奕劻與清末憲政改革

譚義軍，楊 成

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430027)

慶親王奕劻，是清朝最后一位被封為“世襲罔替”世爵的親王。他多年掌管總理各國事務(wù)衙門和外務(wù)部，廣泛接觸外部事物，對憲政有深刻的理解，積極主張并參與清末憲政改革，從事了一系列的憲政活動。本文擬就其一生所從事的重大憲政實踐活動進行考察，并進行相應(yīng)的歷史評價。

一、推動清末預(yù)備立憲

在日俄戰(zhàn)爭以后，清廷朝野上下與海外掀起了一波強烈要求立憲的熱潮。慈禧太后迫于海內(nèi)外立憲的輿論壓力，召開了一系列御前會議，聽取王公大臣關(guān)于立憲的意見。在這些王公大臣中，慶親王奕劻的“從速立憲”主張對慈禧決定實施預(yù)備立憲起到了至關(guān)重要的作用。因為慶親王奕劻當(dāng)時任外務(wù)部的總理大臣，同時在軍機處任領(lǐng)班軍機大臣，集內(nèi)外大權(quán)于一身，他的地位之重是其他王公大臣無法替代的。并且，在慈禧眼里，他老成持重，比年輕一代的親王更具有政治閱歷?！八牧椫鲝埵浅掷m(xù)升溫的，到頤和園廷辯時，他的主張也可以說最傾向于立即立憲的貴族，這也就使慈禧最終決定立憲施加了關(guān)鍵性的影響?！盵1]122

1906年8月28日，清廷在頤和園第二次召開御前會議商討立憲問題。慶親王奕劻首先發(fā)言： “今讀澤公及戴端兩大臣折，歷陳各國憲政之善，力言憲法一立，全國之人，皆受治于法，無有差別，既同享權(quán)利，即各盡義務(wù)。且言立憲國之君主，雖權(quán)利略有限制，而威榮則有增無減等語。是立憲一事，固有利而無弊也。比者全國新黨議論，及中外各報海外留學(xué)各生所指陳所盼望者，胥在于是。我國自古以來，朝廷大政，咸以民之趨向為趨向。今舉國趨向在此，足見現(xiàn)在應(yīng)措施之策，即莫要于此。若必舍此他圖，即拂民意，是舍安而趨危，避福而就禍也。以吾之意，似應(yīng)決定立憲，從速宣布，以順民心而副圣意?！盵2]14-15可見奕劻的政見非常明確：認為“立憲一事，固有利而無弊”，主張從速立憲。

在奕劻等王公大臣的推動下，1906年9月1日(光緒三十二年七月十三日)，光緒皇帝在慈禧太后的首肯下，諭令京師和地方高級官員開始憲政的準(zhǔn)備工作，頒發(fā)《宣示預(yù)備立憲先行厘定官制諭》。該上諭在敘述了中國國勢不振和各國富強的原因之后寫道：“時處今日，唯有及時詳晰甄核，仿行憲政，大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論，以立國家萬年之基。但目前規(guī)制未備，民智未開，若操切從事，涂飾空文，何以對國民而昭大信。故廓清積弊，明定責(zé)成，必從官制入手，亟應(yīng)先將官制分別議定，次第更張，并將各項法律詳慎厘訂，而又廣興教育，清理財務(wù)，整飭武備，普設(shè)巡警，使紳民明悉國政，以預(yù)備立憲基礎(chǔ)。著內(nèi)外臣工切實振興，力求成效，俟數(shù)年后規(guī)模粗具，查看情形，參用各國成法，妥議立憲實行期限，再行宣布天下，視進步之遲速，定期限之遠近?！盵3]43-44這道上諭確立了清廷實行立憲的基本國策，國家由此進入預(yù)備立憲時期，即由封建專制政治向憲政民主政治過渡的新時期。

在清廷宣布預(yù)備仿行立憲之后，奕劻又力促慈禧宣布九年立憲。1908年，民間立憲派團體、各省督撫和出使各國大臣陸續(xù)要求清廷召開國會，制定憲法。一直主張從速立憲的慶親王奕劻也力促慈禧早日宣布立憲年限，親自向慈禧、光緒奏陳：“若不及早將國是決定，使憲政克期實行，萬一人心不固，外患愈深，陷中國于朝鮮地位，臣等不足惜，其如太后、皇上何!”慈禧大為動容，當(dāng)即答應(yīng)宣布立憲年限。為使慈禧最后敲定，奕劻又奏陳：“此事關(guān)系國家存亡，大詔一下，即須實行。惟實行憲政利于君利于民而不利于官，將來不肖官吏恐不免尚有希冀阻撓者。請圣上十分決心，然后可以頒布，否則將來稍有搖動，恐失信于民，即危及君上，國家大局必敗于阻撓者之手。”慈禧同光緒“毅然俞允”。*《時報》.1908-9-6.隨后，奕劻掌管的憲政編查館于1908年8月27日(光緒三十四年八月初一)向慈禧進呈憲法大綱及議院選舉各綱要，提議預(yù)備立憲期限為九年。9月22日(光緒三十四年八月二十七)，清廷宣布以九年為期籌辦立憲預(yù)備事項，并頒布了中國歷史上第一部憲法性文件——《欽定憲法大綱》，以及《議院法要領(lǐng)》、《選舉法要領(lǐng)》和《逐年籌備憲政事宜清單》。

二、設(shè)計清末官制改革方案

官制改革是晚清推行預(yù)備立憲的首要步驟，清廷命慶親王奕劻等總司核定官制。1906年11月2日(光緒三十二年九月十六日)，慶親王奕劻等向慈禧太后遞交了《奏厘定中央各衙門官制繕單進呈折》，該奏折對官制改革進行了周詳?shù)脑O(shè)計。

在奏折中奕劻首先指出此次官制改革的目的是清除行政體制的弊端，建立責(zé)任內(nèi)閣，以期提高行政效能?！拔ù颂幐母锕僦?，既為預(yù)備立憲之基，自以所定官制與憲政相近為要義。按立憲國官制，不外立法、行政、司法三權(quán)并峙，各有專屬，相輔而行，其意美法良，則諭旨所謂廓清積弊，明定責(zé)成，兩言盡之矣?！盵3]463

根據(jù)西方三權(quán)分立的憲政原則，奕劻等認為清朝官制存在三個方面的積弊： 其一，權(quán)限不分，行政官兼有立法權(quán)和司法權(quán)，司法官兼有立法權(quán)。 “一則權(quán)限之不分。以行政官而兼有立法權(quán)，則必有藉行政之名義，創(chuàng)為不平之法律，而未協(xié)輿情。以行政官而兼有司法權(quán)，則必有徇平時之愛憎，變更一定之法律，以意為出入。以司法官而兼有立法權(quán)，則必有謀聽斷之便利，制為嚴峻之法律，以肆行武健，而法律寢失其本意，舉人民之權(quán)利生命，遂妨害于無形。此權(quán)限不分，責(zé)成之不能定者一也。”其二，職任不明，冗員過半?！耙粍t職任之不明。政以分職而理，謀以專任而成，今則一堂而設(shè)有六官，是數(shù)人共一職也，其半為冗員可知，一人而官各部，是一人更數(shù)職也，其必?zé)o專長可見，數(shù)人分一任，則筑室道謀，弊在玩時，一人兼數(shù)差，則日不暇給，弊在發(fā)事。是故賢者累于牽制，不肖者安于推諉。此職任不明，責(zé)成之不能定者二也?！逼淙?，名實不符，職責(zé)不確定?！耙粍t實名之不副。名為吏部，但司簽掣之事，并無銓衡之權(quán)。名為戶部，但司出納之事，但并無統(tǒng)計之權(quán)。名為禮部，但司典禮之事，并無禮教之權(quán)。名為兵部，但司綠營兵籍，武職升轉(zhuǎn)之事，并無統(tǒng)御之權(quán)。此名實不副，責(zé)成之不能定者三也”。[3]463-464

奕劻等在奏折中指出此次官制改革主要涉及三個方面的內(nèi)容:一是分權(quán)以定限,“立法、行政、司法三者，除立法當(dāng)屬議院，今日尚難實行，擬暫設(shè)資政院以為預(yù)備外，行政之事，則專屬之內(nèi)閣各部大臣。內(nèi)閣有總理大臣，各部尚書亦為內(nèi)閣政務(wù)大臣，故分之為各部，合之皆為政府，而情無隔閡，入則同參閣議，出則各治部務(wù)，而事可貫通。如是則中央集權(quán)之勢成，政策統(tǒng)一之效著。司法之權(quán)，則專屬之法部，以大理院任審判，而法部監(jiān)督之，均與行政官相對峙，而不為所節(jié)制。此三權(quán)分立之梗概也。此外有資政院以持公論，有都察院以任糾彈，有審計院以查濫費，亦皆獨立，不為內(nèi)閣所節(jié)制，而轉(zhuǎn)能監(jiān)督閣臣。此分權(quán)定限之大要也。”二是分職以專任，“分職之法，凡舊有各衙門與行政無關(guān)系者，自可切于事情，首外務(wù)部，次吏部，次民政部，次度支部，次禮部，次學(xué)部，次陸軍部，次法部，次農(nóng)工商部，次郵傳部，次理藩院。專任之法，內(nèi)閣各大臣同負責(zé)任，除外務(wù)部載在公約，其余均不得兼充繁重差缺。各部尚書只設(shè)一人，侍郎只設(shè)二人，皆歸一律，至新設(shè)之丞參，事權(quán)不明，尚多窒礙，故特設(shè)承政廳，使左右丞任一部總匯之事。設(shè)參議廳，使左右參議任一部謀議之事，其郎中、員外郎、主事以下，視事務(wù)之煩簡，定額缺之多寡，要使責(zé)有專歸，官無濫設(shè)。此分職專任之大要也?！比钦院藢?，“巡警為民政之一端，擬正名為民政部； 戶部綜天下財賦，擬正名為度支部，以財政處、稅務(wù)處并入； 兵部徒擁虛名，擬正名為陸軍部，以練兵處、太仆寺并入，而海軍部暫隸焉； 既設(shè)陸軍部，則練兵處之軍令司，擬正名為軍諮府，以握全國軍政之要樞；刑部為司法之行政衙門，徒名曰刑，義有未盡，擬正名為法部； 商部本兼掌農(nóng)工，擬正名為農(nóng)工商部； 理藩院為理藩部； 太常寺、光祿寺、鴻臚寺三寺，同為執(zhí)禮之官，擬并入禮部；工部所掌，半已分隸他部，而以輪路郵電并入，擬改為郵傳部。此正名核實之大要也?！盵3]464-465

奕劻等擬定的官制改革方案得到了清廷最高統(tǒng)治者慈禧的首肯，1906年11月6日(光緒三十二年九月二十日)，清政府宣諭按照奕劻等厘定的新官制進行改革。

奕劻等人推動的官制改革，雖未設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣，但對晚清的封建中央集權(quán)官僚體制進行了較大的改革，初步建立了三權(quán)分立的憲政體制。此次官制改革所取得的成就，主要體現(xiàn)為： 第一，取消立法、行政、司法三權(quán)混同的體制，在一定程度上實現(xiàn)了三權(quán)分立，在立法、行政和司法三權(quán)中，司法權(quán)首先獨立出來，行政權(quán)分立也有一定程度的體現(xiàn)?！霸诟鞑恳酝鈫为毘闪⒘舜罄碓?，審計院和資政院。大理院專司司法審判權(quán)，它的權(quán)力是與純粹作為行政機關(guān)的法部明確地分開。審計院獨立于各部之外，因為它負責(zé)審計各部的賬目。雖然已經(jīng)決定暫不涉及立法機構(gòu)的事項，但深切感到有征求民意的必要，因此，在將來召開國會之前，計劃把資政院試作立法機關(guān)。”[4]385第二，廢除了各部大臣兼任軍機大臣的做法，減少軍機大臣的名額，使各部尚書成為專職，可以加強責(zé)任心，集中精力辦理部務(wù)，提高行政效率。各部尚書均充參與政務(wù)大臣，責(zé)任權(quán)限加重，有向責(zé)任內(nèi)閣過渡的意圖。第三，各部都建立了單一的領(lǐng)導(dǎo)。在此以前，清朝給各部都任命兩位尚書，一般是滿、漢各一人。此法是使?jié)M人與漢人互相制約，但也趨向于使大臣們不負責(zé)任。通過此次官制改革，廢除了各部雙頭領(lǐng)導(dǎo)制度，各部堂官只設(shè)尚書1員，侍郎2員，不分滿漢，侍郎為尚書的輔佐官，名額有所減少，各部機構(gòu)設(shè)置趨于一致。第四，從行政機構(gòu)的設(shè)置看，增設(shè)一些與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的機構(gòu)，如農(nóng)工商部、郵傳部等，使中央各部數(shù)量達到十一個，擴大了政府功能的范圍，適應(yīng)了社會的需要。將職能重復(fù)、相近的機構(gòu)合并，有利于機構(gòu)設(shè)置的合理化。就部內(nèi)機構(gòu)而言，設(shè)置承政廳、參議廳和若干職能司，其下再設(shè)置若干科，使政府結(jié)構(gòu)更趨合理與科學(xué)，有利于提高行政效率，促進了官僚機構(gòu)的現(xiàn)代化。[5]89

三、奏請設(shè)立憲政編查館

1907年8月13日(光緒三十三年七月初五)，為適應(yīng)開展預(yù)備立憲各項工作，慶親王奕劻等奏請《改考察政治館為憲政編查館》，“預(yù)備立憲以來，天下臣民，喁喁望治?，F(xiàn)在入手辦法，總以研究為主，研究之要，不外編譯東西洋各國憲法，以為借鏡之資，調(diào)查中國各行省政俗，以為更張之漸。凡此兩端，皆為至當(dāng)不易、刻不容緩之事?！睉椪幉轲^“專辦編制法規(guī)，統(tǒng)計政要各事項。嗣后遇有關(guān)系憲政及各種法規(guī)條陳，并請飭交該館議覆，以歸一律?！盵3]45同日，清政府發(fā)布了上諭，同意奕劻的請求，改考查政治館為憲政編查館，專辦憲政。憲政編查館的設(shè)立，使清朝具備了實施預(yù)備立憲的辦事機構(gòu)。

8月24日(光緒三十三年七月十六日)，奕劻奏準(zhǔn)憲政編查館辦事章程。憲政編查館歸軍機大臣直接領(lǐng)導(dǎo)，性質(zhì)類似立憲國家責(zé)任內(nèi)閣的法制局，與資政院的關(guān)系是“一司編，一主贊定”，資政院成立后，該館“核定之稿送由院中陸續(xù)議決”。[3]45-46憲政編查館主要有四個方面的職責(zé)： —是議復(fù)奉旨交議有關(guān)憲政折件及承擬軍機大臣交付調(diào)查各件； 二是調(diào)查各國憲法，編訂憲法草案； 三是考核法律館所訂法典草案，各部院各省所訂各項單行法及行政法規(guī)； 四是調(diào)查各國統(tǒng)計，頒定格式，匯成全國統(tǒng)計表及各國比較統(tǒng)計表。*政治官報. 光緒三十三年九月二十日第1號折奏類.十一.

憲政編查館作為清末預(yù)備立憲時期的主要辦事機構(gòu)，下設(shè)總務(wù)處及編制、統(tǒng)計兩局，另有官報局，后增設(shè)考核?？?。為使憲政編查館將來編訂各種法案有所依據(jù)，10月22日，奕劻等又奏請讓各省設(shè)立調(diào)查 ，考察調(diào)查本省民情風(fēng)俗、歷史現(xiàn)狀，隨時匯報編查館。10月26日，《政治官報》創(chuàng)刊，除軍機、外交秘密，凡立法、行政之上諭，官員奏折及咨牘，各項章程等等，均予選登。旨在公開庶政，讓官民傳觀研究，增加透明度。

憲政編查館在慶親王奕劻的領(lǐng)導(dǎo)下，網(wǎng)羅了一大批留學(xué)歸國的法政學(xué)生和積極主張立憲的代表人物。主要人物有：提調(diào)寶熙、劉若曾，總核王慶平、曹廣幀，編制局正副局長吳廷夑、章宗祥，統(tǒng)計局正副局長沈林一、錢承鋕，官報局局長華世奎，總務(wù)處總辦左孝同；編制局正科員汪榮寶、曹汝霖、恩華，統(tǒng)計局正科員廷鴻、林棨、陳毅。副科員之中，留學(xué)歸國的法政學(xué)生幾乎占了一半。1908年4月20日，清末主張立憲的代表人物楊度經(jīng)袁世凱和張之洞推薦，并賞加四品京堂候補，在憲政編查館行走。5月23日，勞乃宣被授為同樣職銜。[6]78

憲政編查館作為清末憲政改革的樞紐機關(guān)，在清末預(yù)備立憲運動中發(fā)揮了重要的作用，有力地推動了憲政體制在近代中國的發(fā)展。在憲政編查館存在的四年間，起草了《欽定憲法大綱》、《議院法要領(lǐng)》、《選舉法要領(lǐng)》、《各省咨議局章程》、《咨議局議員選舉章程》、《各省會議廳規(guī)則》、《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選舉章程》等； 擬定了《九年預(yù)備立憲逐年推行籌備事宜》、《修正逐年籌備事宜》，還與會議政務(wù)處一同擬定了《內(nèi)閣官制》、《內(nèi)閣辦事暫行章程》； 與民政部一并編訂了《戶籍法》、《結(jié)社集會律》等； 編譯了大量的憲法類書籍，如： 《日本憲政略論》、《日本丙午議會》、《日本議院法》、《英國議院答問》、《法國政治要覽》、《比利時司法制度》等，這些法律書籍為清末憲政改革提供了理論依據(jù)。憲政編查館于1908年設(shè)立了“考核?？啤?，分兩期派人分赴各省考察籌備憲政情形，可以說憲政編查館為籌備立憲做了許多基礎(chǔ)性的工作。[7]99

四、歷史評價

慶親王奕劻，是清朝最后一位被封為“世襲罔替”世爵的親王，擔(dān)任外務(wù)部總理大臣、軍機處領(lǐng)班軍機大臣，可謂位極人臣。但他位高權(quán)重的地位并不來來自民眾的擁戴或卓越的功勛，而是因為他出生于皇家，具有高貴的血統(tǒng)。因此，他的個人榮辱與清朝皇權(quán)的存亡是唇齒相依的。他的政治謀劃的出發(fā)點和歸宿，都是為了維護清王朝的統(tǒng)治，在他的心目中，立憲政體主要具有工具論上的價值，也就是能作為一種維護清王朝的手段，而主要不是從目的論上來考慮的。在百年前發(fā)生在清王朝內(nèi)部的立憲爭論中，他作為朝廷內(nèi)一位舉足輕重的政治人物，在立憲反對派、緩行派、即速派激烈的爭論中，他堅決地站在即速立憲派一邊，說服清廷最高統(tǒng)治者慈禧從速立憲，推行憲政，并非來自于他具有民主意識，認為應(yīng)當(dāng)還政于民，而主要是基于兩個方面的考慮： 一方面，他從維護清王朝的統(tǒng)治和自身利益、甚至爭取自己更高的地位的政治立場出發(fā)，把實行君主立憲作為應(yīng)對當(dāng)時全國上下要求實行立憲政治的現(xiàn)實需要的政治舉措。另一方面，他作為一個老練而務(wù)實的政治家，他也深切認識到要真正解決清王朝所面臨的內(nèi)憂外患的困境，根本上還在于實現(xiàn)國富民強。在親眼目睹并在某種程度上經(jīng)歷了自鴉片戰(zhàn)爭以來，清王朝在實行富國強兵方面所采取的措施(如洋務(wù)運動)失敗的教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，認識到清王朝的積貧積弱不單是技術(shù)不如西方，還有政治體制方面的原因，而日本“明治維新”迅速使日本從一個積貧積弱的小小島國成為一個可以和西方列強分庭抗禮的強國的經(jīng)驗，也似乎為清王朝提供了一個解決政治體制問題的現(xiàn)成經(jīng)驗：那就是實行君主立憲，達到富國強兵。從這個方面而言，奕劻又確實是具有憲政理想，他對實行憲政的態(tài)度又是堅決而積極的。這是我們理解其積極推行立憲政體的政治態(tài)度以及親自主持的一系列立憲舉措時，必須具備的基本認識。

首先，他主張“速即立憲”，是從維護清王朝的搖搖欲墜的統(tǒng)治地位出發(fā)的。清朝末年，在軍事上清軍在外國侵略軍的堅船利炮面前節(jié)節(jié)敗退，損兵折將； 在外交上清王朝處處受制，割地賠款；在經(jīng)濟上洋貨傾銷，民族工業(yè)凋敝，整個國家與民族已經(jīng)處于存亡的邊沿，有識之士對清王朝的腐朽統(tǒng)治嚴重不滿。1894年 11月孫中山在美國檀香山創(chuàng)立了以“驅(qū)除韃虜，恢復(fù)中國，創(chuàng)立合眾政府”為誓言的資產(chǎn)階級革命小團體興中會，明確提出了推翻清王朝和建立民主共和國政權(quán)的政治主張，在當(dāng)時各種政治派別中屬于最為激進的革命派。1905年8月20日，孫中山將分散的革命團體聯(lián)合起來，在日本東京成立了中國同盟會，以“驅(qū)除韃虜、恢復(fù)中華、建立民國、平均地權(quán)”為革命綱領(lǐng)，不僅堅持了武力推翻清王朝的政策，而且在國家的性質(zhì)上更進一步明確為將建立的國家是“民主”的，沒有為清王朝的統(tǒng)治者留下任何政治權(quán)力。[8]20同盟會成立后，組織了一次又一次的反清武裝起義，政治影響不斷擴大，對清王朝的統(tǒng)治形成極大的威脅。另一方面，康有為、梁啟超組織的“戊戌變法”失敗后，康、梁流亡海外。梁啟超到日本后，留心考察各國政體，總結(jié)變法失敗原因，放棄了維新變法時在舊的君主專制制度下進行改良的政治主張，轉(zhuǎn)而主張君主立憲。1901年6月發(fā)表了《立憲法議》一文，宣傳“君主立憲”思想。由于梁啟超在當(dāng)時政治思想領(lǐng)域的地位，其主張在當(dāng)時的官僚士大夫等知識層中造成了極大的影響。奕劻作為一個有著多年從政經(jīng)驗的政治家，敏銳地覺察到清王朝維護現(xiàn)有的統(tǒng)治體制已經(jīng)不可能，與其維持現(xiàn)有的政治體制等著革命黨來推翻滿清政權(quán)，還不如與君主立憲派結(jié)盟，滿足立憲派的政治愿望，來換取清王朝的延續(xù)。所以，他支持立憲是站在清王朝的長期利益基礎(chǔ)上作出的一種無奈的政治選擇。

其次，他主張 “速即立憲”，是從維護自己的既得利益，甚至爭取更大的政治權(quán)力著想的。革命黨的推翻清王朝、建立民主共和國的政治主張以及其舉行的一系列的武裝起義，成為對清王朝構(gòu)成最大威脅的心腹大患。在剿滅和壓制革命黨的較量中，清王朝不得不依靠地方督撫大員和朝中重臣的力量，這使得這些督撫大臣和朝中重臣的地位空前重要起來。這些督撫大臣和朝中重臣一方面以革命黨要挾清王朝，以獲取更多的政治權(quán)力，另一方面，又盡量討好立憲派，以祈在君主立憲政體的確立中立下頭功，增加在新的政治格局中爭權(quán)奪利的籌碼。奕劻作為一個老練的政客，無疑是為自己將來在國家政治生活中的地位謀劃了的。他時任軍機處領(lǐng)班大臣，并且又管理財政處、練兵處事務(wù)，集內(nèi)外大權(quán)于一身，如果實行立憲，設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣，他就順理成章?lián)蝺?nèi)閣總理大臣，將享有更多的實權(quán)。此外，袁世凱對奕劻的立憲熱情升溫也產(chǎn)生了一定的影響。在袁世凱的金錢攻勢下，他與袁世凱結(jié)成了堅固的政治聯(lián)盟，而袁世凱當(dāng)時出于自身利益的考慮，為自己創(chuàng)造參與、分享更多政治權(quán)力的制度機制與法律保障，也主張從速立憲，設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣，并授意其部屬向清廷最高統(tǒng)治者慈禧太后呈奏折舉薦奕劻擔(dān)任內(nèi)閣總理大臣，他任內(nèi)閣副總理大臣。在袁世凱的慫恿下，奕劻基于自己利益的考慮，力勸清廷從速立憲，并以巨大的熱情參與清末憲政改革。

奕劻的政治立場和個人野心，為我們理解其立憲舉措提供了一把鑰匙。他是從維護清王朝的統(tǒng)治和爭取更大的政治權(quán)力的立場來積極參與立憲活動的，他心中的憲法與我們今天所理解的憲法有著根本不同的含義，我們理解的憲法是民主的產(chǎn)物，而他的憲法卻是反民主、維持專制的。他心目中的“三權(quán)分立”也不同于資產(chǎn)階級啟蒙思想家主張的“三權(quán)分立”，在他的構(gòu)想中，皇帝仍然獨攬政權(quán)，行政、司法機構(gòu)只是皇帝的辦差機構(gòu)，而議會則只是皇帝了解民意的一個咨詢機構(gòu)而已，這從其極力推動下清王朝頒布的《欽定憲法大綱》的內(nèi)容可以看出來。他對于在皇帝統(tǒng)治下由議會、政府和司法機構(gòu)分別“辦差”的“三權(quán)分立”模式已經(jīng)是勉強接受，那么，我國現(xiàn)在實行的徹底地由人民當(dāng)家作主的“人民代表大會制度”在他的心中更是無法想象的。正是由于這一政治立場和個人的政治野心，以其為代表的清王朝內(nèi)部的立憲派從根本上反對立憲中的民主內(nèi)容，而且在正式立憲的時間表上也采取了能拖則拖的立場，規(guī)定了9年的“預(yù)備立憲期”。然而，清王朝內(nèi)部的立憲派想拖延時間，革命黨人和朝外的立憲人物卻不愿等，武裝起義一浪高過一浪，朝中手握重兵的權(quán)臣袁世凱趁機“逼宮”，并迫于革命黨人的壓力建立了中華民國，不僅將清王朝趕出了歷史舞臺，也將在中國綿延了2000余年的皇帝專制統(tǒng)治送進了歷史的博物館，奕劻本人維護滿清王朝的統(tǒng)治和為個人爭取更大的政治權(quán)力的愿望也化為了泡影。從奕劻個人的主觀愿望來說，中國的政治進程沒有按照他的設(shè)計發(fā)展，歷史拋棄了他。這正如哈耶克指出：“我們在人類事務(wù)中所發(fā)現(xiàn)的絕大多數(shù)秩序都是個人行動中所產(chǎn)生的先前未預(yù)見的結(jié)果?！盵9]12雖然歷史沒有朝他希望的君主立憲政體發(fā)展，而是選擇了“民國”，但奕劻在這一進程中客觀上卻起到了不可替代、因而也不可忽視的促進作用： 第一，在清朝未年維護君主專制的守舊派、君主立憲派、以建立民國為目標(biāo)的革命派三種政治主張激烈爭論，并且守舊派勢力把持著全國政權(quán)、勢力最強的情況下，手中握有軍事、財政大權(quán)的大小官吏是不想、也不敢輕言改變現(xiàn)有專制制度的。而作為皇親國戚、清廷重臣、手中掌握著巨大的權(quán)力資源和政治威望的慶親王奕劻，卻力舉實行“君主立憲”，力勸清廷最高統(tǒng)治者慈禧太后早日立憲，可能在當(dāng)時也只有他能做到這一點。他的這一主張，在一定程度上代表清王朝最高統(tǒng)治者自身否認了舊有的專制政體的合法性，使朝中守舊派氣短，對于瓦解頑固勢力，在朝廷內(nèi)部和封建士大夫階層消彌專制思想、統(tǒng)一立憲理念，起到了不可替代的作用。第二，奕劻奏請清廷改“考察政治館”為“憲政編查館”，由其親所掌管。在其主持下，該館起草了一系列憲政改革方案、憲法性文件和法律法規(guī)，網(wǎng)羅了一大批憲政人才，翻譯了西方大量的憲法類書籍，他的這些做法在當(dāng)時大多民眾尚不知憲法為何物的情況下，實際上是一場官方開展的聲勢浩大的憲法研究、憲法宣傳普及和憲政“試點”工作。第三，在政治倫理中，對以推翻現(xiàn)有政權(quán)為己任的革命黨而言，最好的理由是現(xiàn)有政府的不遵守政治諾言，背信棄義。清王朝的最高統(tǒng)治者在朝野要求立憲的呼聲高漲及朝內(nèi)奕劻等重臣的敦促下，于1906年頒發(fā)了《宣示預(yù)備立憲先行厘定官制諭》，向全國許下了將實行“君主立憲”的諾言，此舉令立憲派歡欣鼓舞，“奔走相告，破涕為笑”，[10]100可是于1908年頒布的《九年預(yù)備立憲逐年籌備事宜清單》和《欽定憲法大綱》，規(guī)定預(yù)備立憲期長達九年，并且立憲的重點在于確保君主的權(quán)力。*1908年清王朝頒布的《欽定憲法大綱》分“君上大權(quán)”和“附臣民權(quán)利義務(wù)”兩部分，共23條，其中“君上大權(quán)”達14條，“附臣民權(quán)利義務(wù)”9條，規(guī)定臣民享有的權(quán)利只有6條。立即被當(dāng)時的學(xué)者指責(zé)為以立憲之名，行集權(quán)之實，“其本旨在于鞏固君權(quán)”，只不過是“徒飾憲法之外貌，聊備體裁，以慰民望”，背信棄義，而“清政府確定了9年的預(yù)備立憲期更為立憲派所不能忍受，最終放棄立憲而轉(zhuǎn)向革命。”[11]368可見清政府作出的立憲承諾與其對專制統(tǒng)治的留戀的矛盾態(tài)度，引發(fā)了民眾對清政府的“公信力”的懷疑，消彌了立憲派的幻想，為武裝革命提供了理由，從而為革命黨羸得了同情和支持，加速了以清政府為代表的封建專制制度的滅亡。第四，在中國這樣一個有著2000多年專制統(tǒng)治的國度，實行憲政應(yīng)從何處著手，奕劻的思路也是值得我們關(guān)注和深思的。他認為“改革官制，既為預(yù)備立憲之基”的想法，與近現(xiàn)代的憲政理論不謀而合。憲政的一個本質(zhì)特征在于對國家政權(quán)的權(quán)力與公民的權(quán)利作出明確的劃分，政治必須在憲法的范圍內(nèi)活動，那么，對國家政權(quán)機關(guān)而言，其首要關(guān)注的應(yīng)當(dāng)是自身的事務(wù)而不是社會事務(wù)，而國家機關(guān)自身的事務(wù)首先就是政治體制的改革，也就是官制的改革。用國家權(quán)力更大的包容性，來應(yīng)對社會經(jīng)濟、文化和思想觀念的轉(zhuǎn)型，是一條維持政治局面穩(wěn)定的可行途徑。如果先進行社會改革，等著社會的轉(zhuǎn)型來推動政治體制的改革，這一途徑必然帶來社會與國家政權(quán)的對抗，付出國家政權(quán)激劇動蕩的代價。

政治制度的“設(shè)計如果充分符合民族的感情和性格，通常是持久的，經(jīng)過連續(xù)不斷的凝聚，就構(gòu)成適合該國人民的政體，但是一國人民的特性和情況未自發(fā)地產(chǎn)生這種設(shè)計，要企圖將它強加于他們則是徒然的”。[12]6在具有幾千年封建專制傳統(tǒng)的晚清中國，在民情和傳統(tǒng)文化均未發(fā)生根本變革的前提下，面臨外憂內(nèi)患、中華民族處于生死存亡的緊急關(guān)頭，奕劻力圖用君主立憲來維持風(fēng)雨飄搖中的晚清王朝茍延殘喘是徒勞的。不僅奕劻用“大權(quán)在君”的君主立憲挽救清王朝覆亡的企圖落空了，他的理想“立憲”政體中的“三權(quán)分立”政權(quán)組織形式也被超越，歷經(jīng)從晚清到1954年中華人民共國憲法的頒布這一曲折歷程，歷史最終選擇了人民當(dāng)家作主的“人民代表大會制度”，中國的憲政模式最終基本定型，中國的政治制度基本上符合了“民族的感情和性格”，從而維持了新中國建國以來政局的基本穩(wěn)定，這在奕劻本人的意料之外，卻在歷史發(fā)展的情理之中。歷史的經(jīng)驗告訴我們： “三權(quán)分立”的體制構(gòu)想，無論是在過去還是在現(xiàn)在，都不適合中國的國情。

參考文獻：

[1] 李剛. 大清帝國最后十年[M]. 北京： 當(dāng)代中國出版社，2008.

[2] 中國史學(xué)會主編. 辛亥革命(四)[M].上海： 上海人民出版社，1957.

[3] 故宮博物院明清檔案部編.清末籌備立憲檔案史料(上冊)[M]. 北京： 中華書局，1979.

[4] [美]費正清，劉廣京. 劍橋中國晚清史(下卷)[M]. 北京： 中國社會科學(xué)出版社，1985.

[5] 高旺. 晚清中國的政治轉(zhuǎn)型——以清末憲政改革為中心[M]. 北京： 中國社會科學(xué)出版社，2003.

[6] 侯宜杰. 二十世紀初中國政治改革風(fēng)潮： 清末立憲運動史[M]. 北京： 中國人民大學(xué)出版社，2009.

[7] 張晉藩. 中國憲法史[M].長春： 吉林人民出版社，2004.

[8] 中國社會科學(xué)院近代史研究所編.孫中山全集(1)[M].北京： 中華書局，1981.

[9] [英]F．A．馮·哈耶克.個人主義與經(jīng)濟秩序[M].鄧正來譯，北京： 三聯(lián)書店，2003.

[10] 中國第二歷史檔案館編.中華民國史檔案資料匯編[M].第1輯，南京： 江蘇古籍出版社，1991.

[11] 周葉中，江國華. 博弈與妥協(xié)——晚清預(yù)備立憲評論 [M] . 武漢： 武漢大學(xué)出版社，2010.

[12] [英]密爾.代議制政府[M]. 北京： 商務(wù)印書館，2008.