基于“懲防體系”的“廉政審計(jì)”研究

郭強(qiáng)華， 謝正菊

(寧波大學(xué)商學(xué)院會(huì)計(jì)系，浙江寧波 315211)

基于“懲防體系”的“廉政審計(jì)”研究

郭強(qiáng)華， 謝正菊

(寧波大學(xué)商學(xué)院會(huì)計(jì)系，浙江寧波 315211)

“特種審計(jì)制度”是制度反腐敗的一項(xiàng)重要舉措，但“特種審計(jì)”缺乏專門組織和機(jī)構(gòu)，以及有效的審計(jì)方法和手段，存在“特種審計(jì)”不特問(wèn)題?！傲徲?jì)”基于“特種審計(jì)制度”理論平臺(tái)，圍繞中紀(jì)委提出的“懲治和預(yù)防腐敗體系”，對(duì)“特種審計(jì)”進(jìn)行了第二次制度創(chuàng)新，并就“廉政審計(jì)”的目標(biāo)、內(nèi)容、程序和可行性分析等方面作了全面闡釋，沒有回避難點(diǎn)。

廉政審計(jì);特種審計(jì);腐敗預(yù)警

一、“特種審計(jì)制度”與“懲治和預(yù)防腐敗體系”

2000年廣東省深圳市為開辟黨風(fēng)廉政建設(shè)的新路子，根據(jù)中央和省的有關(guān)精神，開始調(diào)查研究“深圳市反腐保廉預(yù)防體系”。2002年深圳市政府批準(zhǔn)了《深圳市反腐保廉預(yù)防體系整體思路》，提出了創(chuàng)建反腐保廉預(yù)防體系的基本原則、總體目標(biāo)、主要措施和實(shí)施步驟，并在中紀(jì)委第七次全會(huì)上作為書面材料印發(fā)。2003年浙江省委、蘇州市委先后提出了框架方案。2004年5月，中央紀(jì)委在深圳邀請(qǐng)廣東、福建等七省市紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)研究座談“懲治和預(yù)防腐敗體系”。之后，這個(gè)地方性懲防體系進(jìn)一步得到中央的重視，2005年1月3日，中央印發(fā)了建立健全反腐體系實(shí)施綱要［1］。

我們注意到，在這個(gè)懲防體系中，審計(jì)已經(jīng)作為反腐敗的重要制度安排，以嶄新的面貌——“特種審計(jì)制度”出現(xiàn)，與人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督并列組成黨內(nèi)外監(jiān)督管理機(jī)制①?！疤胤N審計(jì)制度”的名稱最早來(lái)源于2000年國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“新世紀(jì)懲治腐敗對(duì)策研究”。其子課題“懲治腐敗與特種審計(jì)制度”中，提出要建立“經(jīng)濟(jì)腐敗審計(jì)”的“特種審計(jì)制度”。所以“特種審計(jì)”一經(jīng)出現(xiàn)，便打上了反腐敗烙印。

特種審計(jì)制度的含義為:“政府審計(jì)機(jī)關(guān)除按《審計(jì)法》進(jìn)行常規(guī)審計(jì)外，開展對(duì)防范公職人員違法違紀(jì)的特種審計(jì)。主要包括政府采購(gòu)審計(jì)、重大工程審計(jì)、政府收費(fèi)審計(jì)、基金管理審計(jì)、國(guó)有企業(yè)改制審計(jì)及經(jīng)濟(jì)案件審計(jì)等。政府審計(jì)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計(jì)時(shí)，有權(quán)對(duì)審計(jì)中查證的違紀(jì)違法問(wèn)題的直接責(zé)任人員，提出處罰建議，或移交紀(jì)檢、檢察、監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。影響較大的審計(jì)查證及結(jié)果，可向社會(huì)公開，接受輿論監(jiān)督。”②

二、“特種審計(jì)制度”問(wèn)題及其改進(jìn)

盡管特種審計(jì)制度是我國(guó)審計(jì)反腐敗歷史上的一次制度創(chuàng)新。但是，當(dāng)我們滿懷期待關(guān)注特種審計(jì)的發(fā)展時(shí)，讓我們感到尷尬的是，最初推行特種審計(jì)制度的深圳，在2002年實(shí)施以后的兩年多時(shí)間，除了產(chǎn)生制度創(chuàng)新層面上的新奇效應(yīng)以外，竟然悄無(wú)聲息。與此同時(shí)，2001年深圳開始推行的績(jī)效審計(jì)，卻表現(xiàn)不俗。也許連深圳審計(jì)人也很難理解，國(guó)外的績(jī)效審計(jì)在深圳登陸成功，而本土培養(yǎng)的特種審計(jì)卻“啞火”。既然特種審計(jì)屬于制度創(chuàng)新，我們還是從制度建設(shè)層面找原因。

特種審計(jì)“不特”是主要原因。所謂“不特”，是指:審計(jì)內(nèi)容基本上屬于財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)工作范圍;缺乏審計(jì)打擊腐敗的特殊方法和手段;現(xiàn)有審計(jì)職權(quán)不夠用;特種審計(jì)名稱令人費(fèi)解，等等。具體改進(jìn)方法如下:

(一)將“特種審計(jì)”名稱改為“廉政審計(jì)”?！疤胤N審計(jì)”按字面解釋，是超常規(guī)的、具有特種目的的審計(jì)。但是特種審計(jì)內(nèi)容平常、審計(jì)反腐敗手段落后、審計(jì)職權(quán)不突出等問(wèn)題，冠以“特種”字樣恐怕不妥。而廉政審計(jì)名稱言簡(jiǎn)意賅，對(duì)腐敗者以震懾，予廉潔者以鼓舞。

(二)由查處違法違紀(jì)行為轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)防和打擊國(guó)家公職人員腐敗行為。“特種審計(jì)”范圍從財(cái)政審計(jì)到國(guó)有企業(yè)改制審計(jì)，從銀行審計(jì)到重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)，涉及面廣，工作量大，對(duì)審計(jì)人員要求比較高，如果以查處違法違紀(jì)行為為主，勢(shì)必使審計(jì)部門不勝負(fù)荷。因此，改革后的“廉政審計(jì)”應(yīng)該把目標(biāo)瞄準(zhǔn)政府部門、重點(diǎn)企事業(yè)單位的國(guó)家公職人員，特別是握有相當(dāng)權(quán)力、具備高腐敗風(fēng)險(xiǎn)的部門及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)腐敗犯罪行為，同時(shí)改進(jìn)審計(jì)方法，增強(qiáng)預(yù)防功能，審計(jì)效果必定更佳。

(三)改變“特種審計(jì)”單兵作戰(zhàn)方式，“廉政審計(jì)”實(shí)行以審計(jì)部門牽頭，紀(jì)檢監(jiān)察、檢察部門全程緊密配合協(xié)作的審計(jì)查處機(jī)制。這樣，一方面可以借助紀(jì)檢、監(jiān)察和檢察部門的力量，擴(kuò)張審計(jì)查證所必需的手段和權(quán)限，充分發(fā)揮審計(jì)反腐敗的功能作用，另一方面，有利于落實(shí)審計(jì)問(wèn)責(zé)制。由于紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)配合參與審計(jì)過(guò)程，可及時(shí)追究有關(guān)責(zé)任人黨紀(jì)、政紀(jì)處罰并移交司法部門處理。

(四)扭轉(zhuǎn)“特種審計(jì)”權(quán)利不特局面，加強(qiáng)“廉政審計(jì)”處理權(quán)。在廉政審計(jì)中，以國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)為主，紀(jì)檢監(jiān)察和檢察緊密配合的審計(jì)查處機(jī)制，能強(qiáng)化審計(jì)處理權(quán)。主要包括:(1)借助紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察、公安等部門的配合支持，可在審計(jì)過(guò)程中運(yùn)用超審計(jì)手段，如封存財(cái)產(chǎn)、扣審相關(guān)人員等;(2)超越審計(jì)權(quán)限的處罰。如對(duì)于超越審計(jì)處罰權(quán)限的應(yīng)予有關(guān)責(zé)任人黨紀(jì)、政紀(jì)處分或追究刑事責(zé)任的案件，在向外移送進(jìn)行處理時(shí)，為確保處理的落實(shí)和審計(jì)成果的確認(rèn)，應(yīng)加入責(zé)任認(rèn)定，并參與過(guò)程處理。

開展廉政審計(jì)的意義是:第一，有利于加大審計(jì)反腐敗力度。盡管特種審計(jì)制度的建設(shè)取得了一定成績(jī)，但是在制度建設(shè)上仍存在不足。廉政審計(jì)以高腐敗風(fēng)險(xiǎn)公職人員為審計(jì)對(duì)象，配以紀(jì)檢監(jiān)察和檢察緊密配合的審計(jì)查處機(jī)制，勢(shì)必加大審計(jì)反腐敗力度。第二，開展廉政審計(jì)有利于提升“懲治和預(yù)防腐敗體系”整體效能，從源頭上預(yù)防和治理腐敗。特種審計(jì)屬于事后審計(jì)，無(wú)法發(fā)揮預(yù)警和預(yù)防作用。廉政審計(jì)則不同，其“廉政指標(biāo)體系”有對(duì)腐敗的評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)指標(biāo)，能及時(shí)反映權(quán)力部門和國(guó)家公職人員廉政狀況，一旦指標(biāo)接近“高壓線”，有腐敗嫌疑，就可以實(shí)施廉政審計(jì)，使人“不敢貪”和“不能貪”，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督功能從事后監(jiān)督向事前監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，充分體現(xiàn)查處與防范相結(jié)合、防范貫穿始終的反腐敗指導(dǎo)思想。第三，有利于豐富和完善“特種審計(jì)制度”。這是因?yàn)榱徲?jì)是基于特種審計(jì)制度的理論平臺(tái)，再次制度創(chuàng)新，開發(fā)有廉政(腐敗)指標(biāo)體系，由預(yù)警審計(jì)、查實(shí)審計(jì)等內(nèi)容組成，是對(duì)“特種審計(jì)制度”的深化。

三、廉政審計(jì)的概念、目標(biāo)及其工作程序

廉政審計(jì)，從字面上解釋，“廉”是廉潔的意思，就是不貪污不腐化，“政”是指政治、行政，即治理國(guó)家的活動(dòng)［2］。因此，廉政的基本含義可以理解為“為政清廉公正”。其對(duì)立面是貪污、腐敗。廣義的廉政審計(jì)就是指為保證公共權(quán)利的擁有者廉潔從政行為而進(jìn)行監(jiān)督所采取的審計(jì)活動(dòng)的總稱。因此，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、特種審計(jì)都屬于廉政審計(jì)的范疇。

而狹義的廉政審計(jì)脫胎于特種審計(jì)制度，直接服務(wù)于深圳、浙江等地的“懲治和預(yù)防腐敗體系”。廉政審計(jì)目標(biāo)就是在深圳等地“特種審計(jì)制度”的理論平臺(tái)上，進(jìn)行審計(jì)反腐敗的制度再創(chuàng)新，以體現(xiàn)“懲防體系”要求的特點(diǎn)，達(dá)到懲防并舉、注重預(yù)防的效果。本文研究的狹義廉政審計(jì)，即指以審計(jì)機(jī)關(guān)為主協(xié)同紀(jì)檢監(jiān)察檢察等部門，對(duì)腐敗高發(fā)多發(fā)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門、重點(diǎn)項(xiàng)目和資金，以腐敗為審計(jì)導(dǎo)向，預(yù)防、揭露和打擊國(guó)家公職人員經(jīng)濟(jì)犯罪的特種審計(jì)。這里的要點(diǎn)是:(1)廉政審計(jì)的主體是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察公安等部門，采取的是國(guó)家審計(jì)、牽頭、其他監(jiān)督部門聯(lián)合協(xié)調(diào)的查處機(jī)制。(2)廉政審計(jì)的客體是國(guó)家公職人員③，特別是握有相當(dāng)權(quán)力、具備高腐敗風(fēng)險(xiǎn)的部門及其人員。(3)廉政審計(jì)的重點(diǎn)是腐敗高發(fā)多發(fā)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門、重點(diǎn)項(xiàng)目和資金。例如，傳統(tǒng)高發(fā)腐敗領(lǐng)域的大型國(guó)有企業(yè)、金融系統(tǒng)，以及當(dāng)前群眾關(guān)注的司法和行政執(zhí)法等部門，交通、基本建設(shè)投資等資金高密集領(lǐng)域，文教衛(wèi)生等關(guān)系民生的行業(yè)，電力、電信等壟斷行業(yè)。(4)廉政審計(jì)方法是以腐敗為導(dǎo)向的腐敗風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向預(yù)警審計(jì)，審計(jì)方法有其特殊性，有別于常規(guī)審計(jì)。(5)廉政審計(jì)作用是預(yù)防、揭露和打擊④。(6)廉政審計(jì)繼承了“特種審計(jì)”的性質(zhì)。

廉政審計(jì)為什么要以腐敗為審計(jì)導(dǎo)向?這是廉政審計(jì)的特色和創(chuàng)新之處。廉政審計(jì)重點(diǎn)不在于檢查會(huì)計(jì)賬表的錯(cuò)誤和遺漏，而是側(cè)重于分析腐敗多發(fā)領(lǐng)域的國(guó)家公職人員的廉政或腐敗情況。它是對(duì)“預(yù)警管理理論”、“風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)”、“舞弊審計(jì)”等理論的整合和具體運(yùn)用。所謂預(yù)警是度量某種狀態(tài)偏離預(yù)警線的強(qiáng)弱程度、發(fā)出預(yù)警信號(hào)的過(guò)程。腐?、蓊A(yù)警，是指對(duì)國(guó)家公職人員在履行職責(zé)過(guò)程中，利用職務(wù)上的便利條件，或者濫用職權(quán)，或者不正確履行職權(quán)所實(shí)施的違背職責(zé)要求的依照刑法規(guī)定應(yīng)受刑罰處罰的經(jīng)濟(jì)犯罪行為而進(jìn)行的預(yù)警。其工作原理是:通過(guò)設(shè)定指標(biāo)體系和測(cè)量指標(biāo)值，得出廉政(腐敗)狀況指標(biāo)值，再根據(jù)預(yù)先設(shè)定的指標(biāo)值來(lái)確定當(dāng)前廉政(腐敗)的警告級(jí)別，按照不同警告級(jí)別采用不同審計(jì)策略。其工作方式如下:

(一)預(yù)警審計(jì)⑥。根據(jù)紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)部門獲得的腐敗線索，以及廉政指標(biāo)監(jiān)測(cè)結(jié)果，運(yùn)用審計(jì)職業(yè)判斷，確定廉政審計(jì)重點(diǎn)和范圍。預(yù)警審計(jì)過(guò)程主要是查找可能導(dǎo)致腐敗的現(xiàn)象和行為，并確定腐敗的可能性存在程度，如果存在腐敗可能性概率較大，則進(jìn)入下一個(gè)階段。預(yù)警審計(jì)內(nèi)容包括三大塊。

1、廉情(腐敗)信息收集。由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)接受和收集來(lái)自各方面的線索，從中排查出有審計(jì)價(jià)值的疑點(diǎn)和信息，確定具體審計(jì)對(duì)象。廉情(腐敗)信息來(lái)源:財(cái)政、財(cái)務(wù)審計(jì)、任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和績(jī)效審計(jì)等工作中發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)線索;群眾舉報(bào)的疑點(diǎn)線索;其他來(lái)源的立項(xiàng)審計(jì)線索。比如，由審計(jì)特派辦組織的對(duì)重點(diǎn)部門、重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)資金組織的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查所獲取的線索;紀(jì)檢監(jiān)察或檢察機(jī)關(guān)移送的專案鑒證審計(jì);利用“懲防體系中紀(jì)檢監(jiān)察部門資源優(yōu)勢(shì)——廉政預(yù)情聯(lián)系站的線索。比如杭州的“96666”，這是2003年杭州市啟用的機(jī)關(guān)作風(fēng)和效能投訴電話，開通以來(lái)受理群眾有關(guān)黨政機(jī)關(guān)服務(wù)態(tài)度不好、效率不高、作風(fēng)不廉等問(wèn)題的投訴共8 211件，平均每天受理投訴35件。在寧波，96178廉政投訴中心以“96178”投訴專線電話和“178”投訴專用信箱為基本受理形式，受理群眾對(duì)黨風(fēng)廉政、行風(fēng)建設(shè)等方面的投訴⑦。這些熱線電話，以及信訪部門、新聞媒體等反映情況，既是紀(jì)檢監(jiān)察部門關(guān)注對(duì)象，也是廉政審計(jì)的“風(fēng)向標(biāo)”。

2、廉政(腐敗)指標(biāo)體系的建立及監(jiān)測(cè)⑧。廉情(腐敗)信息的收集的只是定性反映腐敗狀況，而且存在反映盲點(diǎn)問(wèn)題。廉政(腐敗)指標(biāo)體系的建立，能從定量上反映權(quán)力部門和相關(guān)者腐敗程度及其發(fā)展趨勢(shì)。廉政(腐敗)指標(biāo)體系是根據(jù)警兆反映在具體指標(biāo)上，并預(yù)報(bào)警情的。個(gè)人腐敗的警兆可從以下五個(gè)方面獲得:崗位特征誘因(實(shí)權(quán)崗位);個(gè)人習(xí)慣誘因(奢侈、賭博、使用違禁藥品和毒品、行為不檢、品德不良等);個(gè)人財(cái)務(wù)壓力誘因(負(fù)債、疾病、報(bào)酬不足等);行業(yè)系統(tǒng)特性誘因(經(jīng)濟(jì)不景氣、競(jìng)爭(zhēng)激烈、財(cái)務(wù)困難、存貨積壓過(guò)多、法院宣布暫緩執(zhí)行或停業(yè)處分等);環(huán)境控制特性誘因(缺乏內(nèi)部控制、董事會(huì)無(wú)法有效監(jiān)督、經(jīng)常更換會(huì)計(jì)師、不尋常的大額律師費(fèi)、委托人對(duì)審計(jì)人員施壓、群眾反映不良等)。筆者認(rèn)為這個(gè)指標(biāo)體系主要包括兩大部分內(nèi)容。其一是評(píng)價(jià)指標(biāo)，用來(lái)正確評(píng)價(jià)部門、個(gè)人廉政或腐敗狀況;其二是監(jiān)測(cè)指標(biāo)，能不斷隨時(shí)反映可能存在或發(fā)生的經(jīng)濟(jì)腐敗行為，并進(jìn)行預(yù)警。廉政指標(biāo)的評(píng)價(jià)與監(jiān)測(cè)功能與審計(jì)監(jiān)督功能耦合，使審計(jì)關(guān)口前移，較好體現(xiàn)打防結(jié)合、以防范為主的反腐敗斗爭(zhēng)策略。

3、廉政專項(xiàng)審計(jì)。根據(jù)廉政指標(biāo)監(jiān)測(cè)結(jié)果，對(duì)“嫌疑腐敗”⑨分子執(zhí)行有關(guān)廉政規(guī)定的情況進(jìn)行全方位的審核。審計(jì)內(nèi)容有:公款旅游或違規(guī)出國(guó)(境)旅游，超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍公款報(bào)銷應(yīng)由個(gè)人開支的費(fèi)用問(wèn)題;違規(guī)用公款購(gòu)買個(gè)人商業(yè)保險(xiǎn)，以及各種有價(jià)證券、支付憑證問(wèn)題;違規(guī)超標(biāo)準(zhǔn)裝修(飾)辦公樓(室)和個(gè)人住宅，違規(guī)配備交通、通訊工具及報(bào)銷相關(guān)費(fèi)用等問(wèn)題;違反規(guī)定列支會(huì)議費(fèi)，超標(biāo)準(zhǔn)超范圍公款報(bào)銷學(xué)歷學(xué)位費(fèi)用和其他各類學(xué)習(xí)培訓(xùn)費(fèi)用的問(wèn)題，虛開發(fā)票套取公款，以及違規(guī)采購(gòu)辦公用品和其他公用物品，等等［3］。

4、廉情(腐敗)分析⑩。就是對(duì)所收集到的定性腐敗信息，以及廉政專項(xiàng)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行分析研究，以判別有關(guān)國(guó)家公職人員權(quán)利行為是否突破腐敗警戒線。對(duì)不同結(jié)果分別采取表彰、廉政教育和查實(shí)審計(jì)策略。

(二)查實(shí)審計(jì)(11)。它是針對(duì)在預(yù)警審計(jì)階段所發(fā)現(xiàn)的指示性證據(jù)進(jìn)行的審計(jì)，以確定腐敗性質(zhì)、觸犯的法律條款以及犯罪嚴(yán)重程度。在查實(shí)審計(jì)中，要充分發(fā)揮以國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)為主，紀(jì)檢監(jiān)察和檢察等部門協(xié)調(diào)配合的審計(jì)查處機(jī)制的作用，如借助紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察、公安等部門的配合，封存財(cái)產(chǎn)、扣審相關(guān)人員等。如果審計(jì)職權(quán)、手段(含其他部門的配合手段)無(wú)法獲取充分適當(dāng)?shù)膶徲?jì)證據(jù)以形成審計(jì)結(jié)論和決定，或者已形成結(jié)論和決定，須由紀(jì)檢、監(jiān)察、司法等部門實(shí)施黨紀(jì)、政紀(jì)處分或追究刑事責(zé)任的，則進(jìn)行審計(jì)移交。

預(yù)警審計(jì)可比作醫(yī)生根據(jù)各種腫瘤癥狀發(fā)現(xiàn)了病人的某個(gè)部位有腫塊;而查實(shí)審計(jì)的工作就是給腫瘤定性，解決它是什么“癌”，是“良性的”還是“惡性的”。

廉政審計(jì)較好地體現(xiàn)了“審計(jì)機(jī)關(guān)先行突破，紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察、公安協(xié)同作戰(zhàn)”的辦案思路，彌補(bǔ)了紀(jì)檢監(jiān)察和司法部門某些手段的不足。

四、廉政審計(jì)的特色、可行性與難點(diǎn)

“廉政審計(jì)”是由“預(yù)警審計(jì)”、“查實(shí)審計(jì)”和“特種審計(jì)制度”組成的。與“特種審計(jì)制度”不同的是:

(一)審計(jì)基礎(chǔ)不同。“特種審計(jì)制度”以評(píng)價(jià)內(nèi)部控制制度為基礎(chǔ)，實(shí)施實(shí)質(zhì)性測(cè)試;“廉政審計(jì)”則以國(guó)家公職人員的廉政或腐敗風(fēng)險(xiǎn)程度評(píng)估值為基礎(chǔ)，確定審計(jì)范圍和重點(diǎn)。

(二)審計(jì)方法不同?！疤胤N審計(jì)”運(yùn)用的是常規(guī)抽樣技術(shù)，判斷會(huì)計(jì)賬冊(cè)錯(cuò)誤和遺漏;“廉政審計(jì)”側(cè)重于分析部門或國(guó)家公職人員廉政或腐敗情況，需要對(duì)廉政或腐敗程度加以量化后評(píng)估，并以評(píng)估后的報(bào)警區(qū)域?yàn)閷徲?jì)導(dǎo)向，再進(jìn)行賬項(xiàng)審計(jì)，它采用腐敗風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的審計(jì)方法。

(三)審計(jì)組織不同?！疤胤N審計(jì)”是單純的以國(guó)家審計(jì)組織實(shí)施的審計(jì);“廉政審計(jì)”是以國(guó)家審計(jì)組織牽頭，紀(jì)檢監(jiān)察檢查機(jī)關(guān)密切配合的審計(jì)查處機(jī)制。

(四)審計(jì)職權(quán)不同?！疤胤N審計(jì)”只享有《審計(jì)法》規(guī)定的權(quán)限;“廉政審計(jì)”是以借助國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)為主，紀(jì)檢監(jiān)察和檢察等部門協(xié)調(diào)配合的審計(jì)查處機(jī)制，可以超審計(jì)手段運(yùn)用權(quán)力，如封存財(cái)產(chǎn)、扣審相關(guān)人員等。

(五)審計(jì)類型不同。“特種審計(jì)”是事后審計(jì);而“廉政審計(jì)”有廉政指標(biāo)體系，可以正確評(píng)價(jià)部門和個(gè)人廉政情況，監(jiān)測(cè)指標(biāo)能及時(shí)反饋可能存在或已發(fā)生的腐敗而進(jìn)行預(yù)警，使得審計(jì)關(guān)口前移，較好體現(xiàn)打防結(jié)合、以防為主的反腐敗策略。所以“廉政審計(jì)”是事前、事中、事后審計(jì)。

因此，“廉政審計(jì)”具有權(quán)威性高、組織性強(qiáng)、監(jiān)察面寬、打擊準(zhǔn)、權(quán)限大、能預(yù)防的特點(diǎn)。廉政審計(jì)是否可行，除了政府部門公共管理部門需要的因素以外，從專業(yè)角度看，廉政(腐敗)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)和運(yùn)用成為關(guān)鍵。但不是沒有經(jīng)驗(yàn)可循，比如，四個(gè)國(guó)際組織提供的五種腐敗評(píng)價(jià)指標(biāo)(12)，還有韓國(guó)的“漢城反腐敗指數(shù)”等，這些指標(biāo)的構(gòu)成、設(shè)計(jì)思路、計(jì)算方法，為廉政指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。在國(guó)內(nèi)，廉政考核指標(biāo)、行風(fēng)評(píng)議指標(biāo)，以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)、干部績(jī)效考核指標(biāo)等內(nèi)容，對(duì)我們?cè)O(shè)計(jì)廉政指標(biāo)體系具有重要參考價(jià)值。其次，風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)、國(guó)際舞弊審計(jì)為“廉政審計(jì)”提供了以腐敗為導(dǎo)向的審計(jì)理論基礎(chǔ)。其中風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，舞弊審計(jì)以舞弊警兆為導(dǎo)向的指導(dǎo)思想，為廉政審計(jì)的腐敗計(jì)量和腐敗導(dǎo)向理論提供了方法論。鑒于目前審計(jì)職能分工和機(jī)構(gòu)設(shè)置的情況，特別是在大張旗鼓推行領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，并強(qiáng)化其反腐防腐作用的前提下，可以借助任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)機(jī)構(gòu)，兼司一段時(shí)間的廉政審計(jì)工作，但有必要在審計(jì)對(duì)象、審計(jì)程序和審計(jì)重點(diǎn)等方面提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)廉政審計(jì)的兼顧性和包容性，并在必要時(shí)將任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)直接轉(zhuǎn)換成廉政審計(jì)。

理論創(chuàng)新的創(chuàng)新點(diǎn)也是難點(diǎn)。首先，這套廉政或腐敗指標(biāo)體系，能否全面概括、準(zhǔn)確衡量部門和個(gè)人廉政或腐敗狀況，為審計(jì)判斷提供預(yù)警信號(hào)是關(guān)鍵;其次，需要解決廉政審計(jì)組織結(jié)構(gòu)，以及與執(zhí)法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合的查處機(jī)制如何運(yùn)行;廉政審計(jì)策略、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等理論問(wèn)題。

李金華審計(jì)長(zhǎng)說(shuō)過(guò):“中國(guó)審計(jì)是懲治腐敗的重要力量?！保?］擔(dān)當(dāng)反腐重任的“廉政審

計(jì)”任重而道遠(yuǎn)。

注 釋:

① 參見《深圳市反腐保廉預(yù)防體系整體思路》，其第七大措施“建立和完善監(jiān)督管理機(jī)制”中論及。

② 參見《深圳市反腐保廉預(yù)防體系整體思路》對(duì)“特種審計(jì)制度”的解釋。其他城市、單位建立的“特種審計(jì)”含義相同。

③ 對(duì)國(guó)家公職人員，目前爭(zhēng)議頗多。我們既要依據(jù)權(quán)威法律文本解釋，又要考慮廉政審計(jì)特點(diǎn)，如果概念過(guò)于寬泛，勢(shì)必分散廉政審計(jì)的力量。

④ 廉政審計(jì)作用直接源于其獨(dú)特的審計(jì)方法和內(nèi)容。

⑤ 腐敗的形態(tài)、種類頗多，其中世界銀行的Chery W．Gray和Daniel Kaufmann(1998)從公共權(quán)利被私用角度，把腐敗劃分為5種:政府合同、政府收益、公共收入、節(jié)省時(shí)間及避免監(jiān)管。本文所涉及的腐敗只限于經(jīng)濟(jì)腐敗，不研究其他類型。

⑥ 美Howard．R．Daviazai在他的著作《欺詐101:識(shí)別技巧和應(yīng)對(duì)策略》中，提及“預(yù)警審計(jì)”，意思是“受害者沒有察覺到有任何欺詐發(fā)生的情況下進(jìn)行的審計(jì)檢查”。文中只是借用“預(yù)警審計(jì)”名稱，與原文語(yǔ)意不同。

⑦ 參見《浙江:建立廉政預(yù)警機(jī)制》，《人民日?qǐng)?bào)》2003年10月20日。

⑧ 北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心主任李成言認(rèn)為，廉政預(yù)警是21世紀(jì)廉政發(fā)展的重要趨勢(shì)，目前北京東城區(qū)已請(qǐng)專家建立一套廉政測(cè)量指標(biāo)體系。但是還不是文中的“廉政(腐敗)指標(biāo)體系”的概念。參見李成言著《廉政發(fā)展》，北京大學(xué)出版社，第 274-275頁(yè)。

⑨ 2004年1月中央紀(jì)委第三次全體會(huì)議上，關(guān)于山東電力集團(tuán)公司超前防范腐敗的工作經(jīng)驗(yàn)中有“嫌疑腐敗”提法。

⑩ 浙江蕭山實(shí)施的“懲治和預(yù)防腐敗體系”，這項(xiàng)工作由紀(jì)委擔(dān)當(dāng)。但如果實(shí)行“廉政審計(jì)”，建議可改由審計(jì)機(jī)關(guān)接任，以方便審計(jì)工作的開展。

(11) 美Howard．R．Daviazai的《欺詐101:識(shí)別技巧和應(yīng)對(duì)策略》中，提及“預(yù)警審計(jì)”和“反映審計(jì)”，但是我以為“反映審計(jì)”不適合廉政審計(jì)內(nèi)容，故進(jìn)行了名稱和含義的更新。

(12) 四個(gè)國(guó)際組織提供的五種腐敗評(píng)價(jià)指標(biāo)有:透明國(guó)際組織的清廉指數(shù)(CPI)和行賄指數(shù)(BPI);世界銀行的腐敗控制指標(biāo)(CC);世界經(jīng)濟(jì)論壇的全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告指標(biāo)(GCR);國(guó)際商務(wù)組織的商業(yè)國(guó)際組織指標(biāo)(BI)。

［1］人民網(wǎng)．中央關(guān)于印發(fā)建立健全反腐體系實(shí)施綱要的通知［EB/OL］．(2005-01-16)［2011-02-20］．http://politics.people.com.cn/GB/1024/3122908.html．

［2］李成言，等．廉政政策分析［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2002:2-5．

［3］湖北省十堰市審計(jì)局．湖北省十堰市出臺(tái)廉政審計(jì)實(shí)施意見［EB/OL］．(2003-03-20)［2011-02-20］．http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992364/n2330250/n233 1315/2336357.html．

［4］王慶平，李金華．中國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)是懲治腐敗的重要力量［EB/OL］．(2003-12-15)［2011-02-20］．http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2003-12/15/con tent_1231256.htm．

D26;F239 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

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1007-8444(2011)05-0571-05

2011-06-07

2009年度國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“腐敗預(yù)警與廉政審計(jì)查處機(jī)制研究”(09BDJ028)。

郭強(qiáng)華(1964-)，男，廣東中山人，教授，博士，碩士生導(dǎo)師，主要從事審計(jì)理論與方法、廉政審計(jì)、企業(yè)道德審計(jì)等研究。

責(zé)任編輯:張 超