán)力。因此，由于地方環(huán)保權(quán)力的不獨(dú)立，環(huán)保部門對于環(huán)境污染即使想制止也心有余而力不足。最后，環(huán)境保護(hù)職能分散在環(huán)保、水利、交通、國土、公安等多個(gè)部門，分管部門間關(guān)系不明確，環(huán)保部門“統(tǒng)一監(jiān)督管理”的職能在很大程度上被肢解和架空。

（三）違法成本過低，起不到震懾作用

我國《環(huán)境影響評價(jià)法》第三十條規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)而未評價(jià)，或者環(huán)境影響評價(jià)文件未經(jīng)依法批準(zhǔn)，審批部門擅自批準(zhǔn)該項(xiàng)目建設(shè)的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由上級機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！钡谌粭l規(guī)定：“對建設(shè)單位未依法報(bào)批或重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件、擅自開工建設(shè)的，責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)，逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，可以處5～20萬元的罰款?；蚪ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)或未經(jīng)原審批部門重新審核同意，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的，責(zé)令停止建設(shè)，可以處5～20萬元的罰款?！钡?，區(qū)區(qū)5～20萬元的罰款，對像三峽總公司投資建設(shè)的金沙江溪洛渡水電站項(xiàng)目（靜態(tài)總投資446億元）、三峽工程電源電站（靜態(tài)總投資4.27億元）和三峽地下電站項(xiàng)目（靜態(tài)總投資69.97億元）來說，可謂是九牛一毛。環(huán)境法設(shè)定的行政處罰額度普遍過低，且環(huán)保部門無強(qiáng)制手段，遂造成企業(yè)違法成本低、守法成本高，一些企業(yè)寧愿交罰款，也不愿意達(dá)標(biāo)排放的情況。

眾所周知，法律的一個(gè)重要功能是預(yù)測功能，如果人們看到的是環(huán)境守法昂貴、違法廉價(jià)，“守法吃虧”的心理必然會驅(qū)使作為“經(jīng)濟(jì)人”的企業(yè)家選擇后者。特別是，由于種種原因，一些發(fā)達(dá)地區(qū)當(dāng)年在發(fā)展過程中，對環(huán)保法律的執(zhí)行比較寬松，這種寬松的執(zhí)法，在造成嚴(yán)重環(huán)境污染的同時(shí)，也創(chuàng)造了輝煌的財(cái)富。更關(guān)鍵的是，對于違法的個(gè)人來說，無論是政府決策者還是企業(yè)得利者，都在這種降格的處罰中得到了極大的利益[4]。有這樣的先例，“守法吃虧、違法占便宜”必然成為一種經(jīng)驗(yàn)之談。運(yùn)動式執(zhí)法的環(huán)保風(fēng)暴不能從根本上改變造成環(huán)境污染的體制，因此環(huán)保風(fēng)暴只能治表而不能治里，最后必然變成了一種選擇性執(zhí)法，過后的反彈成為必然之結(jié)果。

三、環(huán)保風(fēng)暴中的某些做法有違法治

環(huán)保風(fēng)暴是由中央環(huán)保部門在最高權(quán)力的支持下發(fā)動的，借助環(huán)保風(fēng)暴來提升中國的環(huán)保工作，并不是一種常規(guī)的管理辦法，這種自上而下、權(quán)力主導(dǎo)的壓制型環(huán)境執(zhí)法模式，存在著諸多缺陷：

1.環(huán)保風(fēng)暴中所采取的“一刀切”的做法弊端明顯：（1）有侵犯企業(yè)的權(quán)利之嫌。眾所周知，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能應(yīng)定位在為社會提供公共物品與公共服務(wù)上，因此政府應(yīng)當(dāng)中立，不應(yīng)過多干預(yù)市場，更何況市場具有自身的規(guī)律性，市場需求具有周期性、波動性的特點(diǎn)，政府過多的干預(yù)反而容易扭曲市場。例如，環(huán)保風(fēng)暴的一個(gè)重要的目的是為了對電力、鋼鐵等行業(yè)進(jìn)行“結(jié)構(gòu)調(diào)整”，淘汰“落后產(chǎn)能”，但問題是當(dāng)初這些企業(yè)是按當(dāng)時(shí)的法律、法規(guī)的規(guī)定所設(shè)立和經(jīng)營的，現(xiàn)在卻成為被淘汰的“落后產(chǎn)能”。自然正義要求利益的調(diào)整必須聽取相關(guān)利益方的意見，“落后產(chǎn)能”的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)是如何產(chǎn)生的？產(chǎn)生的過程中有沒有與相關(guān)利益方進(jìn)行充分的協(xié)商、搏弈？這種做法是否侵犯了企業(yè)的信賴保護(hù)利益？（2）某些“一刀切”的做法可行性差，還可能會產(chǎn)生新的環(huán)境問題。例如，工信部在2009年12月9日開始征求意見的《現(xiàn)有鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營準(zhǔn)入條件及管理辦法》，其中除了在設(shè)備、環(huán)保方面對鋼鐵企業(yè)的準(zhǔn)入條件進(jìn)行了約束，還首次在規(guī)模上劃出了紅線：規(guī)定2008年度普鋼企業(yè)粗鋼產(chǎn)量必須達(dá)到100萬噸及以上，特鋼企業(yè)50萬噸及以上。但這樣的限制明顯不具有可行性，正如業(yè)內(nèi)人士所指出的，“2004年那場宏觀調(diào)控，除了抓了鐵本幾個(gè)典型外，很多生產(chǎn)不達(dá)標(biāo)的地軋鋼的鋼廠都在整改中死灰復(fù)燃，有的甚至白天關(guān)門，晚上偷偷開工。而現(xiàn)在需求這么好，鋼鐵企業(yè)又是支撐地方GDP和解決就業(yè)的中流砥柱，別說淘汰落后產(chǎn)能因?yàn)闆]有具體的補(bǔ)償措施而推進(jìn)困難，讓鋼廠不私自增加新的產(chǎn)能就不錯(cuò)了”［5］。再如，出席“全國環(huán)境保護(hù)工作會議”的廈門市環(huán)保局局長謝海生指出，廈門市環(huán)保局曾經(jīng)花了3年時(shí)間關(guān)閉了島內(nèi)所有污染大的自備電源。但由于當(dāng)?shù)赜秒娋o張，國家又宣布5年內(nèi)不建電廠，小發(fā)電“死灰復(fù)燃”，“小發(fā)電一年的增長數(shù)量，超過了過去10年的總和”，“國家在出臺某項(xiàng)政策時(shí)，一定要考慮在基層的可行性，否則，不僅企業(yè)不會說你好，連老百姓都會罵娘”［6］。

2.環(huán)保風(fēng)暴體現(xiàn)的是一種傳統(tǒng)的政治性、專政思維，這種權(quán)力主導(dǎo)的運(yùn)動式執(zhí)法，難免會對法治建設(shè)造成傷害。（1）與依法行政原則的要求尚有差距。環(huán)保風(fēng)暴影響到眾多企業(yè)和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)等權(quán)利，法律保留原則要求對公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯必須有明確的法律依據(jù)。但是，目前環(huán)保風(fēng)暴中所采取的“限批”手段所依據(jù)的規(guī)范級別較低，均為行政規(guī)范性文件，尚無狹義的法律層面的立法依據(jù)。鑒于“限批”執(zhí)法手段之嚴(yán)厲性、涉及面之廣泛性，國務(wù)院應(yīng)盡快通過適當(dāng)方式為“限批”提供較高級別和較為完善的法律依據(jù)，明確界定“限批”的對象、條件、程序和救濟(jì)等。另一種較為根本的完善路徑是修改現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境影響評價(jià)法》，從法律的層面為“限批”提供依據(jù)。鑒于當(dāng)前《行政處罰法》已經(jīng)對行政處罰作出規(guī)定，如果在沒有特別法的規(guī)定下，環(huán)保部對企業(yè)的“限批”不能違反《行政處罰法》的原則規(guī)定［7］。（2）違反責(zé)任自負(fù)原則。2007年第三次環(huán)保風(fēng)暴中所采取的“區(qū)域限批”就是停止審批相關(guān)行政區(qū)域境內(nèi)或所屬的除循環(huán)經(jīng)濟(jì)類項(xiàng)目之外的所有項(xiàng)目，直至違規(guī)項(xiàng)目徹底整改為止，亦即如果一個(gè)地區(qū)的某一個(gè)項(xiàng)目違規(guī)，將有可能導(dǎo)致該區(qū)所有項(xiàng)目都要“連坐”，被暫緩審批［8］。這種“連坐”的做法，明顯違反了作為現(xiàn)代法治基本原則之一的責(zé)任自負(fù)原則。（3）欠缺正當(dāng)程序保障。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是區(qū)域限批的采用過于突然，對行政處罰相對人權(quán)益的限制具有突兀性，違反了保障相對人權(quán)利的基本原則。二是區(qū)域限批沒有舉行公開聽證，潛藏著對第三人利益的巨大侵害［9］。

四、厲行法治，走出環(huán)保風(fēng)暴的怪圈

以最高權(quán)力來懲罰“不聽話”的地方政府與企業(yè)，難免帶有或然性，最終有可能淪為一種選擇性執(zhí)法，“撞到槍口上的”地方政府和企業(yè)只能自認(rèn)倒霉，而對我國環(huán)保狀況的總體改善并無大的裨益。事實(shí)上，與不定期進(jìn)行的“掃黃打非”一樣，由于缺乏有效的長效機(jī)制，雖然在環(huán)保風(fēng)暴開始時(shí)有關(guān)項(xiàng)目曾被一度叫停，但是環(huán)保職能部門的高調(diào)并不能使嚴(yán)刑峻法得到切實(shí)的執(zhí)行。筆者認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)是系統(tǒng)的工程，從長遠(yuǎn)來看，解決中國環(huán)境問題，其根本之道在于建立現(xiàn)代政府機(jī)制，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，完善政府行為的監(jiān)督和制衡機(jī)制。

（一）轉(zhuǎn)變觀念和體制

（1）從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府到中立型政府?，F(xiàn)代法治國家必然為稅收國家，政府的功能在于通過征稅獲得財(cái)政收入，利用所征的稅款為社會提供包括法規(guī)供給、公正執(zhí)法與司法等內(nèi)容在內(nèi)的公共物品與公共服務(wù)。現(xiàn)代政府地位必須中立，經(jīng)濟(jì)行為則由市場通過交易來進(jìn)行，原則上政府不參與經(jīng)濟(jì)、不干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)［10］。作為市場規(guī)則的制定者，以及同時(shí)擁有以暴力作為后盾的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的政府，如果自身從事經(jīng)營，勢必造成市場扭曲和壟斷，對公正執(zhí)行法律規(guī)則造成破壞。因此，政府必須逐步從市場競爭性領(lǐng)域退出，恢復(fù)本應(yīng)具有的中立地位。（2）從情理型到法理型。長期以來，我國權(quán)力監(jiān)督體制一直存在著一些根本性的缺陷，實(shí)踐證明那種主要寄希望于官員的黨性與自覺的權(quán)力監(jiān)督模式的作用有限。無庸諱言，作為“政治人”、“經(jīng)濟(jì)人”、“理性人”的官員必然會從自身角度來計(jì)算利益的得失，并根據(jù)判斷結(jié)果來決定自己的行為。那種出了事故后，才采取自上而下糾問式的權(quán)力監(jiān)督與責(zé)任追究模式效果有限。因此，必須改變單純的GDP考核方式，將環(huán)境指標(biāo)真正納入官員考核機(jī)制，實(shí)行環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制和責(zé)任追究制，對環(huán)?？己藢?shí)行“一票否決制”。（3）完善社會主義民主機(jī)制。我國是社會主義國家，《憲法》明確宣示“中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民”，但是權(quán)力所有制并不等同于權(quán)力的具體行使方式，目前我國在權(quán)力具體產(chǎn)生與行使的過程中存在的缺陷較為明顯。必須改變地方官員事實(shí)上的任命方式以及對上不對下負(fù)責(zé)的現(xiàn)狀，充分發(fā)揮各級人民代表大會的作用，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力由人民產(chǎn)生、權(quán)力受人民監(jiān)督。（4）完善財(cái)稅體制。必須重新審視1994年中央政府單方面決定的分稅制所存在的弊端，通過中央與地方的對話與協(xié)商，按照權(quán)利與責(zé)任統(tǒng)一的原則來完善分稅制度，改變中央對地方剝奪過多的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)中央轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化、法治化。只有保證了地方有足夠的財(cái)權(quán)，才能有效地扼制當(dāng)前許多地方政府降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來“招商引資”，以致造成污染國內(nèi)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀。

（二）強(qiáng)化環(huán)保部門權(quán)力

（1）建立環(huán)保部門垂直領(lǐng)導(dǎo)體制?，F(xiàn)行的地方環(huán)保部門雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，決定了地方環(huán)保部門必然在環(huán)境執(zhí)法方面難以作為。解決的辦法是仿效海關(guān)、國稅等系統(tǒng)，實(shí)行環(huán)保部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)，以破除環(huán)境保護(hù)執(zhí)法中的地方保護(hù)主義。（2）修改相關(guān)環(huán)保法律，加大對環(huán)境違法的處罰力度，賦予環(huán)保部門強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，建立環(huán)保部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制。

（三）保障公眾的環(huán)境權(quán)利

環(huán)保風(fēng)暴所體現(xiàn)的是一種自上而下的權(quán)力型思維模式，這種模式存在著以下的缺陷：中央環(huán)保政策必須通過地方政府來執(zhí)行，但是由于中央遠(yuǎn)離地方、中央與地方的信息不對稱等因素的存在，必然會導(dǎo)致“上有政策，下有對策”的“代理人風(fēng)險(xiǎn)”。例如，盡管中央政府和環(huán)保部三令五申表示要嚴(yán)控“兩高一資”，但現(xiàn)實(shí)往往卻是，中央的意志到地方后便快速衰減甚至扭曲，在一些地方，中央“保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、利民生”被精簡成了“保增長”?！按砣孙L(fēng)險(xiǎn)”以及環(huán)境的外部性，均決定了環(huán)保事務(wù)中公眾參與的重要性，如果缺乏公眾的積極參與，很容易造成環(huán)保制度失靈與政府失靈。（1）保障公眾的環(huán)境知情權(quán)。一方面，落實(shí)《環(huán)境影響評價(jià)法》第二十一條關(guān)于“除國家規(guī)定需要保密的情形外，對環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書前，舉行論證會、聽政會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。建設(shè)單位報(bào)批的環(huán)境影響報(bào)告書應(yīng)當(dāng)附具對有關(guān)單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明”的規(guī)定，另一方面，落實(shí)《政府信息公開條例》，及時(shí)公布相關(guān)環(huán)境信息，便于公眾環(huán)保參與。（2）保障公眾的環(huán)境結(jié)社權(quán)與表達(dá)權(quán)。一個(gè)地方的環(huán)保事業(yè)，直接關(guān)系當(dāng)?shù)鼐用竦那猩砝?，一個(gè)地方的生態(tài)環(huán)境受到破壞，當(dāng)?shù)鼐用袷亲畲蟮氖芎φ?，所以?dāng)?shù)鼐用駱?gòu)成了環(huán)保工作最深厚的群眾基礎(chǔ)，是制約破壞環(huán)境行為的最直接的、最可依賴的力量。但是，單個(gè)公民在強(qiáng)大的企業(yè)面前，力量過于弱小，難以抗衡和制止企業(yè)的環(huán)境違法行為，因此保障公眾的環(huán)境結(jié)社權(quán)意義重大。但是，在傳統(tǒng)的社會控制型思維與體制下，“維穩(wěn)”往往成為地方官員壓制公眾環(huán)境權(quán)利的借口，事實(shí)上由此產(chǎn)生的政治責(zé)任卻由中央、由執(zhí)政黨來承擔(dān)，這種現(xiàn)象必須引起執(zhí)政黨的高度關(guān)注，并努力從體制上予以消除。筆者認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)公益性的事業(yè)，沒有公眾的廣泛參與和支持是不可能的，事實(shí)上，近年無論是2003年公眾反對怒江大壩風(fēng)波、還是2007年廈門PX風(fēng)波、廣東番禺垃圾焚燒發(fā)電風(fēng)波，公眾通過理性表達(dá)意見，政府、企業(yè)、公眾三者之間通過理性交往與良性互動，最終會使事件得以圓滿解決。因此，應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳，提高公眾的環(huán)保意識，使公眾成為企業(yè)環(huán)境執(zhí)法狀況的監(jiān)督者。（3）建立環(huán)境公益訴訟機(jī)制，保障公眾環(huán)境訴權(quán)。在現(xiàn)代社會，大量的政府行政行為可能會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重大的影響，并進(jìn)而影響公眾的環(huán)境權(quán)利。環(huán)境公益訴訟制度，即認(rèn)為政府具體或抽象行政行為侵犯或影響其環(huán)境權(quán)利的公民、法人或其他組織，有權(quán)依法向人民法院提起行政訴訟，要求行政機(jī)關(guān)履行其法定職責(zé)或糾正、停止其環(huán)境侵權(quán)行為的制度。西方法治國家的實(shí)踐證明，環(huán)境公益訴訟制度對維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益，制止環(huán)境污染發(fā)揮的作用巨大，目前我國尚未對立環(huán)境公益訴訟制度，因此有必要借鑒西方法治國家的成功經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立這一制度鼓勵(lì)公眾通過訴訟途徑來糾正政府的環(huán)境侵權(quán)行為，切實(shí)維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益［11］。

（四）建立環(huán)境保護(hù)激勵(lì)機(jī)制

對于環(huán)保事業(yè)而言，我們需要的是更長久、更富全局性的解決方案。筆者認(rèn)為，當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，一個(gè)重要的原因是缺乏激勵(lì)地方政府和企業(yè)長期有效配置環(huán)境資源的機(jī)制，而環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系試圖在后者上尋求突破，亦被視為解決環(huán)境問題最有效、最能形成長效機(jī)制的辦法。2006年4月16日，溫家寶總理在全國第六次環(huán)保大會上指出，解決環(huán)境問題必須實(shí)現(xiàn)“從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題”的“歷史性轉(zhuǎn)變”。具體而言，即采用綠色稅收、環(huán)境收費(fèi)、綠色資本市場、生態(tài)補(bǔ)償、排污權(quán)交易、綠色貿(mào)易、綠色保險(xiǎn)等環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段。因此，當(dāng)前當(dāng)務(wù)之急的任務(wù)是應(yīng)當(dāng)采取各項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，通過市場化的制度建設(shè)，清楚地界定和保障權(quán)利，鼓勵(lì)和保護(hù)合法的契約行為，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，使環(huán)保成為企業(yè)從被動到自覺的行為，而非簡單地用昂貴的行政之力來解決。

注釋：

①第一次環(huán)保風(fēng)暴2005年1月18日，環(huán)?？偩中纪＝ń鹕辰宥伤娬镜?3個(gè)省市的30個(gè)違法開工項(xiàng)目，并表示要嚴(yán)肅環(huán)保法律法規(guī)，嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入，徹底遏制低水平重復(fù)建設(shè)和無序建設(shè)；第二次環(huán)保風(fēng)暴2006年2月7日，國家環(huán)保總局對9省11家布設(shè)在江河水邊的環(huán)境問題突出企業(yè)實(shí)施掛牌督辦，對127個(gè)投資共約4500億元的化工石化類項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)排查，對10個(gè)投資共約290億元的違法建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行查處；第三次環(huán)保風(fēng)暴2007年1月10日，國家環(huán)?？偩指本珠L潘岳通報(bào)1123億的82個(gè)嚴(yán)重違反環(huán)評和“三同時(shí)”制度的項(xiàng)目。環(huán)?？偩謫迎h(huán)保部門成立近30年來首次啟用這一行政懲罰手段——“區(qū)域限批”政策；第四次環(huán)保風(fēng)暴2007年7月4日國家環(huán)?？偩中甲约慈掌饘﹂L江、黃河、淮河、海河四大流域水環(huán)境污染嚴(yán)重、環(huán)境違法問題突出的6市2縣5個(gè)工業(yè)園區(qū)實(shí)行“流域限批”。對包括6家污水處理廠在內(nèi)的38家重污染企業(yè)實(shí)行“掛牌督辦”；第五次環(huán)保風(fēng)2009年6月11日，國家環(huán)保部通報(bào)由于個(gè)別地區(qū)和企業(yè)嚴(yán)重違反國家企業(yè)政策和環(huán)保規(guī)定，進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，從即日起，暫停審批金沙江中游水電開發(fā)項(xiàng)目，同時(shí)五大國有電企之一的華能集團(tuán)和華電集團(tuán)，各有一家在建的水電站，被責(zé)令停工進(jìn)行整改。

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[11]蔣莉，馬飛.構(gòu)建我國環(huán)境行政公益訴訟制度初探[J].理論與改革，2005，（5）：129—131.

責(zé)任編輯呂學(xué)文

（E－mail：dalishi_sohu＠sohu.com）

C91

A

1007－905X（2011）02－0144－04

2010-11-23

教育部人文社會科學(xué)青年項(xiàng)目（09YJC820047）；江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)基金項(xiàng)目（09SJB820007）

蔣莉（1973— ），女，江蘇徐州人，江蘇技術(shù)師范學(xué)院副教授，主要從事環(huán)境管理研究。