社會保障基金管理中的公眾參與機制研究

金 穎

(南京金陵科技學(xué)院,江蘇南京 211169)

社會保障基金管理中的公眾參與機制研究

金 穎

(南京金陵科技學(xué)院,江蘇南京 211169)

應(yīng)當如何為公眾參與社?；鸸芾硖峁┣袑嵖尚械穆窂?使社保基金管理更好的體現(xiàn)公眾參與和意志。借鑒國外社會保障基金管理公眾參與的成功經(jīng)驗,我國社會保障基金管理公眾參與機制的建立,應(yīng)完善公眾參與的決策機制、運營機制和監(jiān)督機制等的制度建設(shè)。

社會保障基金;公眾參與;機制建設(shè);公眾監(jiān)督

社會保障制度關(guān)涉億萬公民的切身利益,完善社會保障基金管理是社會保障體系的重要內(nèi)容,更是維護廣大公民合法權(quán)益的重要保障。按理說,社會保障管理應(yīng)該是最能激發(fā)公眾參與熱情的公共事務(wù),但遺憾的是,從政府官員到普通百姓都能明顯感受到的一個事實是,在社會保障領(lǐng)域,尤其是社會保障基金的籌集、運營、監(jiān)督及給付等環(huán)節(jié)的公眾參與存在嚴重缺失。我國社會保障基金管理中緣何出現(xiàn)公眾參與缺失,應(yīng)當如何為公眾參與社保基金管理提供切實可行的路徑,使社?；鸸芾眢w現(xiàn)公眾參與和意志,以更好地實現(xiàn)社保基金的保值增值,這是保證社會保障制度穩(wěn)定發(fā)展、實現(xiàn)社會保障的應(yīng)有之義。

一、公眾參與社?；鸸芾淼慕缍?/h2>

社會保障基金,是指國家和社會從已有的社會財富中提存、積累并用以援助或補償社會保障對象的資金,其實質(zhì)是國民收入初次分配和再分配過程中形成的消費性社會后備基金。社會保障基金的來源渠道主要有:國家財政撥款、雇主和個人繳費、社會籌資 (主要是社會捐贈和發(fā)行彩票)以及基金運營收益等。通過各種渠道籌集的社會保障基金,是社會保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ),因此社保基金必須要實現(xiàn)保值。同時,社會保障基金也具有增值性,籌集的社?；鹩上嚓P(guān)機構(gòu)投資運營,實現(xiàn)基金的增值,以保證受益人的福利不會因時間的推移而下降。社保基金只有實現(xiàn)了保值增值才能真正保障公民的合法權(quán)益。

公眾參與的含義是,“公眾依據(jù)自身權(quán)力通過合法方式積極表達利益要求以影響行政過程的活動。它包括選舉、投票、聽證等具體形式。公眾參與是現(xiàn)代社會公民的一項重要責任,也是現(xiàn)代民主政治的一項重要指標?！雹僦x昕:《行政民主理論視角下的政務(wù)透明和公眾參與關(guān)系研究》,《湖北社會科學(xué)》,2006年第 10期。公眾參與主要有三種模式:一是公眾——利益集團參與模式,在該模式下,公眾通過自己的利益集團參與到公共事務(wù)中,由代表來表達自身的利益訴求;二是公眾——決策者參與模式,該模式下公眾是作為決策者直接參與到政治系統(tǒng)中去,或者公眾直接與決策者進行交流溝通,表達自己的思想與利益;三是公眾——精英參與模式,公眾主要通過公共事務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的精英來表達自身的訴求,這些精英也是公眾的特殊群體,他們有專長或其他獨特才能,比一般公眾更有接觸決策者的機會,或者他們就是政策制定或執(zhí)行的參與者之一。本文所闡述的公眾參與社會保障基金管理,應(yīng)是公眾在擁有參與權(quán)利的前提下,通過建立完善相應(yīng)的制度、法律,在相應(yīng)機制的保障下,充分利用三種參與模式,使社會保障對象參與到社?；鸸芾淼恼咧贫ā⒕唧w運營以及監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的行為。

二、我國社會保障基金管理公眾參與現(xiàn)狀

(一)社會保障基金管理機構(gòu)

我國的社會保障基金管理機構(gòu)為全國社會保障基金理事會,其主要責任有:基金籌集,制定基金的投資經(jīng)營策略,選擇委托社?；鹜顿Y管理人等進行投資運作和托管,負責社?；鸬呢攧?wù)管理與會計核算,定期向社會公布社?；鸬呢攧?wù)情況等。它是國務(wù)院直屬正部級事業(yè)單位,其人員組成直接由政府部門任命,沒有相應(yīng)參保人、雇主代表。

我國社會保險基金監(jiān)督體系主要有:

1.人大監(jiān)督。由全國各級人民代表大會實施監(jiān)督;

2.行政監(jiān)督。它包括勞動保障行政主管部門的監(jiān)督、財政部門的財務(wù)監(jiān)督和審計部門的審計監(jiān)督。行政監(jiān)督的主體是勞動保障部門,而具體負責全國社會保險基金監(jiān)督工作是勞動保障部下屬的社會保險基金監(jiān)督司,不是獨立的監(jiān)督部門而是隸屬于勞動保障部,自身監(jiān)督很難有效發(fā)揮作用。

3.社會監(jiān)督。人民群眾通過社會團體和社會組織 (人民政協(xié)、民主黨派、工會、共青團等)、輿論機構(gòu) (報刊、電視、廣播等),以及公民個人對社會保險基金管理情況的監(jiān)督,在社?；鸸芾肀O(jiān)督中的作用微乎其微。

4.內(nèi)部控制。這是社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的內(nèi)部稽查和上級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)對下級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的監(jiān)督。盡管現(xiàn)有的社會保險基金經(jīng)辦機構(gòu)在文件規(guī)定是事業(yè)性質(zhì)的單位,但從其員工工資、辦公經(jīng)費、人事任免及日常管理來看,實質(zhì)上是勞動和社會保障部門的一個辦事機構(gòu),其監(jiān)督缺乏實效性。

(二)公眾權(quán)利缺失的表現(xiàn)

我國的社會保障基金管理,無論是管理機構(gòu)的設(shè)置,還是監(jiān)督制度的安排,公眾都缺乏相應(yīng)的權(quán)利,充其量只能是“圍觀”者。當前公眾權(quán)利缺失主要表現(xiàn)為:

1.知情權(quán)缺失。我國社?；痖L期處于社保部門的封閉運作之中,對于基金的來源、運作、增值等狀況,社會公眾無從知曉,同時參保人對個人賬戶的余額及投資情況基本上毫不知情。這本身就是一個不合理的狀態(tài),所有人理應(yīng)有權(quán)獲悉自己財產(chǎn)營運的狀態(tài),管理者有義務(wù)向社會公眾披露信息。而且,這種信息披露也是對社?；鹗褂檬虑氨O(jiān)督的一個經(jīng)常而有效的方式。

2.決策權(quán)缺失。雖然社保基金因為有投資專家而在項目選擇上更為理性,有政府管理而使得市場指引更為成熟,但是,基金進入不同的市場就意味著不同的風險,基金所有人的參與決策就顯得尤為重要。資金所有人的意思應(yīng)當?shù)玫匠浞值淖鹬?其意思表示應(yīng)當有合法、有效的通道,不能一方面要求基金所有人承擔風險,一方面對于其參與決策的權(quán)力不管不顧。

3.監(jiān)督權(quán)缺失。對于社?；鸬陌l(fā)放、收支結(jié)余等情況,應(yīng)當以一定的模式接受老百姓經(jīng)常性的監(jiān)督,讓社?；鸬倪\營從封閉的小圈子里走出來,走向公眾,走向陽光。

三、建立我國社會保障基金管理的公眾參與機制

借鑒國外社會保障基金管理公眾參與的成功經(jīng)驗,我國社會保障基金管理公眾參與機制的建立,應(yīng)完善這樣幾方面的制度建設(shè)。

(一)公眾參與的社會保障基金管理的決策機制

1.公眾參與決策的社會保險選舉制度?？蓞⒖嫉聡纳鐣ｋU選舉制度,吸納公眾參與到社?；鸸芾淼臎Q策中。具體做法:一是從中央到地方層級的社會保障基金管理決策機構(gòu)應(yīng)由政府、雇主和雇員三方組成。三方在人員數(shù)量及權(quán)利方面對等,至少保證雇主、雇員各有一首席代表,在決策方面反映參保人和企業(yè)的意見和要求;①和春雷:《當代德國社會保障制度》,北京法律出版社 2000年版,第 75-77頁。政府方面代表由政府直接任命,雇主、雇員代表則是由參保人與企業(yè)方分別派出代表進入社會保障基金的管理部門。具體的選舉辦法,先是由全國企業(yè)協(xié)會、全國總工會提出自己的代表,然后交由基金管理決策咨詢機構(gòu)公開選舉,一人一票,選出各自的利益代表者,并對選出的公眾代表進行定期審核,再從公眾代表中選出各兩名作為雇主、雇員方的首席代表。地方社?；饹Q策機構(gòu)的人員組成也參照該選舉辦法,只是雇主和雇員代表由地方級的企業(yè)協(xié)會、工會提名,由地方人大選舉產(chǎn)生。二是設(shè)立獨立于社?；鸸芾頇C構(gòu)的決策咨詢機構(gòu)。這與美國的社會保障顧問理事會類似,該咨詢機構(gòu)是獨立的、非盈利的部門,人員組成由參保人代表、企業(yè)方代表、保險精算師、投資理財專家、經(jīng)濟學(xué)家、社會學(xué)家等有關(guān)專家組成,人員權(quán)利對等,實行少數(shù)服從多數(shù)原則。該部門的職責是為社?；鸸芾聿块T的決策提供參考意見,管理部門向該機構(gòu)咨詢是決策的法定程序,咨詢機構(gòu)任何人員都可就保費的征收比例方法、支付渠道比重等問題提出自己的意見看法,供決策部門參考借鑒。這一機制的設(shè)計可以使社?；鸸芾頉Q策更加科學(xué)、合理地表達公眾的利益要求,同時也從制度上避免決策機構(gòu)濫用職權(quán)。

2.法定的民意調(diào)查制度。社會保障基金管理決策機構(gòu)雖有相關(guān)的雇主、雇員、專家等相關(guān)的公眾代表,但為了使基金管理政策更好地代表民意,在社?；鸸芾碚?尤其是與民眾關(guān)系密切的政策制定之前,應(yīng)當進行民意調(diào)查,并將此作為一個法定程序。審慎的民意調(diào)查是由斯坦福大學(xué)菲什金教授首創(chuàng)的一種民意調(diào)查方式,分為四個步驟:首先針對某一特定的議題,隨機選擇參加接受調(diào)查的公民;其次對這些公民進行第一次民調(diào);再次把受訪的公民集合起來,提供給公民通俗易懂的資料,安排政府官員、專家與公民對話,讓被調(diào)查的公民在具備有關(guān)知識的基礎(chǔ)上進行審慎和理性的討論,并且通過電視等其它媒體現(xiàn)場直播討論的過程;最后仍然針對原來的議題對受訪的公民重新進行一次民調(diào),并且比較兩次民調(diào)的結(jié)果,看看原來的價值偏好有沒有可能形成共同的價值與利益。

目前有不少國家都通過立法規(guī)定,社會保障基金決策之前,決策機構(gòu)應(yīng)進行民意調(diào)查,以保證政策符合民眾的意愿和利益。在我國社會保障領(lǐng)域,過去也常做一些社會調(diào)查,但往往是由政府部門工作人員做一些簡單的、非隨機抽樣問卷或訪談?wù){(diào)查,缺乏嚴密性和科學(xué)性,更未形成制度。對此,應(yīng)借鑒國外的經(jīng)驗,把民意調(diào)查確定為社?；鹫咧贫ǖ姆ǘǔ绦?并將相關(guān)的政策分析有償?shù)亟挥傻谌饺プ?以保證調(diào)查的客觀性、公正性和科學(xué)性。

(二)公眾參與的社會保障基金管理的運營機制

社?；鸸芾頉Q策無論多么科學(xué)合理,如果在實際運作中,不按規(guī)定操作,也起不到實際的作用,所以,在社保基金的具體運作中更應(yīng)當吸納社會公眾的參與。

1.建立聽證制度。行政聽證會是政府機構(gòu)與公眾代表之間進行充分的辯論和質(zhì)證,使公眾有機會表達自己的愿望和要求,使政府有可能采納和吸取公眾的意愿,從而有利于實現(xiàn)相互理解、信任和協(xié)作。②胡敏潔:《美國社會保障行政中的聽證制度》,《行政法學(xué)研究》2007年第 2期。美國社會保障基金的具體運作設(shè)立有聽證制度。與美國相比,雖然我國行政立法和執(zhí)法領(lǐng)域都尚未普及聽證制度,但我們有理由相信聽證制度是適合被引入社會保障基金管理中的。社會保障對象的全民性、政策公平性的價值取向、社保領(lǐng)域各種利益集團的錯綜復(fù)雜,以及公眾對社保基金問題的強烈關(guān)注,都足以成為支持在社會保障基金管理中建立聽證制度的根據(jù)。傳統(tǒng)的調(diào)查訪談、座談會等方式存在主觀隨意性,而制度化的聽證會能在最大程度上克服這一缺陷。根據(jù)聽證程序的規(guī)定,每位公民均可報名參加聽證會或旁聽,而且必須讓不同意見的人對等參加聽證會,聽證代表的發(fā)言必須由組織者無一遺漏地匯總后提交有關(guān)部門。因此,較之于傳統(tǒng)方式,聽證制度的公平性、規(guī)范性和透明度都較強。另外,聽證制度還有助于培養(yǎng)公眾的參與意識和參與能力,產(chǎn)生更高的社會影響力。在社保基金的具體運作中定期召開聽證會,就公眾不了解、有異議的問題進行充分討論,并對社保基金繳費率、繳費額度、投資運作收益等相關(guān)財務(wù)問題進行公示,公眾在聽證會上可就基金運作中的不合法問題進行舉報。聽證會可由基金管理機構(gòu)定期舉行,社會公眾都可以參加到聽證會中。

2.建立協(xié)商談判制度,發(fā)揮非政府組織作用。在建立聽證制度的前提下,也可以考慮建立協(xié)商談判制度。許多國家在公共政策制定的法定程序中,都建立了多種形式的協(xié)商談判制度,一般是由政黨或利益集團代表一定的社會群體參與協(xié)商談判。在協(xié)商談判中,各利益集團之間就自身的意見和看法進行交流、溝通,通過讓步和妥協(xié)達成一致。在我國,隨著社會利益多元化趨勢的發(fā)展,各種我們一般稱之為“社會團體”的利益集團也在不斷增多,如工會、婦聯(lián)、個體工商業(yè)者協(xié)會、企業(yè)家協(xié)會、殘疾人聯(lián)合會等等。但目前的社會政治環(huán)境還不能為這些團體的發(fā)展提供良好的條件,他們大都還難以有效地集中自身團體的特殊利益,并通過團體代表人表達利益訴求。社會保障所涉及到的絕大部分都是社會群體的利益關(guān)系,因此社會團體參與到社保基金運營中,較之公民個人的參與往往更為重要。如企業(yè)家協(xié)會可以就企業(yè)繳費情況及社保基金是否及時足額發(fā)放等事宜發(fā)表意見建議。因此,在社會保障基金運營中,應(yīng)該重視社會團體的參與,建立協(xié)商談判制度,發(fā)揮社會團體組織的積極性。

(三)公眾參與的社會保障基金管理的監(jiān)督機制

1.建立政府信息公開制度,為公眾監(jiān)督提供信息支撐。社會公眾的監(jiān)督是以完備的信息為前提和基礎(chǔ)的,要想實現(xiàn)公眾對社會保障基金的真正監(jiān)督,首先應(yīng)當保障公民相應(yīng)的知情權(quán)。政府信息公開應(yīng)該是公民實現(xiàn)知情權(quán)的一個有效途徑,政府信息公開,不僅促進政府依法行政,也能有效地監(jiān)督政府。現(xiàn)代社會保障基金管理項目繁多、內(nèi)容復(fù)雜,不要說一般的社會公眾,就是專門的社會保障從業(yè)人員,也不可能逐一了解,所以能否方便、快捷地獲得相關(guān)信息就顯得尤為重要,甚至可以看作是建立公眾參與監(jiān)督機制的一個基本前提。當前中國還沒有一部全國性的政府信息公開法,各級政府的信息公開也不規(guī)范,公開的力度還有待于加大。在信息技術(shù)不斷發(fā)展的今天,可考慮建立健全計算機行政管理系統(tǒng),以提高社?；鸨O(jiān)督的有效性和科學(xué)性。

2.設(shè)立獨立的社會保障基金監(jiān)督委員會,人員采用公開聘任制。西方發(fā)達國家無論是法國的行政管理委員會,還是德國的社?；鸨O(jiān)督,都是專門的獨立機構(gòu),并吸納社會公眾廣泛參與。我國建立社會保障基金監(jiān)督委員會,也應(yīng)獨立于社?；鸬墓芾聿块T和運營部門,專門負責監(jiān)督社會保險基金的安全,人員組成可考慮采用公開聘任的方式。

首先,社會保障基金的監(jiān)督,應(yīng)招聘和培訓(xùn)合適的人員從事該項工作。不一定是政府行政人員,參加聘任的人員既可以是律師、審計員、政府人員,也可以是各地雇主、雇員代表推選的具備監(jiān)管能力的人員擔任,無論是誰,都要經(jīng)過一系列嚴格考核,合格者方可擔任監(jiān)督員。招聘工作由社會保障基金管理咨詢機構(gòu)負責,并召開聽證會協(xié)商通過。對選出的每個監(jiān)督員就社會保障基金監(jiān)管的具體事項進行嚴格培訓(xùn),培訓(xùn)后的合格者才能真正成為社?；鸨O(jiān)督員,該監(jiān)督人員是獨立于政府之外的公眾代表。監(jiān)督人員應(yīng)具備最基本的素質(zhì):一要掌握基金管理法律的基本知識;二要具有依法執(zhí)行調(diào)查的能力;三要具備使用計算機行政系統(tǒng)的能力等。例如,英國的職業(yè)退休金監(jiān)管局就考慮建立考取資格制度,不只任命律師或?qū)徲嬋藛T做監(jiān)管人員,有些也曾在警察局等部門工作,大多數(shù)人曾從事社會保障調(diào)查工作,對這些人經(jīng)過進一步培訓(xùn),成為處理退休金監(jiān)管事宜的高效率調(diào)查人員。另外,要注意人員組成的比例,專業(yè)結(jié)構(gòu)要與社會保障基金監(jiān)督相協(xié)調(diào)。

其次,要在法律上賦予獨立監(jiān)督員行使職責的相應(yīng)權(quán)利。獨立監(jiān)管人應(yīng)有的權(quán)利可包括:罰款;提請刑事訴訟;禁止或免除信托人的資格;采取法律措施阻止違法挪用或使用社會保障基金行為;公開報告、向公眾公布聲明社會保障基金的各種非法活動;對社?；鸬男姓芾磉M行監(jiān)視以保護基金安全。

3.在各省、各地任命公眾社?；鸬拇?。在地方各省、各地任命社?；鸬墓姶?這相當于英國退休金巡查官的作用。社會公眾可將個人的意見反映給社?；鸫?如果公民代表認為需要,可將這些意見反映給有關(guān)社保基金決策咨詢機構(gòu)和社?；皙毩⒈O(jiān)督員,讓他們對此做出公正的評判,并要求有關(guān)部門或雇主應(yīng)盡早采取整治行動,如果沒有采取相應(yīng)的改進措施,社?；鸨O(jiān)督部門有權(quán)利將這些案例送交法庭或公布于眾。公民社?；鸫碛善髽I(yè)方和參保人按 1:1的比例組成,更好地表達民意。同時,這些代表應(yīng)得到獨立監(jiān)督員的支持。還可以發(fā)揮有關(guān)媒體在監(jiān)督方面的優(yōu)勢,為公民代表提供更多的信息。

F061.4 [

A

]1003-4145[2011]04-0101—03

2010-12-30

金穎 (1973—),女,管理學(xué)博士,南京金陵科技學(xué)院商學(xué)院副教授。

本文得到江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)基金項目(2010SJD630048)的資助。

(責任編輯:欒曉平 E-mail:luanxiaoping@163.com)