基層自治：縱向分權(quán)和多元治理
——基于地方治理的分析框架

殷昭舉

(武漢大學(xué) 法學(xué)院， 湖北 武漢 430072)

引言

基層自治的理念及制度創(chuàng)設(shè)在我國由來已久。早在建國之初， 1954年12月31日第一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過的《城市居民委員會(huì)組織條例》便規(guī)定： “居民委員會(huì)是群眾自治性的居民自治組織?！贝撕?， 1982年憲法規(guī)定： “城市和農(nóng)村按照居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織?！?987年11月14日全國人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(試行)》， 1998年11月4日經(jīng)九屆全國人大常委會(huì)審議修改， 新的村民委員會(huì)組織法通過并施行， 意味著我國的農(nóng)村基層自治初步形成了一套制度化的運(yùn)作模式。在城鎮(zhèn)， 群眾性自治組織是居民委員會(huì)。1999年， 民政部在總結(jié)社區(qū)建設(shè)等的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上， 制定了《全國社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)工作試驗(yàn)方案》， 該方案的實(shí)施， 對(duì)我國的居民委員會(huì)展開工作， 打下了良好的制度基礎(chǔ)。

然而， 長期以來我國基層自治是以中央集權(quán)與基層自治辨證互動(dòng)為理論分析框架的， 這種中央集權(quán)與基層自治的辨證互動(dòng)認(rèn)為， 無產(chǎn)階級(jí)專政應(yīng)該是中央集權(quán)和基層自治相結(jié)合的政治結(jié)構(gòu)。社會(huì)主義國家在管理體制上堅(jiān)持中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)， 不僅有利于發(fā)展社會(huì)化的大生產(chǎn)， 加強(qiáng)全國人民的經(jīng)濟(jì)、 文化聯(lián)系和政治上的團(tuán)結(jié)， 防止帝國主義的侵略顛覆活動(dòng)， 而且是同生產(chǎn)資料公有制和在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的。但是， 這種中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)， 并不意味著否定地方的積極性。它要求充分重視地方的特點(diǎn)， 發(fā)揮地方的首創(chuàng)性和主動(dòng)精神， 使各個(gè)地方在達(dá)到總目標(biāo)中所采的各種步驟、 方法都能得到充分的施展。該理論的核心觀點(diǎn)認(rèn)為， 在社會(huì)主義國家的管理體制中， 中央集權(quán)和地方分權(quán)式一個(gè)問題的兩個(gè)方面， 在堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下， 發(fā)展社會(huì)基層組織的自治活動(dòng)， 是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要。[1]

這種在我國基層自治理論方面長期占據(jù)主導(dǎo)地位的理論分析框架， 在改革開放之初確實(shí)對(duì)推動(dòng)基層自治理論及實(shí)踐的發(fā)展起到了極其重要的作用， 但隨著改革的深入， 該理論分析框架的局限性及其過渡性的特征逐漸凸顯， 突出表現(xiàn)在該理論分析框架， 無法合理解釋、 解決基層自治中： 第一， 國家與基層自治組織的權(quán)力界限， 即縱向的分權(quán)問題， 常導(dǎo)致“集權(quán)與分權(quán)， 放權(quán)與收權(quán)”的循環(huán)往復(fù)。第二， 地方政府與基層自治組織的權(quán)力分享， 即自治組織的行政化， 基層自治組織與地方政府高度同構(gòu)甚至成為地方政府的派出機(jī)構(gòu)?？梢姡?中央集權(quán)與基層自治辨證互動(dòng)的政治結(jié)構(gòu)理論在改革開放30年之后， 社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸走向成熟的今天， 已難以勝任基層自治理論實(shí)踐進(jìn)一步發(fā)展之需要， 尋找新的理論分析框架成為當(dāng)前推動(dòng)基層自治不斷向前發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。新近興起的， 以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向， 強(qiáng)調(diào)多中心治理結(jié)構(gòu)、 公民參與及尋求政府與社會(huì)合作的地方治理理論， 或許可以較好的勝任新時(shí)期基層自治的理論和實(shí)踐需要。

一、 分析框架的轉(zhuǎn)換：從地方政府到地方治理

英語中的治理一詞(governance)源于拉丁文和古希臘語， 原意是控制、 引導(dǎo)和操縱。長期以來它與統(tǒng)治(government)一詞交叉使用， 并且主要用于國家的公共相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)中。但是自20世紀(jì)90年代以來， 治理的含義有了巨大的變化， 治理意味著“統(tǒng)治的含義有了變化， 意味著一種新的統(tǒng)治過程， 意味著有序統(tǒng)治的條件已近不同于以前， 或是以新的方法來統(tǒng)治社會(huì)?！睔w納而言， 治理大概有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)： 其一， 治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行動(dòng)者。其二， 治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性。即在現(xiàn)代社會(huì)國家原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)。其三， 自治明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。其四， 治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)。最后， 治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力， 不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。[2]可以說， 從治理角度來看政府、 權(quán)力、 權(quán)威都有了新的變化， 如果說強(qiáng)調(diào)治理之下沒有政府(Governance without Government)的觀念過于激進(jìn)， 那么強(qiáng)調(diào)多元中心、 公民參與及政府與社會(huì)合作的治理網(wǎng)絡(luò)則是較為公允平和的治理之論。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化及工業(yè)的后現(xiàn)代化， 在社會(huì)、 經(jīng)濟(jì)和政治變遷的大環(huán)境下， 城市和地方政府運(yùn)行的環(huán)境一直在經(jīng)歷著而且將繼續(xù)面臨迅速的變化。公共問題的演化日趨復(fù)雜， 公共需求日益增加， 政府響應(yīng)能力限于資源而有所不足， 以致政府執(zhí)政威信下降等因素， 造成了地方政府治理環(huán)境上之不可治理(ungovernability)危機(jī)。此種不可治理危機(jī)乃源自地方治理需求面(即社會(huì)公民的期望)與地方治理供給面(地方政府能力)之間產(chǎn)生之落差的現(xiàn)象， 引發(fā)了治理上及政治上的危機(jī)， 進(jìn)而形成合法性的危機(jī)。為了“徹底改造”政府本身， 或者為了使(地方)政府管理向(地方)治理轉(zhuǎn)變， 應(yīng)該鼓勵(lì)政府(中央和地方政府) 成為有彈性的、 有創(chuàng)造性的并具有很強(qiáng)的適應(yīng)性。[3]

同時(shí)， 隨著地方民眾參與公共事務(wù)意愿的增強(qiáng)， 地方政府也被迫改變傳統(tǒng)的封閉官僚層級(jí)形象， 結(jié)合市場(chǎng)和民間社群的力量來提供公共服務(wù)。“它發(fā)生在地方， 卻又不僅僅限于地方的邊界； 它強(qiáng)調(diào)以分權(quán)化為主導(dǎo)的地方權(quán)力和自主管理能力， 但又倡導(dǎo)不同層級(jí)政府之間、 地方政府與私企之間、 政府組織與公民社會(huì)之間廣泛的合作與伙伴關(guān)系”。傳統(tǒng)的地方政府概念已經(jīng)難以描述或解釋這一新的地方體制， 西方學(xué)者遂以地方治理的概念加以補(bǔ)充， 并將該演變過程稱為“從地方政府到地方治理”。[4]

在這種情況下， 可以認(rèn)為地方治理是對(duì)這種地方政府管理觀念的取代， 地方治理有其自身的結(jié)構(gòu)和程序， 依靠眾多的服務(wù)提供者——有效進(jìn)行公共事務(wù)管理， 提供公共服務(wù)， 可由社會(huì)多種獨(dú)立的行為主體(個(gè)人、 基層自治組織、 政府)， 基于一定的行動(dòng)規(guī)則， 通過相互制約、 相互合作等關(guān)系， 形成新的公共事務(wù)管理模式。到了二十一世紀(jì)， 為了回應(yīng)日益增加的公共需求和民眾民主參與意識(shí)的提高， 政府開始透過授權(quán)和分權(quán)， 將多元主體納入地方治理體系來共同履行公共權(quán)威， 提供公共財(cái)物的生產(chǎn)與服務(wù)。

具體到基層自治而言， 長期以來基層自治是以地方政府與基層自治組織的二元對(duì)立為邏輯前提的。歸納而言， 基層自治理論有兩種有代表性的學(xué)說： 一是英美法系的保護(hù)說， 二是大陸法系的欽定說。

英美法系國家奉行保護(hù)說， 該理論認(rèn)為， 自治的權(quán)利屬于天賦， 為人民所固有， 先于國家而存在。原始社會(huì)由個(gè)人結(jié)合的自由公社便具有自治權(quán)。國家出現(xiàn)后， 這種固有的自治權(quán)依然存在， 國家不但不能干涉， 而且應(yīng)予保護(hù)， 所以又稱為“保護(hù)主義”。[5]國家奉行保護(hù)理論在制度上表現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)： 一是英美國家的地方自治機(jī)關(guān)行使由法律確認(rèn)的自治權(quán)時(shí)， 中央政府一般不加過問。二是地方自治機(jī)關(guān)除了在形式上獨(dú)立于中央政府之外， 自治機(jī)關(guān)的成員還直接或間接由當(dāng)?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生， 他們只具有地方官員的身份， 中央政府不得撤換他們。三是中央政府對(duì)地方自治機(jī)關(guān)的監(jiān)督以立法監(jiān)督為主， 一般避免對(duì)其發(fā)布強(qiáng)制性指示。如果地方自治機(jī)關(guān)逾越法定權(quán)限， 中央政府可訴請(qǐng)司法機(jī)關(guān)加以制止。

大陸法系國家奉行欽定說， 與“保護(hù)說”不同， 欽定說堅(jiān)持認(rèn)為地方自治是“團(tuán)體自治”。該學(xué)說認(rèn)為， 地方自治的權(quán)利不是天賦的， 不為地方人民所固有， 而由國家主權(quán)所賦予， 國家可隨時(shí)撤回這種權(quán)利， 故稱為“欽定主義”。[5]因此， 它的特點(diǎn)表現(xiàn)為： 一是在地方制度上， 大陸法系國家的地方自治權(quán)具有委托性質(zhì)， 中央政府對(duì)于自治事務(wù)具有最終的決定權(quán)。二是地方政府不論為中央直接任命或?yàn)榈胤骄用襁x出， 都同時(shí)兼具中央官員和地方自治機(jī)關(guān)官員的雙重身份， 中央政府有權(quán)隨時(shí)撤換他們。三是中央政府對(duì)地方自治機(jī)關(guān)的監(jiān)督以行政監(jiān)督為主， 中央政府可隨時(shí)向地方機(jī)關(guān)發(fā)出強(qiáng)制性指示， 地方機(jī)關(guān)必須執(zhí)行。否則， 中央政府可采取強(qiáng)制性措施。

保護(hù)說和欽定說， 兩者不同之處在于保護(hù)說強(qiáng)調(diào)基層自治組織在地方事務(wù)中的自主性、 主動(dòng)性及主導(dǎo)性， 其著眼點(diǎn)在于防止中央政府、 地方政府對(duì)基層自治的非法干涉， 欽定說強(qiáng)調(diào)中央政府通過對(duì)地方政府指導(dǎo)命令有計(jì)劃、 有組織、 有限度的開展自治活動(dòng)， 著眼點(diǎn)是政府對(duì)基層自治組織的可控性。但不論是英美法系的保護(hù)說抑或大陸法系的欽定說都預(yù)設(shè)地方政府與基層自治組織、 地方政府與中央政府及中央政府與基層自治組織之間乃不可調(diào)和、 難以協(xié)調(diào)溝通的對(duì)立、 對(duì)抗關(guān)系， 并由此構(gòu)筑各種機(jī)制、 程序、 制度保障三者各為其政， 互不抵牾。應(yīng)該說前文提到的我國中央集權(quán)與基層自治辨證互動(dòng)的政治結(jié)構(gòu)理論， 其實(shí)質(zhì)更偏向于大陸法系的欽定說?？梢?， 基層自治理論的分析框架若建立在政府與自治組織的二元對(duì)立基礎(chǔ)上， 勢(shì)必過分關(guān)注兩者的不可調(diào)和性及相互的防范心理， 反而忽視基層自治本欲追求之目的， 也難以滿足地方政府治理現(xiàn)代環(huán)境下公共需求日益多樣， 公共問題日趨復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)， 唯有重新審視政府與自治組織之關(guān)系， 彌合國家與社會(huì)的人為分裂的鴻溝， 摒棄地方政府與基層組織二元對(duì)立的分析框架， 建立地方治理——縱向分權(quán)、 互動(dòng)治理為新導(dǎo)向的理論分析框架。

二、 縱向分權(quán)：實(shí)現(xiàn)基層自治的前提

地方治理要求各個(gè)主體性力量的成長與自主， 與國家形成適度平衡和建設(shè)性互動(dòng)關(guān)系的多元結(jié)構(gòu)， 其內(nèi)含的價(jià)值取向試圖構(gòu)建一個(gè)新的權(quán)力分配格局與民主政治模式。中央與地方以及上下級(jí)政府間的權(quán)力配置方式， 對(duì)于基層自治發(fā)展空間具有根本性的意義， 它在很大程度上影響著基層自治目標(biāo)的選擇和發(fā)展的進(jìn)程。中國基層自治的形成不僅僅是一個(gè)國家與社會(huì)的分化問題， 更是一個(gè)中央向地方、 上級(jí)向下級(jí)的權(quán)力轉(zhuǎn)移問題。權(quán)力歸屬中央(政黨)的一元化權(quán)力格局是分析中國基層自治的邏輯起點(diǎn)。中央政府通過行政層級(jí)控制力求將權(quán)力和國家意志滲入到社會(huì)的各個(gè)角落， 以盡可能地動(dòng)員一切社會(huì)資源。中央集權(quán)的單一制國家的制度安排， 決定了基層自治發(fā)展的前提條件和首要任務(wù)是政府間關(guān)系的調(diào)整， 即中央向地方的權(quán)力下放(devolution) 和上下級(jí)政府間權(quán)力的合理配置， 以啟動(dòng)和提升地方組織公共事物管理的參與能力。[6]由此可見， 就基層自治的實(shí)現(xiàn)而言， 縱向分權(quán)包括中央政府向地方政府的分權(quán)及國家向社會(huì)的分權(quán)兩個(gè)部分組成。

就中央政府向地方政府的分權(quán)而言， 由于我國是實(shí)行中央集權(quán)的單一制國家， 政府體系是一元的， 中央政府居于核心地位， 掌控主導(dǎo)權(quán)力， 中央和地方的關(guān)系突出表現(xiàn)為控制與被控制的關(guān)系。 中央對(duì)地方的行政控制， 不僅是中央與地方行政關(guān)系的表現(xiàn)形式， 同時(shí)也是中央政府實(shí)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)地方政府的方式和手段。中央對(duì)地方享有廣泛的行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)， 地方政府的權(quán)力是以法律授權(quán)和行政授權(quán)兩種形式取得的。根據(jù)我國憲法規(guī)定， 中央政府可以隨時(shí)授予地方政府一定的行政權(quán)能， 委以地方政府一定的行政任務(wù)， 各級(jí)地方政府都必須接受中央政府的調(diào)遣和指揮， 從而形成上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。比如， 憲法和組織法所規(guī)定的縣以上地方各級(jí)人民政府的職權(quán)， 與國務(wù)院的職權(quán)相比， 除了極少數(shù)部分如外交、 國防等之外， 幾乎是國務(wù)院職權(quán)范圍的翻版。因此， 在國務(wù)院具有對(duì)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的條件下， 中央行政機(jī)關(guān)就可以在很大程度上通過控制機(jī)構(gòu)和人員編制的辦法來統(tǒng)一全國政令， 實(shí)現(xiàn)對(duì)地方行政機(jī)關(guān)的有效控制。正如欽定說所言， 地方治理的權(quán)限全由中央政府掌控， 不僅基層自治組織的自治權(quán)限無法獲得保障， 即便地方政府的治理權(quán)限在形式上亦受控于中央政府。

1871年馬克思在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)時(shí)， 高度評(píng)價(jià)其自治制度。認(rèn)為地方自治不是用于反抗國家政權(quán)， 而是奠定共和國“真正民主制度的基礎(chǔ)”， 稱贊它“是一個(gè)高度靈活的形式”。恩格斯也強(qiáng)調(diào)地方自治并不與“政治的和民族的中央集權(quán)制相抵觸”， “也并不一定與狹隘的縣區(qū)的或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利己主義聯(lián)系在一起”。[7]可見， 馬克思主義在肯定中央集權(quán)的同時(shí)， 又強(qiáng)調(diào)地方自治的必要性， 充分肯定地方的自由和獨(dú)立性， 認(rèn)為地方獨(dú)立自主的發(fā)展是中央得以鞏固的基礎(chǔ)， 地方自治并不必然導(dǎo)致地方主義， 它不但不會(huì)破壞中央的統(tǒng)一， 相反， 由于自身所具有的靈活性， 它還有助于實(shí)現(xiàn)中央所代表的整體利益。事實(shí)上， “中央”的利益與“地方”的利益， 并不是完全對(duì)立的， 從整體看， 二者往往是彼此統(tǒng)一的。毛澤東就曾深刻指出： “要發(fā)展社會(huì)主義建設(shè)， 就必須發(fā)揮地方的積極性。中央要鞏固， 就要注意地方利益?！盵8]地方的獨(dú)立性不僅是地方發(fā)展的有利條件， 而且從長遠(yuǎn)來看， 也是維護(hù)國家整體利益的重要保障， 這對(duì)于我們辯證地認(rèn)識(shí)地方自治的實(shí)質(zhì)具有重要指導(dǎo)意義。

根據(jù)奧茨提出的地方分權(quán)這一原則， “各項(xiàng)公共服務(wù)都應(yīng)交由使提供這些服務(wù)的收益和成本內(nèi)部化的最低層級(jí)的轄區(qū)”， 這是因?yàn)椋?地方政府了解地方居民關(guān)心什么； 地方做出的決策回應(yīng)著享受公共服務(wù)的群體的需求， 這就有助于實(shí)現(xiàn)財(cái)政責(zé)任和效率， 尤其是當(dāng)服務(wù)的融資同樣實(shí)行分權(quán)時(shí)； 取消了不必要的轄區(qū)層級(jí)； 促進(jìn)了轄區(qū)間的競(jìng)爭和創(chuàng)新。[9]可見， 我們應(yīng)該從地方治理的分析框架出發(fā)， 在中央政府與地方政府分權(quán)的基礎(chǔ)上， 擴(kuò)大中央與地方合作， 彌合矛盾。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展， 中央和地方政府的共同利益將會(huì)越來越多， 雙方依賴性也會(huì)越來越強(qiáng)。通過縱向分權(quán)實(shí)現(xiàn)基層自治， 將促進(jìn)中央和地方進(jìn)一步擴(kuò)大合作， 緩和中央和地方的沖突， 促成地方善治的真正實(shí)現(xiàn)。

就國家向社會(huì)分權(quán)而言， 我國歷史上從秦朝開始就一直是高度中央集權(quán)的專制國家， 在專制制度下， 皇權(quán)至高無上， 人民無權(quán)， 一切社會(huì)活動(dòng)都以服務(wù)皇權(quán)為主， 國家社會(huì)關(guān)系模式一直是強(qiáng)國家弱社會(huì)模式， 在中國傳統(tǒng)權(quán)力體系中， 不存在社會(huì)獨(dú)立于國家之外， 并不受國家干預(yù)的自主權(quán)利觀念和理論， 缺少有關(guān)自治的傳統(tǒng)理念。建國后， 長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)要求生產(chǎn)、 銷售、 分配等環(huán)節(jié)都要在全國范圍內(nèi)周密精心的安排， 這就要求強(qiáng)有力的國家權(quán)力， 社會(huì)應(yīng)有的治理功能則相對(duì)萎縮， 基層自治更是無從談起。然而， 當(dāng)代社會(huì)所面臨的問題很少有簡單的解決方案。無論是保護(hù)環(huán)境、 推動(dòng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、 維護(hù)良好的社區(qū)氛圍， 抑或協(xié)助防止犯罪等， 無不需要來自各層級(jí)各部門的公眾及機(jī)構(gòu)的共同行動(dòng)， 國家向社會(huì)的分權(quán)對(duì)于治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅是理論更是行動(dòng)， 人們普遍認(rèn)識(shí)到公民與政府之間的相互聯(lián)系大大加強(qiáng)了。社會(huì)力量與政策問題的解決密切相關(guān)， 社會(huì)力量有著解決政策問題的能力， 盡管是在國家機(jī)構(gòu)的直接支持下。坦率地說， 公民必須納入到社會(huì)問題的定義中， 而且他們的行動(dòng)常常是解決方案產(chǎn)生的基礎(chǔ)。國家在地方及其他層面都面臨著復(fù)雜的社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)， 不僅要回應(yīng)公民的需要， 而且要構(gòu)建集體方案產(chǎn)生的有效機(jī)制。[10]可見， 基于地方治理的分析框架， 對(duì)于地方治理而言， 基層自治不僅要求國家向社會(huì)的分權(quán)， 更是倡導(dǎo)國家與社會(huì)的合作治理新模式。

三、 多元治理：建立互動(dòng)合作的基層自治模式

在地方事務(wù)中， 傳統(tǒng)的統(tǒng)治模式是單中心治理的， 地方政府是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的壟斷性供給者， 地方政府以公共利益的實(shí)現(xiàn)為己任， 并獨(dú)自扮演者糾正市場(chǎng)失靈的角色， 獨(dú)自承擔(dān)設(shè)計(jì)、 生產(chǎn)及維持地方事務(wù)的職能。但正如前文所言， 地方政府將政治要求轉(zhuǎn)變成有效的政治行動(dòng)的能力的合法性和共識(shí)已經(jīng)下降， 而人們對(duì)經(jīng)常向公眾封閉而對(duì)腐敗公開的政治過程的認(rèn)識(shí)在逐漸覺醒。這種政治覺醒從許多方面反映了以階級(jí)或以福利為基礎(chǔ)的地方政府體系處理新的政治問題以及對(duì)不斷上升的公眾期望的無能。例如， 因農(nóng)村征地、 城鎮(zhèn)拆遷、 企業(yè)改制、 工程建設(shè)、 勞資糾紛等引起的群體性事件和礦難事件仍呈持續(xù)高發(fā)態(tài)勢(shì)。

按照地方治理的分析框架， 地方公共事物的有效治理決不能僅僅依賴于地方政府， 需要將治理主體的視野擴(kuò)展到地方政府與其橫向和縱向的政府間關(guān)系、 地方政府與市民、 自治組織和私人部門之間的關(guān)系。政府組織已經(jīng)不是惟一的治理主體， 治理承擔(dān)者從政府以外擴(kuò)展到非政府公共機(jī)構(gòu)和自治機(jī)構(gòu)， 在這一網(wǎng)絡(luò)體系中， 他們共同應(yīng)對(duì)地方的公共問題， 共同完成和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和社會(huì)管理事務(wù)。[6]形成一種所謂的多元治理的模式， “多元”治理是一種與“單中心”統(tǒng)治相對(duì)立的思想， 它的提出是地方治理實(shí)踐的出發(fā)點(diǎn)?！岸嘣敝卫硪馕吨胤秸疄榱擞行нM(jìn)行公共事務(wù)管理， 提供公共服務(wù)， 可由社會(huì)多種獨(dú)立的行為主體(個(gè)人、 自治組織、 政府組織)， 基于一定的行動(dòng)規(guī)則， 通過相互制約、 相互合作等關(guān)系， 形成新的公共事務(wù)管理模式。

一般而言， 多元治理倡導(dǎo)建立一種互動(dòng)合作的基層自治模式， 這種互動(dòng)合作的基層自治模式應(yīng)該具備以下三個(gè)特征：

第一， 公民參與。在研究政治發(fā)展的過程及影響政治發(fā)展的相關(guān)因素時(shí)， 亨廷頓就把公民參與視為影響政治發(fā)展的重要變量， 并把公民參與的程度和規(guī)模作為衡量一個(gè)社會(huì)政治現(xiàn)代化程度的重要尺度。[11]基于互動(dòng)合作的公民參與強(qiáng)調(diào)， 公民對(duì)地方政府整個(gè)管理過程的參與、 決策和管理。公民參與不僅僅局限于簡單的“投票”行為， 還包括公民對(duì)公共事務(wù)積極而深入的主動(dòng)介入， 即公民直接投身于地方公共事務(wù)的管理以及公共產(chǎn)品的提供， 從而與政府形成良性互助的合作網(wǎng)絡(luò)。

在互動(dòng)合作的基層自治模式下， 人們普遍認(rèn)識(shí)到公民與政府之間的相互聯(lián)系大大加強(qiáng)了。社會(huì)力量與政策問題的解決密切相關(guān)，[10]社會(huì)力量有著解決政策問題的能力， 盡管是在國家機(jī)構(gòu)的直接支持下。坦率地說， 公民必須納入到社會(huì)問題的定義中， 而且他們的行動(dòng)常常是解決方案產(chǎn)生的基礎(chǔ)。國家在地方及其他層面都面臨著復(fù)雜的社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)， 不僅要回應(yīng)公民的需要， 而且要構(gòu)建集體方案產(chǎn)生的有效機(jī)制。有很多措施可以將公民直接納入服務(wù)的提供中， 比如鼓勵(lì)參與社區(qū)中一些帶有修復(fù)性的司法活動(dòng)， 擔(dān)任志愿的特別治安官； 或者提出旨在改變公民行為的倡議， 比如通過更健康的生活方式改善人們的健康狀況與福利； 還可開展其他鼓勵(lì)公民達(dá)成共同目標(biāo)的計(jì)劃， 比如無垃圾區(qū)創(chuàng)建， 通過汽車合用減少交通擁擠， 或者更好地管理地方公園、 空地以及其他社區(qū)設(shè)施。

第二， 治理的網(wǎng)絡(luò)模式。治理的網(wǎng)絡(luò)模式認(rèn)為在地方治理的過程中， 任何行動(dòng)者透過社會(huì)過程的引導(dǎo)作用會(huì)形成一種自治組織的網(wǎng)絡(luò)治理。治理過程中的行動(dòng)者除了政府機(jī)關(guān)以外， 還包括其他自治組織和志愿性團(tuán)體， 且這些行動(dòng)者彼此之間具有資源互賴的關(guān)系， 任何治理結(jié)果的產(chǎn)出都必須經(jīng)由行動(dòng)者之間協(xié)商和資源交換而完成。網(wǎng)絡(luò)治理模式中官僚體制與其他社會(huì)行動(dòng)者分擔(dān)或分享生產(chǎn)、 設(shè)計(jì)和維持等三類治理職能。在國家涉入的最低程度下， 各類行動(dòng)者與利害相關(guān)者通過協(xié)商、 討價(jià)還價(jià)、 博弈等形式自發(fā)地解決他們自己的問題， 借助協(xié)力合作關(guān)系和資源共享的目的來整合社會(huì)各類資源。關(guān)鍵的要素是行動(dòng)者建立網(wǎng)絡(luò)和伙伴關(guān)系的過程由于治理是有能力將事務(wù)解決， 但不是依靠政府的權(quán)力來指揮或行使其權(quán)威。因此， 管理變?yōu)橐环N互動(dòng)的過程(an interactive process)， 因?yàn)闆]有任何單一的行動(dòng)者擁有知識(shí)和資源能力可以單方面的處理問題。[4]

第三， 自治組織。自治組織是公民參與地方治理的主體， 隨著地方性事務(wù)的日趨復(fù)雜化， 公民參與的主體已由公民個(gè)人獨(dú)立的參與擴(kuò)展到公民自發(fā)組成的集團(tuán)或團(tuán)體參與， 或是有一定規(guī)模的自治組織的參與。

互動(dòng)合作的基層自治模式認(rèn)識(shí)到公共行政的主體已經(jīng)超出了多層級(jí)的政府機(jī)構(gòu)， 而延伸至社區(qū)、 志愿部門和私人部門， 這些部門在公共服務(wù)及項(xiàng)目實(shí)施中所扮演的角色是治理視角關(guān)注的重要領(lǐng)域。過去， 公共責(zé)任屬于政府專有， 而現(xiàn)在它為政府與其他許多非政府組織所共享?！霸谀撤N意義上‘公共行政問題’已經(jīng)跳出了公共機(jī)構(gòu)的邊界， 現(xiàn)在， 一種寬泛的‘第三部門’正密切地進(jìn)入公共事務(wù)的執(zhí)行和管理中?！盵10]

四、 困境與展望

基層自治是低成本的管理體制創(chuàng)新， 是政府體系優(yōu)化的客觀要求， 是地方治理的內(nèi)在要求， 有利于擴(kuò)大公民政治參與和加強(qiáng)基層民主。我國由于特定的國情和制度背景， 基層自治有政府主導(dǎo)型自治的特點(diǎn)， 而真正的基層自治， 要求政府在地方治理的分析框架指導(dǎo)性下， 解放思想， 轉(zhuǎn)變觀念， 下放權(quán)力， 轉(zhuǎn)變職能， 改變領(lǐng)導(dǎo)方式， 在自治的基礎(chǔ)上重新塑造政府， 實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的重構(gòu)。

基層自治從開始實(shí)施到現(xiàn)在， 已經(jīng)走過了許多年頭， 并取得了很好的效果， 特別是近些年踴躍出了很多互動(dòng)合作式基層自治的典范， 為我國基層自治進(jìn)程增添了輝煌的一筆。但基層自治運(yùn)行中同樣也存在這許多問題。

首先， 政府職能越位， 管理體制不順， 職責(zé)不清。政府對(duì)地方日常生活的許多微觀事務(wù)管理過多， 承擔(dān)了許多不該承擔(dān)的職能。

其次， 從國家整體制度結(jié)構(gòu)上， 還沒有形成健全穩(wěn)定的國家/ 市場(chǎng)/ 公民社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)。在地方層次尤其如此， 所以地方治理改革更多地體現(xiàn)為地方政府改革。政府占據(jù)著絕對(duì)優(yōu)勢(shì)， 限制了市場(chǎng)、 公民社會(huì)的發(fā)展以及應(yīng)有作用的充分發(fā)揮。[12]地方政府對(duì)公民參與地方治理觀念淡薄， 對(duì)地方事務(wù)管理大包大攬， 缺乏必要的分權(quán)意識(shí)及網(wǎng)絡(luò)式互動(dòng)合作治理思路。

第三， 基層自治組織政府化傾向嚴(yán)重， 自治組織與地方政府職能交叉、 混亂。例如， 按照居委會(huì)組織法規(guī)定， 社區(qū)居委會(huì)只是協(xié)助政府及相關(guān)職能部門開展工作。然而從當(dāng)前實(shí)際看， 社區(qū)居委會(huì)不僅僅是“協(xié)助”， 更是具體的操辦者和執(zhí)行者。

第四， 自治組織管理的行政化傾向明顯， 公民自治程度不高。例如， 基層自治組織的經(jīng)費(fèi)來源、 人員配置、 工作安排在很大程度上還依賴街道辦事處， 在事實(shí)上形成了街道辦事處與居民委員會(huì)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

第五， 公民參與意識(shí)落后， 參與能力不足， 參與渠道和方式缺乏創(chuàng)新， 參與制度缺乏法律保障。

最后， 地方政府自利性的畸形化， 干擾了民主治理的發(fā)展。地方治理的根本目標(biāo)是維護(hù)和提升公共利益， 但是部門利益、 個(gè)人利益的鞏固， 遏制著公共利益的實(shí)現(xiàn)， 也阻礙了基層民主分享治理權(quán)的進(jìn)程。[12]

針對(duì)存在的問題， 我們首先要轉(zhuǎn)變思想觀念， 從地方治理的分析框架出發(fā)， 強(qiáng)調(diào)基層自治中的兩個(gè)核心要素， 即縱向分權(quán)和多元治理。觀念是行動(dòng)的先導(dǎo)。沒有思想的啟蒙、 意識(shí)的覺醒、 激情的迸發(fā)， 就不會(huì)有自治的行動(dòng)。根據(jù)馬克思主義原理， 社會(huì)主義國家的本質(zhì)特征是國家的一切權(quán)力屬于人民， 他指出： “民主因素應(yīng)當(dāng)成為在整個(gè)國家機(jī)體中創(chuàng)立自己的合理形式的現(xiàn)實(shí)因素”。[13]社會(huì)主義國家的歷史使命在于逐漸將國家主導(dǎo)的統(tǒng)治權(quán)力還歸社會(huì)， 實(shí)行社會(huì)的自我治理， 實(shí)行人民群眾的自我管理， 最終的目標(biāo)是國家機(jī)器的消滅， 社會(huì)真正實(shí)現(xiàn)人民自治組織的管理。當(dāng)然， 這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必將是一個(gè)漫長而復(fù)雜的歷史社會(huì)進(jìn)程， 但在社會(huì)主義國家——基層自治除了作為一種民主制的實(shí)現(xiàn)形式， 更應(yīng)該被理解為一種社會(huì)主義國家的自我實(shí)現(xiàn)， 一種共產(chǎn)主義價(jià)值理念的制度支撐， 正如列寧所言： “委托代表機(jī)構(gòu)中的人民‘代表’去實(shí)現(xiàn)民主是不夠的。要立即建立民主， 由群眾自己從下而上發(fā)揮主動(dòng)性?！?/p>

關(guān)鍵在于打破“單中心”的傳統(tǒng)權(quán)威模式， 建立多中心地方治理結(jié)構(gòu)， 治理主體多元化。地方治理并非將思路僅僅局限于中央與地方之間的縱向權(quán)力格局上， 它更加注重政府、 市場(chǎng)和公民社會(huì)的三維關(guān)系， 強(qiáng)調(diào)地方公共事務(wù)的有效治理的主體不僅僅是傳統(tǒng)的地方政府， 還包括其他橫向政府部門、 私人部門、 志愿(第三)部門和市民， 從而尋求更廣泛的治理支持力量。公共責(zé)任屬于政府專有， 而現(xiàn)在它為政府與其他許多非政府組織所共擔(dān)， 地方政府不再是地方事務(wù)的唯一主導(dǎo)者。位于公共行政核心的是一些更為復(fù)雜、 更為動(dòng)態(tài)的組織機(jī)構(gòu)和行為主體。[14]

強(qiáng)調(diào)縱向分權(quán)， 理順地方政府與基層自治組織的關(guān)系， 重點(diǎn)是以“小政府、 大社會(huì)”為目標(biāo)， 轉(zhuǎn)變政府職能， 努力完善政府自身的職能， 縱向向社會(huì)放權(quán)， 建立水平式的民主參與模式， 這是實(shí)現(xiàn)基層自治建設(shè)的邏輯起點(diǎn)。

重視多元治理， 明晰政府與基層自治組織、 個(gè)人、 社會(huì)自愿機(jī)構(gòu)的關(guān)系， 樹立和強(qiáng)化自治意識(shí)， 將基層自治組織從傳統(tǒng)的行政依附地位中解放出來， 重新構(gòu)造政府與自治組織之間的關(guān)系， 根本改變過去垂直型的管理模式， 使地方事務(wù)的管理模式呈現(xiàn)出多中心的網(wǎng)絡(luò)式互動(dòng)合作模式， 建立政府和自治組織、 個(gè)人、 志愿機(jī)構(gòu)之間的平等互動(dòng)合作的關(guān)系。

最后， 提供制度保障， 建立監(jiān)督機(jī)制。建立健全與法律法規(guī)相配套的基層自治制度， 通過各項(xiàng)制度的安排、 法律規(guī)章的制訂， 為規(guī)范政府和基層自治組織關(guān)系的提供制度化保障， 建立各種社會(huì)機(jī)構(gòu)對(duì)地方治理之間的協(xié)同合作； 同時(shí)建立健全基層自治組織與政府之間的互相監(jiān)督的良性運(yùn)行機(jī)制。因我國憲法、 村民委員會(huì)組織和居民委員會(huì)組織法中有關(guān)基層自治制度的規(guī)范皆以基層自治制度的組織事項(xiàng)為其主要規(guī)定內(nèi)容， 這種法律體系過分強(qiáng)調(diào)了基層自治的制度屬性而忽視了基層自治的權(quán)利屬性， 過分彰顯了主權(quán)權(quán)力對(duì)于人權(quán)性權(quán)利的優(yōu)越性， 進(jìn)而使得基層自治的實(shí)際在法律體系的規(guī)定上出現(xiàn)了障礙， 故而我們認(rèn)為我國基層自治法律體系應(yīng)當(dāng)在憲法層面凸顯基層自治的權(quán)利屬性， 明確規(guī)定基層民眾的自治權(quán)利， 同時(shí)以《村民自治法》和《居民自治法》替換目前的兩部基層自治組織法， 以規(guī)范自治權(quán)范圍及其行使程序等事項(xiàng)， 以期實(shí)現(xiàn)基層自治兩種屬性的平衡， 進(jìn)而激發(fā)出基層自治的應(yīng)有功效。

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