動物防疫地方立法中應(yīng)當特別關(guān)注的問題

姚源鋒，覃雪斌，崔艷莉

（1.廣西動物衛(wèi)生監(jiān)督所，廣西南寧 530001 2.廣西獸藥監(jiān)察所，廣西南寧 530001）

動物防疫地方立法中應(yīng)當特別關(guān)注的問題

姚源鋒1，覃雪斌2，崔艷莉2

（1.廣西動物衛(wèi)生監(jiān)督所，廣西南寧 530001 2.廣西獸藥監(jiān)察所，廣西南寧 530001）

新修訂的《中華人民共和國動物防疫法》（以下簡稱《動物防疫法》）自2008年1月1日正式施行以來，經(jīng)過3年多的實踐，已經(jīng)在全國各地得到較好地貫徹執(zhí)行。但隨著動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法實踐的不斷深入和動物防疫需調(diào)整事項的不斷衍生、擴展，某些動物防疫領(lǐng)域出現(xiàn)了法律空白，《動物防疫法》中的一些概括性條款規(guī)定，在具體執(zhí)法工作中的難以操作性已經(jīng)初顯。近期，有的省份包括我們廣西，正在著手開展地方立法，修訂地方《動物防疫條例》。為了進一步完善、彌補、解決《動物防疫法》存在的不足，筆者建議，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在開展動物防疫地方立法時，應(yīng)當要特別注意將以下問題納入地方法規(guī)中。

一、明確“貯藏依法應(yīng)當檢疫而未經(jīng)檢疫動物產(chǎn)品”的法律責(zé)任

《動物防疫法》第七十六條規(guī)定：“違反本法第二十五條規(guī)定，屠宰、經(jīng)營、運輸動物或者生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運輸動物產(chǎn)品的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)責(zé)令改正、采取補救措施，沒收違法所得和動物、動物產(chǎn)品，并處同類檢疫合格動物、動物產(chǎn)品貨值金額一倍以上五倍以下罰款；其中依法應(yīng)當檢疫而未檢疫的，依照本法第七十八條的規(guī)定處罰”。第七十八條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，屠宰、經(jīng)營、運輸?shù)膭游镂锤接袡z疫證明，經(jīng)營和運輸?shù)膭游锂a(chǎn)品未附有檢疫證明、檢疫標志的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)責(zé)令改正，處同類檢疫合格動物、動物產(chǎn)品貨值金額百分之十以上百分之五十以下罰款；對貨主以外的承運人處運輸費用一倍以上三倍以下罰款”。

從第七十八條規(guī)定中不難看出，并沒有針對“貯藏”未附有檢疫證明、檢疫標志動物產(chǎn)品的處罰，以致在開展動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作中，發(fā)現(xiàn)違反第二十五條規(guī)定，存在“貯藏”依法應(yīng)當檢疫而未經(jīng)檢疫動物產(chǎn)品的違法行為時，根本不能“依照本法第七十八條的規(guī)定處罰”。因此，應(yīng)當在地方立法中明確“貯藏”依法應(yīng)當檢疫而未經(jīng)檢疫動物產(chǎn)品的法律責(zé)任。

二、明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)級機構(gòu)實施動物檢疫的法定主體地位

《動物防疫法》第七十六條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府設(shè)立的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)依照本法規(guī)定，負責(zé)動物、動物產(chǎn)品的檢疫工作和其他有關(guān)動物防疫的監(jiān)督管理執(zhí)法工作”。然而實際上，縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)在根本上沒有那么多的人員來實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)的動物檢疫，我國絕大部分省（自治區(qū)、直轄市）針對千家萬戶的動物產(chǎn)地檢疫包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)屠宰檢疫工作，都是依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站來實施。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站來實施動物檢疫工作，有悖《動物防疫法》的規(guī)定。因此，在地方立法中應(yīng)當明確“鄉(xiāng)鎮(zhèn)級機構(gòu)”實施動物檢疫的法定主體地位。建議在地方法規(guī)中設(shè)置“縣級人民政府設(shè)立的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)根據(jù)動物檢疫、動物防疫監(jiān)督管理等工作需要，向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或者特定區(qū)域派駐動物衛(wèi)生監(jiān)督分支機構(gòu)”這樣的條款。

三、明確動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)對檢疫不合格動物及動物產(chǎn)品的認定權(quán)與處置權(quán)

提到對檢疫不合格動物及動物產(chǎn)品的處置，可能有人會說：《動物防疫法》、《動物檢疫管理辦法》以及相關(guān)的檢疫規(guī)程不是已經(jīng)規(guī)定得很明確了嗎？但筆者認為，這些規(guī)定在實際工作中操作起來有諸多不便。

《動物防疫法》第四十八條規(guī)定：“經(jīng)檢疫不合格的動物、動物產(chǎn)品，貨主應(yīng)當在動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督下按照國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定處理，處理費用由貨主承擔(dān)”?！秳游餀z疫管理辦法》第十八條規(guī)定：“經(jīng)檢疫不合格的動物、動物產(chǎn)品，由官方出具獸醫(yī)檢疫處理通知單，并監(jiān)督貨主按照農(nóng)業(yè)部規(guī)定的技術(shù)規(guī)范處理”。在農(nóng)業(yè)部規(guī)定的技術(shù)規(guī)范中，以《生豬產(chǎn)地檢疫規(guī)程》中的檢疫結(jié)果處理為例，其是這樣規(guī)定的：“經(jīng)檢疫不合格的，出具《檢疫處理通知單》，并按照有關(guān)規(guī)定處理；臨床檢查發(fā)現(xiàn)患有本規(guī)程規(guī)定動物疫病的，擴大抽檢數(shù)量并進行實驗室檢測；發(fā)現(xiàn)患有本規(guī)程規(guī)定檢疫對象以外動物疫病，影響動物健康的，應(yīng)按規(guī)定采取相應(yīng)防疫措施；發(fā)現(xiàn)不明原因死亡或懷疑為重大動物疫情的，應(yīng)按照《動物防疫法》、《重大動物疫情應(yīng)急條例》和《動物疫情報告管理辦法》的有關(guān)規(guī)定處理；病死動物應(yīng)在動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督下，由畜主按照《病害動物和病害動物產(chǎn)品生物安全處理規(guī)程》（GB16548-2006）規(guī)定處理”。

從上述法律、規(guī)章、技術(shù)規(guī)范的規(guī)定可以看出，基層很難對檢疫不合格的動物、動物產(chǎn)品進行及時、有效處置。廣西曾經(jīng)發(fā)生過3起類似的行政訴訟案例：動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)按照規(guī)定在屠宰檢疫環(huán)節(jié)對患有烈性疫病、經(jīng)檢疫不合格的動物要求貨主作出同群撲殺處理，事后，貨主提起行政訴訟，認為動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)無權(quán)對動物疫病進行確認，更無權(quán)“撲殺”；按照《動物防疫法》第三十一條的規(guī)定，“撲殺”只能是縣級以上人民政府實施，按照法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，對烈性動物疫病必須經(jīng)過國家參考實驗室的確診。裁判結(jié)果是，提起類似的3起行政訴訟案件的貨主的觀點，均獲得人民法院的支持。按照貨主的辯護意見和人民法院的裁判結(jié)果，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的官方獸醫(yī)根本沒有“檢疫不合格”的認定權(quán)，更沒有對“檢疫不合格”的處置權(quán)。

對此，筆者認為，在動物防疫地方立法中，很有必要將動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)對檢疫不合格動物及動物產(chǎn)品是否有認定權(quán)與處置權(quán)進行更加明細化的確定。建議在地方法規(guī)中設(shè)置“動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的官方獸醫(yī)在實施檢疫過程中，認為批量動物、動物產(chǎn)品為檢疫不合格需要作無害化處理的，須經(jīng)三名以上官方獸醫(yī)復(fù)檢，共同簽字確認該批量動物、動物產(chǎn)品確實為不合格后，方可在動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督下，由貨主按照農(nóng)業(yè)部規(guī)定的技術(shù)規(guī)范處理，費用由貨主承擔(dān)”這樣的條款規(guī)定，以明確動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)對檢疫不合格動物及動物產(chǎn)品的認定權(quán)與處置權(quán)。

四、明確對違法運載動物及動物產(chǎn)品車輛的扣押或封存等行政強制權(quán)

《動物防疫法》第二十五條規(guī)定了禁止運輸依法應(yīng)當檢疫而未經(jīng)檢疫或者檢疫不合格、染疫或者疑似染疫、病死或者死因不明的動物，并且在第七十六條、第七十八條中規(guī)定了相關(guān)違法行為應(yīng)當承擔(dān)的法律責(zé)任。但是，由于《動物防疫法》沒有明確規(guī)定動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)對其運載工具有扣押、封存、留置的權(quán)力，以致動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)在執(zhí)法實踐中，因無法限制運載工具的移動，很難有效打擊、查處運輸依法應(yīng)當檢疫而未經(jīng)檢疫或者檢疫不合格、染疫或者疑似染疫、病死或者死因不明動物等違法行為。因此，建議在動物防疫地方立法中，應(yīng)當設(shè)置“動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)行監(jiān)督檢查任務(wù)時，為了動物疫病溯源、消毒滅源、無害化處理等防止疫情擴散的需要，發(fā)現(xiàn)運輸依法應(yīng)當檢疫而未經(jīng)檢疫或者檢疫不合格、染疫或者疑似染疫、病死或者死因不明動物的，可以扣押當事運載工具或者限制其移動，但是應(yīng)當妥善保管，處理完畢后及時解除扣押”這樣的條款，以明確動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)對動物及動物產(chǎn)品運載工具的行政強制權(quán)。

五、明確提供場所給他人違法屠宰動物的處罰依據(jù)

廣西在辦理幾起違法屠宰病害牛羊的案件中，在對實施違法屠宰行為的當事人進行行政處罰以后，欲對提供屠宰場所者進行處罰時，卻遇到法律盲點，找不到充足的給予處罰的法律依據(jù)。因為《動物防疫法》第二十五條規(guī)定了禁止屠宰依法應(yīng)當檢疫而未經(jīng)檢疫或者檢疫不合格、染疫或者疑似染疫、病死或者死因不明的動物，并且在第七十六條、第七十八條中規(guī)定了對相關(guān)違法行為人的處罰，但對提供屠宰場所的出租人的處罰卻沒有明確規(guī)定。而根據(jù)《生豬屠宰管理條例》第三十條“為未經(jīng)定點違法從事生豬屠宰活動的單位或者個人提供生豬屠宰場所或者生豬產(chǎn)品儲存設(shè)施，或者為對生豬、生豬產(chǎn)品注水或者注入其他物質(zhì)的單位或者個人提供場所的，由商務(wù)主管部門責(zé)令改正，沒收違法所得，對單位并處2萬元以上5萬元以下的罰款，對個人并處5 000元以上1萬元以下的罰款”的規(guī)定，只能針對“生豬”而不能針對“牛羊”。因此，有必要在動物防疫地方立法中明確提供場所給他人違法屠宰動物的處罰依據(jù)，以更有利于打擊動物防疫違法行為。

六、明確各相關(guān)職能部門在處置死亡畜禽工作中的責(zé)任分工

養(yǎng)殖過程中，引起畜禽死亡的原

因很多，因疫病致死的只是其中一小部分，大部分為非疫病的正常死亡，尤其是運輸過程中的擠壓、應(yīng)激反應(yīng)以及洪澇、冰凍低溫天氣都可引起大批畜禽死亡，于是經(jīng)常在野外、江河水域、水庫、公路兩旁、城市水溝等公共場所發(fā)生隨意丟棄死亡畜禽尸體事件，腐爛的畜禽尸體沒有得到及時清理發(fā)出惡臭，嚴重影響群眾的生活，引起民眾公憤。但是目前我國法律對各環(huán)節(jié)死亡畜禽處置的責(zé)任主體沒有很細化的規(guī)定，當?shù)卣宦犝f涉及死亡畜禽就責(zé)令獸醫(yī)部門去處理，而實際上獸醫(yī)部門根本沒有能力進入高速公路、江河水域等專屬領(lǐng)域?qū)G棄的死亡畜禽進行清理、打澇。因此，對死亡畜禽的處置非常需要法律、法規(guī)來調(diào)整。建議在動物防疫地方立法中，明確從事動物飼養(yǎng)、運輸、經(jīng)營、診療等活動的單位和個人不得丟棄死亡動物的責(zé)任以及妥善無害化處置死亡動物的義務(wù)。同時，規(guī)定地方人民政府按照“屬地管理”的原則組織各有關(guān)職能部門對出現(xiàn)在各自管轄范圍內(nèi)的公共場所的死亡畜禽進行無害化處置的職責(zé)，在法律上明確各個具有社會公共事務(wù)管理職能的部門在處置死亡畜禽方面的法定義務(wù)，綜合防范，從而在源頭上杜絕隨意丟棄死亡畜禽事件的發(fā)生。