中國食品安全監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)及對策

孫 偉, 張正竹

“民以食為天,食以安為先”.隨著人民生活水平的不斷提高,人們對食品的消費需求也由原來單一注重數(shù)量向追求質(zhì)量和安全轉(zhuǎn)變.然而,近年來,我國公共食品安全事件頻發(fā),直接影響人們的生命健康,食品安全及其監(jiān)管成為人們關(guān)注的焦點.認真審視我國食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀,客觀分析面臨的嚴峻挑戰(zhàn),構(gòu)建高效的食品監(jiān)管體系,保證食品安全供給,保障人民生命財產(chǎn)安全成為政府和民眾的迫切愿望.

1　食品安全監(jiān)管與我國食品安全監(jiān)管體系

1.1　食品安全監(jiān)管及其分類

食品安全監(jiān)管是指食品的供給者、食品質(zhì)量監(jiān)管者等市場經(jīng)濟主體采取的一系列措施保證食品供給質(zhì)量的管理過程,是保證食品安全的重要舉措.根據(jù)食品安全產(chǎn)生的原因可將其分為傳統(tǒng)性食品安全和非傳統(tǒng)性食品安全.所謂傳統(tǒng)性食品安全是指食品在加工、存儲和銷售等環(huán)節(jié)發(fā)生的變質(zhì)、變構(gòu)等導(dǎo)致食品的基本效用喪失,無法滿足人們基本需要,甚至產(chǎn)生不良反應(yīng),危害消費者身體健康的現(xiàn)象.非傳統(tǒng)性食品安全是指因食品原料的物種安全(如物種滅絕、或基因重組帶來的不安全性)或食品原料供給不足造成的食品安全的不確定性,或食品短缺[1].食品安全監(jiān)管應(yīng)該既包括對傳統(tǒng)性食品安全的監(jiān)管,也包括對非傳統(tǒng)性食品安全的監(jiān)管,所以,可以對應(yīng)將食品安全監(jiān)管分為傳統(tǒng)性食品安全監(jiān)管和非傳統(tǒng)性食品安全監(jiān)管.

1.2　我國食品安全監(jiān)管體系基本概況

食品安全監(jiān)管是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,歐美等發(fā)達國家經(jīng)歷了上百年的建設(shè)與發(fā)展,建立起較為完善的食品安全監(jiān)管體系.而在我國,因為歷史原因,人們長期處在溫飽線上,吃飽飯成為人們唯一的要求,所以保證食品的供給量成為首要任務(wù),至于質(zhì)量就無暇顧及了.改革開放以后,隨著生產(chǎn)力的發(fā)展,我國糧食產(chǎn)量大幅增加,溫飽問題解決,人民生活水平也不斷提高,食品質(zhì)量安全的要求才浮出水面.1979年,我國頒布了《中華人民共和國食品衛(wèi)生管理條例》,1982年經(jīng)修訂升格為《中華人民共和國食品衛(wèi)生法(試行)》,1995年10月30日正式實行《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》,并據(jù)此逐步建立起由農(nóng)業(yè)、工商、衛(wèi)生等多個部門協(xié)調(diào)負責(zé)的監(jiān)督管理體系.這一監(jiān)管體系基本適應(yīng)了當時的國情,滿足了人們的基本需求.但上世紀末和本世紀初,國內(nèi)外食品安全事件頻發(fā),尤其是國內(nèi)重大食品安全事件屢禁不止,先是2004年的“阜陽奶粉事件”,隨后又爆發(fā)“蘇丹紅事件”、“孔雀綠事件”等,特別是2008年發(fā)生的“三鹿奶粉事件”讓人們對我國食品安全監(jiān)管及其配套的法律體系產(chǎn)生了質(zhì)疑,重構(gòu)我國食品安全監(jiān)管及其法律體系,保障食品安全成為人們強烈的要求.2009年2月第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過了《中華人民共和國食品安全法》,同時廢除運行20多年的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》,并在國務(wù)院下設(shè)食品安全委員會,開始了對我國食品安全監(jiān)管體系的重構(gòu),實施食品安全監(jiān)管的分段式管理,也稱之為分環(huán)節(jié)管理,即原料生產(chǎn)由農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管,食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局監(jiān)管,流通環(huán)節(jié)由工商部門監(jiān)管,消費環(huán)節(jié)由衛(wèi)生部門監(jiān)管,食品藥品監(jiān)管部門負責(zé)綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào).

1.3　我國食品安全監(jiān)管體系存在的不足

1.3.1監(jiān)管體系不健全

我國現(xiàn)行的分段式食品安全監(jiān)管體制,看似無處不在,從原料到加工,再到流通與銷售,均有相應(yīng)管理職能部門,基本能保證食品供給各個環(huán)節(jié)的質(zhì)量與安全.但這種分段式管理由于政出多門,易形成“多頭管理”,易產(chǎn)生職責(zé)不清、責(zé)任不明、相互推諉、監(jiān)督不到位的現(xiàn)象,特別是各階段的銜接之處,一旦發(fā)生問題,誰也不管,或者誰也管不了,始終形不成合力,監(jiān)管效果較差.

1.3.2基礎(chǔ)建設(shè)不到位

由于我國食品安全監(jiān)管職能長期分散在各個政府部門,在投入方面,有限的財力被分散到各個部門,造成財力不集中的局面.同時因各部門主要職責(zé)的不同,食品監(jiān)管在部分職能部門不被列入工作重點,所以也就很難保證將有限的投入落實到食品監(jiān)管的實處;資金不足也造成檢測設(shè)備更新不夠,人員技術(shù)培訓(xùn)跟不上,適應(yīng)不了食品市場監(jiān)管需要;負責(zé)食品監(jiān)管的各職能部門在實際工作中存在各自為政現(xiàn)象,按照所在部門的想法進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與調(diào)度,重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴重,造成資源的不必要浪費.也正是因為如此,使得我國食品安全監(jiān)管基礎(chǔ)建設(shè)一直處在欠賬狀態(tài),無法適應(yīng)我國食品安全監(jiān)管的變化.

1.3.3隊伍建設(shè)“被落后”

近年來,我國食品工業(yè)發(fā)展快速,其在國民經(jīng)濟所占比例越來越重.根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計,2000年全部國有及規(guī)模以上非國有食品工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值為8 434.1億元,占全國工業(yè)總產(chǎn)值的9.8%,2009年,全國食品工業(yè)總產(chǎn)值49 678億元,占國民生產(chǎn)總值的14.81%.10年間,食品工業(yè)產(chǎn)值和在國民經(jīng)濟中的比重都有大幅提高,但相對于食品工業(yè)的快速發(fā)展,負責(zé)食品安全監(jiān)管工作的隊伍沒有多大變化,安全監(jiān)管工作的隊伍出現(xiàn)“被落后”現(xiàn)象.一是食品安全監(jiān)管隊伍“被縮小”,在國家實施精簡機構(gòu)、壓縮人員編制的政策指導(dǎo)下,政府從事食品安全監(jiān)管工作的人員基本沒有增加;二是食品安全監(jiān)管人員“被老化”,迫于進人指標緊張的壓力,新的人員,特別是經(jīng)過高等教育的年輕人無法進入體系,監(jiān)管隊伍新鮮血液補充不足,使得從業(yè)人員年齡結(jié)構(gòu)和知識結(jié)構(gòu)趨于老化;三是食品安全監(jiān)管人員素質(zhì)“被低化”,隨著食品加工技術(shù)的發(fā)展,食品安全監(jiān)管面臨新的技術(shù)挑戰(zhàn),而監(jiān)管隊伍人員知識更新不夠快速,對新技術(shù)、新方法掌握不夠熟練,很多先進檢測設(shè)備得不到應(yīng)用,檢驗檢測水平低下;四是食品安全監(jiān)管隊伍“被分散化”,我國獨特監(jiān)管體系使得我國負責(zé)食品安全監(jiān)管的人員分散在各個政府部門,缺乏一支穩(wěn)定、獨立、專業(yè)的食品監(jiān)管隊伍,無法適應(yīng)我國食品安全監(jiān)管要求.

1.3.4監(jiān)管內(nèi)容不健全

依據(jù)《中華人民共和國食品安全法》形成食品安全監(jiān)管體系在監(jiān)管內(nèi)容上依舊不夠健全,過于重視食品安全問題發(fā)現(xiàn)、事后查處和責(zé)任追求,忽視預(yù)防工作,忽視從食品生產(chǎn)的源頭控制食品安全、在食品生產(chǎn)和流通過程保證食品安全;只重視傳統(tǒng)性食品安全問題的監(jiān)管,忽視非傳統(tǒng)性食品安全問題的監(jiān)管,等等.監(jiān)管內(nèi)容的不健全助長了不法分子的僥幸心理,起不到有效監(jiān)管的作用.

2　我國食品安全監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)

2.1　利益主體行為失控挑戰(zhàn)食品安全監(jiān)管

傳統(tǒng)性食品安全監(jiān)管覆蓋食品(含原材料)及附屬品(如包裝材料等)的生產(chǎn)、運輸、倉儲和銷售全部環(huán)節(jié),涉及到生產(chǎn)企業(yè)、政府監(jiān)管部門和消費者個體等諸多主體,依據(jù)不同主體在食品安全監(jiān)管過程中的地位與作用,可以將其劃分為供給主體(含食品及附屬品的生產(chǎn)企業(yè)、運輸企業(yè)和銷售企業(yè))、行政監(jiān)管主體(政府職能部門)和消費主體(消費者和消費企業(yè))等三個利益主體.目前,在我國食品安全監(jiān)管的實踐中,食品安全監(jiān)管體系中的三個利益主體不同程度地承擔(dān)著監(jiān)管責(zé)任,分擔(dān)監(jiān)管成本,其中,行政監(jiān)管主體處于主導(dǎo)地位,也是監(jiān)管基礎(chǔ)建設(shè)的最大投入者;其次是供給主體,出于自身生存的需要,被迫性地承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任和監(jiān)管成本,而消費主體基本不承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任和監(jiān)管成本,至少不是顯性的承擔(dān).在市場經(jīng)濟下,在利益(效用)最大化的驅(qū)使下,各利益主體,既不愿主動承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任,也不愿分擔(dān)監(jiān)管成本,只想獲取更多利益,尤其是供給主體,為了獲取最大利潤,想方設(shè)法鉆政策和法律的漏洞,甚至鋌而走險,采取違法手段,如濫用添加劑,不明確標示有害物質(zhì)和生產(chǎn)日期等,降低成本,謀取暴利.食品安全監(jiān)管主體行為的集體失控,某種程度上導(dǎo)致了我國近年來重大食品安全事件頻發(fā)[2-4].

2.2　較長的食品供給鏈挑戰(zhàn)食品安全監(jiān)管

食品從生產(chǎn)到消費具有較長的供給鏈和較多的生產(chǎn)流通環(huán)節(jié),以方便面生產(chǎn)為例,要經(jīng)歷農(nóng)作物的種植、田間管理、收獲、初加工、倉儲、運輸,再到方便面的生產(chǎn)、包裝、倉儲、運輸,以及銷售等環(huán)節(jié),另外還有輔料(如添加劑)、包裝材料的生產(chǎn)、運輸、倉儲等環(huán)節(jié),每個環(huán)節(jié)都可能影響食品的質(zhì)量安全,成為引發(fā)食品問題的危害點(也稱之為危害分析和關(guān)鍵控制點),大大增加了引發(fā)食品安全事件的概率,也給食品質(zhì)量安全監(jiān)管帶來挑戰(zhàn).

2.3　我國參差不齊的食品生產(chǎn)現(xiàn)狀挑戰(zhàn)食品安全監(jiān)管

我國食品行業(yè)正處于成長期,以農(nóng)副產(chǎn)品等原料的初加工為主,加工的精細程度低,集中度較低,中小企業(yè)比例高,技術(shù)水平低,同質(zhì)化現(xiàn)象嚴重,利潤空間狹小,價格競爭激烈[5];企業(yè)內(nèi)部管理和同行競爭還不規(guī)范,因管理不善和惡性競爭導(dǎo)致的食品安全問題呈逐年增多的趨勢;我國還是一個幅員遼闊、民族眾多的國家,不同地區(qū)、不同民族有著不同的飲食習(xí)慣,也形成了特色鮮明的傳統(tǒng)食品及其加工工藝,但傳統(tǒng)食品的生產(chǎn)基本停留在較為原始的作坊生產(chǎn)階段,生產(chǎn)不規(guī)范,產(chǎn)品及行業(yè)標準尚未完全建立.這種參差不齊的發(fā)展格局,既影響產(chǎn)品質(zhì)量,也增加食品安全監(jiān)管難度.

2.4　非傳統(tǒng)性食品安全挑戰(zhàn)食品安全監(jiān)管

伴隨著科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展,越來越多的新技術(shù)在食品生產(chǎn)中得以應(yīng)用,新的食品原料(包括經(jīng)過品種改良的農(nóng)副產(chǎn)品)被開發(fā)出來,如輻照技術(shù)和轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物.新技術(shù)的應(yīng)用和新原料的開發(fā),增加了食品的供給,延長了食品的貨架期,豐富了消費者的選擇.但新技術(shù)和新原料的安全性頗受爭議,消費者也心存疑慮.在還不能確定這類食品的危害性的情況下,包括我國在內(nèi)的許多國家要求食品企業(yè)在產(chǎn)品外包裝進行明確標識,由消費者自行選擇.但很多廠商并不遵守規(guī)定,在未對產(chǎn)品進行任何標識的情況下直接銷售產(chǎn)品.這就要求食品安全監(jiān)管部門能夠快速、準確地對食品做出檢測,給出令消費者信服的檢測結(jié)果.與此同時,世界各國,特別是經(jīng)濟發(fā)達的西方國家,為了保護本國民眾,一方面對外輸出安全性不確定的農(nóng)產(chǎn)品(或食品),另一方面在其他國家對大宗優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品進行掠奪性的收購,對其他國家的食品供給安全構(gòu)成威脅.如近年來,包括美國在內(nèi)很多跨國公司和金融資本加緊在我國主要糧食產(chǎn)區(qū)的布局,試圖實現(xiàn)對我國大宗、優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、收購進行控制,已對我國食品安全產(chǎn)生嚴峻挑戰(zhàn)[6].

除了上述挑戰(zhàn)外,我國食品企業(yè)生產(chǎn)所處環(huán)境條件日益惡化,如土壤、水源和大氣等污染日益嚴重,淡水資源越來越短缺,這些都影響著我國食品生產(chǎn)以及產(chǎn)品安全,增加了食品安全監(jiān)管的工作和難度.

3　促進我國食品安全監(jiān)管的對策

加強食品安全監(jiān)管,保障食品安全,維護人民群眾生命財產(chǎn)不受損害,是政府、食品生產(chǎn)企業(yè)和消費者共同的責(zé)任.食品安全監(jiān)管的三大利益主體應(yīng)摒棄牟取私利的狹隘思想,從促進食品行業(yè)發(fā)展、保障人民生命財產(chǎn)安全的大局出發(fā),建立全國專門食品安全監(jiān)管部門、完善食品安全監(jiān)管法律體系、建立行業(yè)誠信檔案、實施食品質(zhì)量安全追溯制度等,逐步建立起符合我國國情的食品安全監(jiān)管體系,確保我國食品質(zhì)量安全.

3.1　構(gòu)建新的食品安全監(jiān)管行政組織體系

食品安全監(jiān)管屬于社會公益事業(yè),政府部門擁有不可推卸的責(zé)任.政府要在制度設(shè)計上作出安排,依據(jù)食品生產(chǎn)和食品安全監(jiān)管的特點,利用3～5年的時間,逐步完善對食品生產(chǎn)加工、流通、消費諸環(huán)節(jié)的監(jiān)管,逐步收回零散分布在各部門的食品安全監(jiān)管職能和權(quán)力,建立以單一部門為主的綜合性、專業(yè)性的食品安全監(jiān)管工作部門,構(gòu)建食品安全監(jiān)管新體系,克服目前分段管理的銜接問題,實現(xiàn)食品監(jiān)管工作的無縫管理,實現(xiàn)真正全過程管理.

3.2　完善新的食品安全監(jiān)管法律體系

依據(jù)新的食品安全監(jiān)管體系的需要,借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗,加強食品安全監(jiān)管立法,重點要加強以下幾個環(huán)節(jié):首先要突出食品安全監(jiān)管三大利益主體的職責(zé)與權(quán)限,賦予社會與消費主體監(jiān)督權(quán)力,增強食品安全監(jiān)管的透明度和公信度;其次要注重食品安全監(jiān)管前瞻性,協(xié)調(diào)食品安全監(jiān)管工作的后向抑制和前向抑制的關(guān)系,實現(xiàn)食品供給的全過程監(jiān)管;第三,要通過立法,強制實施食品生產(chǎn)的準入制度,實行食品質(zhì)量安全可追溯制度和召回制度,確保食品從農(nóng)田到餐桌的質(zhì)量安全.

3.3　加大食品安全監(jiān)管體系建設(shè)的投入

加大食品安全監(jiān)管體系建設(shè)投入應(yīng)依托三大利益主體,分擔(dān)監(jiān)管成本.其中政府作為食品安全監(jiān)管的行政主體,應(yīng)主動承擔(dān)食品安全監(jiān)管體系基礎(chǔ)建設(shè)成本,不斷加大食品安全監(jiān)管投入,減輕供給主體和消費主體的負擔(dān);利用政策許可,采取授權(quán)第三方檢測的方式,有效地整合社會現(xiàn)有資源,發(fā)揮科研院所、高校,以及部分企業(yè)擁有的較多食品安全監(jiān)測資源優(yōu)勢,提高整個社會資源的利用率,降低監(jiān)管基礎(chǔ)建設(shè)的成本,提高食品質(zhì)量安全監(jiān)測工作的專業(yè)性、獨立性、客觀性,提高人們對政府食品安全監(jiān)管工作滿意度.食品供給主體也應(yīng)從完善內(nèi)部管理、提高產(chǎn)品質(zhì)量、適應(yīng)國際化發(fā)展需要的角度出發(fā),主動增加監(jiān)管投入,建立高效、系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)管體系.消費主體從保護自身健康和權(quán)益角度出發(fā),應(yīng)積極響應(yīng)和參與食品安全監(jiān)管體系建設(shè),首先要增強維權(quán)意識,要在權(quán)益受到損害時果斷地運用法律手段維護自己權(quán)益;其次要有“功在當代,利在千秋”的意識,主動承擔(dān)監(jiān)管體系建設(shè)成本,通過支付高于食品價值的價格去分擔(dān)監(jiān)管體系建設(shè)的成本,為我國食品安全監(jiān)管體系建設(shè)做出貢獻.

3.4　建立行業(yè)誠信檔案,規(guī)范食品供給主體行為

國家要建立起從事食品生產(chǎn)、流通和質(zhì)量檢測的企業(yè)、單位和個人誠信檔案,詳細記錄食品供給主體、第三方檢測機構(gòu)的行為信息;劃分食品供給主體、第三方檢測機構(gòu)等主體的信用等級,將信用等級通過一定渠道向社會公布,接受社會監(jiān)督,同時與政策扶持和銀行信貸等掛鉤,配合實行食品生產(chǎn)準入制度,增加對食品供給主體、第三方檢測機構(gòu)等行為的約束,杜絕有不良行為記錄的企業(yè)和個人繼續(xù)從事食品生產(chǎn)、流通和銷售,從源頭確保食品質(zhì)量安全.

3.5　發(fā)揮行業(yè)協(xié)會自治作用,提高食品行業(yè)自律

行業(yè)協(xié)會作為食品安全監(jiān)管體系供給主體的一部分,是行業(yè)自我管理、自我發(fā)展的自治組織,不僅對行業(yè)發(fā)展具有推動作用,對行業(yè)不端行為也有較強的約束作用.國家可以通過立法、出臺優(yōu)惠政策、給予項目和資金扶持等措施,鼓勵食品生產(chǎn)、流通和銷售企業(yè)及行業(yè)協(xié)會制定和完善行業(yè)標準,建立起行業(yè)內(nèi)部自我監(jiān)督體系,提高食品供給主體的自律性,保證食品質(zhì)量安全.

4　結(jié) 語

食品安全監(jiān)管是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及不同監(jiān)管類型和不同利益主體.食品安全監(jiān)管體系在設(shè)計之初就應(yīng)充分考慮利益主體之間的博弈和各方面挑戰(zhàn),有效整合社會資源,從而確保食品安全,保護人民群眾的切身利益.