我國土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究

于錦坤，梁亞卓，徐 華，李富忠

（1.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，山西太谷030801；2.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)檔案館，山西太谷030801）

土地征用是國家為了公共目的而強(qiáng)制取得其他民事主體土地并給予補(bǔ)償?shù)囊环N行為，在我國，主要是指國家為了公共利益的需要將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地并給予補(bǔ)償?shù)男姓袨椤Ｎ覈耐恋卣饔弥贫犬a(chǎn)生于計劃經(jīng)濟(jì)時期，市場經(jīng)濟(jì)時期仍基本保持了原有做法，難以確保失地農(nóng)民的生活水平不下降。尤其是土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，引發(fā)了許多社會問題。本文試圖通過對我國土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行系統(tǒng)而深入的研究，尋求一條適合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以保障社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。

1 我國征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)概述

《憲法》第十條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?/p>

《中華人民共和國土地管理法（2004年）》第四十七條規(guī)定：征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前3 a平均年產(chǎn)值的6～10倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地數(shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前3 a平均年產(chǎn)值的4～6倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前3 a平均年產(chǎn)值的15倍。

征用其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定執(zhí)行。

被征用土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

征用城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。

依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但其總和不得超過土地被征用前3 a平均年產(chǎn)值的30倍。

國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。

2004年國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中提出：“縣級以上地方人民政府要采取切實措施，使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低。依照現(xiàn)行法律規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，應(yīng)增加安置補(bǔ)助費(fèi)或從國有土地收益中予以補(bǔ)償?！?/p>

2006年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》再次明確提出：“征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障為原則。”

2 對我國征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的分析

2.1 以“特別犧牲說”作為理論依據(jù)

“特別犧牲說”理論基于法的公平正義的觀念，認(rèn)為國家的合法征地行為，對人民權(quán)益所造成的損失，與國家賦予人民一般的負(fù)擔(dān)（比如納稅及服兵役）不同，它是使無義務(wù)的特定人對國家所作的特別犧牲，這種特別犧牲具有個案性質(zhì)。因此，應(yīng)本著公平正義的原則，對被征主體所受到的一切損失予以補(bǔ)償，該補(bǔ)償由全體人民共同負(fù)擔(dān)，以保證在不損害個體利益的前提下實現(xiàn)公共利益。

土地征用對于其權(quán)利人而言，想要獲悉自己的財產(chǎn)因為征用而遭受的損失必須等到具體的征用行為公告后。這對于權(quán)利人來說無疑是一種十分不確定的社會風(fēng)險。針對少數(shù)人為了公共利益所做的特別犧牲，如果不給予補(bǔ)償是違反平等原則的，因此補(bǔ)償義務(wù)得以確立。補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)在于實現(xiàn)公共利益和私人利益的協(xié)調(diào)。這些都是“特別犧牲說”的體現(xiàn)[1]。

2.2 采取“低級”的“不完全補(bǔ)償”原則

“不完全補(bǔ)償”原則強(qiáng)調(diào)以“所有權(quán)的社會義務(wù)性”為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)財產(chǎn)權(quán)因負(fù)有社會義務(wù)而不具有絕對性，可以根據(jù)公共利益的需要，而依法加以限制；認(rèn)為征用土地是強(qiáng)制剝奪公民的長遠(yuǎn)權(quán)利，使人民遭受特別的損失，依理應(yīng)該給予超過一般自由成交價格的補(bǔ)償，但是在所有權(quán)社會化的今天，個人行為應(yīng)當(dāng)受到社會的制約，個人有忍受相當(dāng)損失的義務(wù)。

我國現(xiàn)行的征地補(bǔ)償僅限于補(bǔ)償與被征用客體直接相關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)損失，而對與被征用客體有間接關(guān)聯(lián)的以及由此而延伸的其他附帶損失未規(guī)定予以補(bǔ)償。土地征用補(bǔ)償中僅僅考慮了農(nóng)地的直接使用價值，而沒有從可持續(xù)發(fā)展等角度去考慮其他的間接使用價值，致使土地征用補(bǔ)償價格低下，土地資源沒有得到充分利用；失地農(nóng)民的權(quán)利沒有得到充分的保障[2]。同時，在土地征用的過程中，農(nóng)村集體失去了土地所有權(quán)，農(nóng)民失去了土地的承包權(quán)和使用權(quán)，即使按照“不完全補(bǔ)償”的原則，補(bǔ)償應(yīng)該根據(jù)土地的價值測算，而價格是價值的體現(xiàn)。但我國現(xiàn)行的補(bǔ)償金額與土地的市場價格不相等，不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價值的經(jīng)濟(jì)因素。我國征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采取的是一種“低級”的“不完全補(bǔ)償”原則。

3 我國征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在的問題

3.1 法律規(guī)定的“公共利益”范圍不明確

按照我國《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定，國家對集體所有的土地實行征用的前提應(yīng)當(dāng)是“國家為公共利益的需要”。但我國只是原則性地規(guī)定了土地征收必須符合“公共利益”，但具體什么事業(yè)符合“公共利益”卻沒有明確的規(guī)定。在土地征用過程中，“公共利益”的概念被地方政府人為地進(jìn)行了擴(kuò)大化。那些諸如道路、基礎(chǔ)設(shè)施、水利工程等建設(shè)項目，被界定為“公共利益”一般不會有什么爭議。但近年來，在全國范圍內(nèi)興起的房地產(chǎn)建設(shè)高潮中，商品房建設(shè)或其他商業(yè)設(shè)施的建設(shè)也打著“公共利益”旗號行使國家征地權(quán)。

3.2 法律規(guī)定的補(bǔ)償范圍偏窄

我國現(xiàn)行征地補(bǔ)償是一種“低級”的“不完全補(bǔ)償”，征地補(bǔ)償費(fèi)僅僅包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)。我國現(xiàn)行的征地補(bǔ)償限于與被征用客體直接相關(guān)的經(jīng)濟(jì)損失，而對與被征用客體有間接關(guān)聯(lián)的以及由此而延伸的其他附帶損失未規(guī)定予以補(bǔ)償，比如說由征地行為造成的間接損失，特別是殘余地和相鄰地的損失，而經(jīng)營損失和租金損失等可以量化的財產(chǎn)損失和難以量化的附帶損失都未被算進(jìn)補(bǔ)償范圍。補(bǔ)償?shù)姆秶^窄大大限制了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高[3]。

3.3 現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與市場經(jīng)濟(jì)體制相沖突

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，生產(chǎn)資料的分配和使用都要遵循市場原則，在我國其他生產(chǎn)要素都是由市場機(jī)制進(jìn)行配置，并且是充分按照市場價格進(jìn)行交易，城市土地甚至是按照市場價格進(jìn)行流轉(zhuǎn)的。而唯獨(dú)對于農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)是由國家通過征用，然后再進(jìn)入土地市場，并且征地補(bǔ)償不是充分按照市場價格進(jìn)行補(bǔ)償，而是采用一種行政性的補(bǔ)償思路和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這明顯與市場經(jīng)濟(jì)體制相沖突[4]。

3.4 現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

3.4.1 “不降低被征地農(nóng)民原有生活水平”本身就是低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償 從我國整體發(fā)展來看，國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)人民都在分享國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的實惠，生活水平不斷提高。國家因城市化建設(shè)需要而征收農(nóng)民土地，首先是建立在農(nóng)民放棄對土地經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上。而放棄本身就是一種貢獻(xiàn)，農(nóng)民理應(yīng)得到貢獻(xiàn)土地這種稀缺生產(chǎn)因素的報酬，分享土地增值帶來的經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)而提高生活水平，而絕不僅僅是保持原有生活水平[5]。

3.4.2 征地補(bǔ)償與失地農(nóng)民今后生活所需相比標(biāo)準(zhǔn)偏低 失地農(nóng)民所得到的征地補(bǔ)償難以保障本人及其后代今后的生活。原本農(nóng)民只要有了土地，就等于擁有了充足而持續(xù)的生活來源，不但自己的生活有保障，而且其后代可以繼承他們的土地，通過從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，獲得農(nóng)業(yè)收入。但是當(dāng)問及土地被征用后生活的主要收入來源時，一些年老的農(nóng)民認(rèn)為，主要依靠征地補(bǔ)償生活，或者靠子女贍養(yǎng)；年輕的農(nóng)民主要以打工為主，但他們由于文化素質(zhì)較低，找工作的難度較大。

3.5 “產(chǎn)值倍數(shù)法”存在一定的不合理性

3.5.1 以被征土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值作為補(bǔ)償基準(zhǔn)偏低 國土資源部出臺的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定，“測算征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)要在主導(dǎo)性農(nóng)用地類別和耕作制度條件下，以前3 a主要農(nóng)產(chǎn)品平均產(chǎn)量、價格及相關(guān)附加收益為主要依據(jù)進(jìn)行測算”。以被征土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值作為補(bǔ)償依據(jù)，將土地的年均產(chǎn)值作為計算標(biāo)準(zhǔn)不能體現(xiàn)被征地的區(qū)位等地價因素，違背了市場價值規(guī)律。征地補(bǔ)償應(yīng)以市場價值即土地價格為標(biāo)準(zhǔn)確立補(bǔ)償數(shù)額，土地價格不是土地成本的貨幣表現(xiàn)，人類在長期的土地利用過程中所固化在土地中的勞動，是無法用土地價格表現(xiàn)出來的。同時，土地價格由土地的供給與需求決定，尤其受土地的區(qū)位條件影響，與土地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性并不明顯。而年產(chǎn)值只是農(nóng)作物產(chǎn)量與價格的函數(shù)，年產(chǎn)值高低是由所處地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和社會經(jīng)濟(jì)條件決定的[6]。

3.5.2 “產(chǎn)值倍數(shù)法”缺乏科學(xué)性 在我國，征地補(bǔ)償是以被征土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值作為補(bǔ)償依據(jù)，土地的年均產(chǎn)值作為計算標(biāo)準(zhǔn)，采用“產(chǎn)值倍數(shù)法”進(jìn)行測算的。這種補(bǔ)償測算方法存在著一定的不合理性，缺乏科學(xué)性。

“產(chǎn)值倍數(shù)法”用數(shù)學(xué)公式可以表示為：X＝A×B。其中，X為土地征用補(bǔ)償費(fèi)；A為該被征地塊前3 a平均年產(chǎn)值（元）；B為補(bǔ)償倍數(shù)（6≤B≤10）。Y＝A×B′×C/（C總/D）。其中，Y為安置補(bǔ)助費(fèi)；A為該被征地塊前3 a平均年產(chǎn)值（元）；B′為補(bǔ)償倍數(shù)（4≤B′≤6）；C為該被征地塊的面積（公頃）；C總為被征地單位的總面積（公頃）；D為被征地單位的農(nóng)業(yè)人口數(shù)。

其公式中的年均產(chǎn)值和補(bǔ)償倍數(shù)都是人為制定的，沒有科學(xué)依據(jù)。不同來源途徑的產(chǎn)值差距很大，農(nóng)民報價、統(tǒng)計年鑒、專業(yè)部門的測算各不相同。同時，雖然法律確定了產(chǎn)值倍數(shù)的幅度，但并沒有規(guī)定確定的原則，確定過程中人為的因素大。這種“制定”的標(biāo)準(zhǔn)可能與實際情況相差甚遠(yuǎn)，因為不同的地域，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不同，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值也存在著很大的差異，通過制定產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)雖然可以解決地方政府在產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)上的隨意性問題，但卻偏離了“產(chǎn)值倍數(shù)法”對農(nóng)民損失的土地收益補(bǔ)償?shù)谋緛砗x[5]。

4 現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)引發(fā)的一系列社會問題

4.1 “低標(biāo)準(zhǔn)”的征地補(bǔ)償導(dǎo)致失地農(nóng)民生活面臨困境

盡管國家要求征地單位和地方政府保證被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低，但由于我國現(xiàn)行的這種“低標(biāo)準(zhǔn)”補(bǔ)償，大多數(shù)失地農(nóng)民在土地被征用后生活水平并沒有得到改善，甚至一部分有所下降?，F(xiàn)實生活中的大多數(shù)失地農(nóng)民都面臨著“低標(biāo)準(zhǔn)”的征地補(bǔ)償用于生活安置后所剩不多；創(chuàng)業(yè)、就業(yè)培訓(xùn)資金短缺，就業(yè)困難；生活成本上升；無力購買社會保險，社會保障不健全等現(xiàn)實問題。

4.1.1 “低標(biāo)準(zhǔn)”的征地補(bǔ)償用于生活安置后所剩不多 一些失地農(nóng)民需要遷出原住址，獲得的征地補(bǔ)償在用于生活安置后所剩不多。首先，解決住房安置問題的開支占了征地補(bǔ)償?shù)拇蟛糠諿7]。其次，失地農(nóng)民在子女就學(xué)問題上還得花費(fèi)相當(dāng)一部分資金，相對于農(nóng)村學(xué)校，城市中的學(xué)校在伙食費(fèi)、住宿費(fèi)、補(bǔ)課費(fèi)等方面都相應(yīng)地提高了，有的學(xué)校還要收取贊助費(fèi)、借讀費(fèi)等。再加上在實現(xiàn)就業(yè)前，平時維持日常生活的開支，失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償所剩不多。

4.1.2 創(chuàng)業(yè)、就業(yè)培訓(xùn)資金短缺，失地農(nóng)民就業(yè)困難 現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采取的是一次性貨幣補(bǔ)償方式，雖然土地征用補(bǔ)償費(fèi)能暫時緩解失去土地給農(nóng)民帶來的壓力，但是有限的補(bǔ)償費(fèi)用不能給失地農(nóng)民帶來長期的生活保障，更何況我國現(xiàn)行征地補(bǔ)償本身就是一種“低標(biāo)準(zhǔn)”補(bǔ)償。失地農(nóng)民本身文化素質(zhì)和勞動技能偏低，再加上其拿到的征地補(bǔ)償用于生活安置后所剩不多，用于創(chuàng)業(yè)、就業(yè)培訓(xùn)等方面的資金自然就會減少，再加上近幾年來城市就業(yè)壓力本身已經(jīng)很大，失地農(nóng)民大量涌入城市，使得就業(yè)崗位競爭更加激烈，使其在城市就業(yè)競爭中處于弱勢地位。

4.1.3 失地農(nóng)民在城市中的生活成本上升 大部分農(nóng)民在失去土地后，其生活標(biāo)準(zhǔn)和生活習(xí)慣逐步實現(xiàn)城市化。失地農(nóng)民進(jìn)入城市生活以后，喪失了在農(nóng)村可以種菜、喂養(yǎng)家禽、出租房屋、簡單就醫(yī)、子女就近入學(xué)等優(yōu)勢，獲得的征地補(bǔ)償又難以支付融入城市的一系列轉(zhuǎn)換成本。在失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入水平下降、收入來源減少的同時，生活成本卻呈直線上升趨勢，導(dǎo)致其生活水平下降。

王春光、陳雷等于2003年底對山東省淄博市8個行政村的失地農(nóng)民情況進(jìn)行了實地調(diào)查，在接受調(diào)查的70戶失地農(nóng)民中，人均生活消費(fèi)支出增加的有41戶，占58%，人均增加484元；生活消費(fèi)支出減少的有22戶，占31%，人均減少110元；持平的有7戶。耕地被占用前的人均生活消費(fèi)支出為2 542元，失地后為2 688元，比失地前人均增加146元，增加5.7%。

4.1.4 無力購買社會保險，社會保障不健全 我國長期實行城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)體制，城市實行社會保障制度，農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。目前，我國財力有限，城市的社會保障壓力已經(jīng)很大，國家暫時還不能在農(nóng)村建立現(xiàn)代的社會保障制度，事實上由土地承擔(dān)了農(nóng)民的社會保障功能，土地對農(nóng)民既是生存之本，又是發(fā)展之源，土地收入雖不高，可是每年都有部分穩(wěn)定收入，這部分收入成為農(nóng)民的最低生活保障，土地的長期承包為農(nóng)民提供了長期的收入，實際上也是農(nóng)民養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障的來源。在土地被征用之后，農(nóng)民失去了土地也就失去了土地所給予的社會保障，而且沒有被覆蓋在城市社會保障體系之內(nèi)，所獲得的征地補(bǔ)償費(fèi)又不足以購買養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，進(jìn)入了社保體系的真空地帶[8]。

4.2 現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致“土地財政”膨脹

2009年，國家的土地財政收入再創(chuàng)新高，實現(xiàn)15 910.2億元，同比增長63.4%，土地出讓總面積為20.9萬hm2，同比增加38.3%[9]。其中，土地出讓金收入過千億的有杭州和上海，土地出讓金超過地方財政收入的有杭州、佛山、廈門、武漢和寧波等。土地出讓金在地方財政收入中所占的比例也越來越大。“土地財政”膨脹導(dǎo)致了耕地面積大量減少，糧食安全受到威脅；失地農(nóng)民抵觸情緒嚴(yán)重，社會穩(wěn)定受到威脅；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形，不利于經(jīng)濟(jì)長久健康發(fā)展。

4.2.1 耕地面積大量減少，糧食安全受到威脅

由于土地出讓金的誘惑，許多地方政府往往從自身經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，利用“公共利益”內(nèi)涵的不確定性，對國家土地征用政策進(jìn)行隨意解釋，以“公益”名義大量征用非公益用地，出現(xiàn)了地方政府預(yù)征地行為過熱的現(xiàn)象，導(dǎo)致耕地面積大量減少，使得我國糧食安全受到威脅。我國的耕地面積有限，但隨著城市化進(jìn)程的加快、人民生活水平的提高和人口的增加，我國糧食消費(fèi)以每年45億kg的速度遞增，糧食供求的缺口越來越大。據(jù)估計，到2030年，我國人口將達(dá)到16億，屆時人均占有耕地僅為667m2左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際標(biāo)準(zhǔn)，以如此少的土地來養(yǎng)活龐大的人口，會對國內(nèi)的糧食供應(yīng)安全形成極大的威脅[10]。

4.2.2 失地農(nóng)民抵觸情緒嚴(yán)重，社會穩(wěn)定受到威脅 一方面，失地農(nóng)民考慮到失去土地后面臨的就業(yè)困難、經(jīng)濟(jì)收入下降、城市生活成本偏高、社會保障不健全等一系列問題，導(dǎo)致其生活水平下降，希望獲得更多的征地補(bǔ)償。另一方面，失地農(nóng)民的潛意識中還是不愿意失去土地，他們祖祖輩輩都是在土地上“討生活”，對土地存在一定的感情，自己的土地被征用不僅是一種“經(jīng)濟(jì)”層面上的損失，也是“感情”層面上的損失，他們認(rèn)為，自己為國家的發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，理應(yīng)獲得更多的補(bǔ)償。同時，日益高漲的房地產(chǎn)價格使農(nóng)民意識到了自己土地的價值，他們認(rèn)為，自己所應(yīng)該獲得的補(bǔ)償中的一部分被當(dāng)?shù)卣加?，而這被占用的部分應(yīng)該直接補(bǔ)償給自己，同時與房地產(chǎn)開發(fā)商獲得的利潤相比，自己所獲得的補(bǔ)償明顯偏低。而現(xiàn)實中，我國現(xiàn)行征地補(bǔ)償本身就是一種“低標(biāo)準(zhǔn)”補(bǔ)償，農(nóng)民的合法權(quán)利得不到保障，導(dǎo)致失地農(nóng)民的補(bǔ)償期望與現(xiàn)實補(bǔ)償之間存在巨大差距，使得失地農(nóng)民感覺受到“不公正”的待遇，容易產(chǎn)生抵觸情緒，導(dǎo)致失地農(nóng)民上訪事件劇增。

4.2.3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形，不利于經(jīng)濟(jì)長久健康發(fā)展

由于土地出讓金在地方政府財政收入中所占的比例越來越大，就形成了地方政府與“土地財政”之間的土地征用。一方面，地方政府會將主要精力投入到土地的征用上，再以“市場價”批租給房地產(chǎn)開發(fā)商和各類工商企業(yè)，造成了我國許多城市稅收超常規(guī)增長，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形發(fā)展，各地方向制造業(yè)、建筑業(yè)乃至一些快速產(chǎn)生GDP和財政收入的房地產(chǎn)業(yè)傾斜發(fā)展，以至于地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)可能過度“工業(yè)化”與“城市化”。并且這個制度對地方政府形成一種“驅(qū)趕”效應(yīng)，即地方政府將收入的重點(diǎn)由依靠企業(yè)的預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)到依靠農(nóng)民和土地的預(yù)算外和非預(yù)算收入，由側(cè)重工業(yè)化轉(zhuǎn)到側(cè)重城市化[11]。另一方面，導(dǎo)致地方政府對其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展采取一種“不積極”的態(tài)度，不利于經(jīng)濟(jì)的長久發(fā)展。

5 構(gòu)建我國新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)形成于計劃經(jīng)濟(jì)體制，在當(dāng)時由于所有的生產(chǎn)資料都是采取同樣的分配方式、失地農(nóng)民安置屬于政府行為的背景下是合理的，也是被廣泛接受的。但是在市場經(jīng)濟(jì)體制下，這套補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在一定的問題。本文嘗試根據(jù)征地目的的不同，采用不同的價值取向，并結(jié)合我國的具體國情構(gòu)建一種新的基于公平原則的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

5.1 公益性征地補(bǔ)償新標(biāo)準(zhǔn)

5.1.1 擬建立的我國“公共利益”具體范圍 要糾正我國土地征用制度中的權(quán)力濫用行為，就必須首先明確公共利益的內(nèi)涵和外延。區(qū)分公共利益和非公共利益的標(biāo)準(zhǔn)有幾點(diǎn)：（1）公共利益所涉及的受益主體應(yīng)當(dāng)是不特定多數(shù)人。（2）公共利益的義務(wù)主體是國家，具體的義務(wù)主體是各級人民政府。（3）公共利益應(yīng)不以營利為目的，具有非營利性。（4）公共利益產(chǎn)生的效益不能用金錢來衡量。（5）公共利益的投資應(yīng)最終由國庫承擔(dān)。

據(jù)此擬建立的我國“公共利益”具體范圍包括：（1）國家機(jī)關(guān)用地和軍事設(shè)施用地。（2）基礎(chǔ)設(shè)施用地，包括供水、供氣、供熱、供電、公共交通、環(huán)境衛(wèi)生、道路、廣場、綠地等城市基礎(chǔ)設(shè)施以及國家重點(diǎn)扶植的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地。（3）公益事業(yè)用地，包括非營利性教育設(shè)施、體育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、社會福利設(shè)施和公共文化設(shè)施、公益性科研機(jī)構(gòu)用地。（4）特殊用地，包括監(jiān)獄、勞教所、戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所等用地。（5）享受特殊政策優(yōu)惠的用地，如涉及國家安全領(lǐng)域和對國家長期發(fā)展具有戰(zhàn)略意義的高新技術(shù)開發(fā)企業(yè)用地、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)用地等[12]。

5.1.2 公益性征地補(bǔ)償計算方法 考慮到我國征地是按照項目進(jìn)行審批，因此對于公益性土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計算是以項目為單位，即首先根據(jù)需要補(bǔ)償?shù)氖У剞r(nóng)民數(shù)量計算出項目征地補(bǔ)償總額，然后再根據(jù)每個農(nóng)民失去土地面積占征地總面積的比例，計算出其應(yīng)該得到的補(bǔ)償額。

（1）項目征地補(bǔ)償總額：S=B N/r（1－1/（1＋r）n）。其中，S為公益性征地項目總補(bǔ)償額（元）；B為被征地塊農(nóng)村居民前3 a人均年純收入（元/人）；r為還原率；n為補(bǔ)償年限；N為被征地塊失地農(nóng)民數(shù)量（人）。

（2）項目征地人均補(bǔ)償額：S′=S（m/M）。其中，S′為每個人應(yīng)得的補(bǔ)償金額（元/人）；S為征地項目總補(bǔ)償額（元）；m為征得該失地農(nóng)民的土地數(shù)量（公頃）；M為項目征地總數(shù)量（公頃）。

補(bǔ)充說明：（1）對還原率r的確定。按照30 a期的國債利率算，30 a期的國債利率作為國家發(fā)行的債券，以市場為基準(zhǔn)，在利率上有一定的可參考性。（2）對補(bǔ)償年限n的確定。按照30 a來計算，30 a的補(bǔ)償年限也基本上能保證土地使用者能獲得其對未來收益的補(bǔ)償。這里不采用無限年限，主要是我國土地所有制度和他國不一樣，是土地國有制和集體所有制，從法律角度來說，農(nóng)民個人只是承租者，不是所有者，無限年限是不適用的，且考慮到土地30 a的使用權(quán)價值與無限年限差別不是很大，對農(nóng)民的補(bǔ)償也不會差太多，所以這里采用了30 a的補(bǔ)償年限。

5.2 非公益性征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

非公益性征地補(bǔ)償是采取市場條件下的公平原則，按照土地公平的補(bǔ)償價格確定。但由于國家規(guī)定農(nóng)民的土地不能進(jìn)入一級市場，在二級市場上農(nóng)民也沒有發(fā)言權(quán)，更何況目前我國土地交易市場還處在一種很不完整的狀態(tài)。因此，客觀存在的土地市場價格并不能說是一種“正常的市場價格”。對于非公益性征地補(bǔ)償應(yīng)采用目前通用的估價法，按評估的價格確定補(bǔ)償金額[4]。

目前，通用的土地估價方法有成本逼近法、剩余法、市場比較法和收益還原法等。成本逼近法是以開發(fā)土地所耗費(fèi)的各項客觀費(fèi)用之和為主要依據(jù)，再加上一定的利潤、利息、應(yīng)繳納的稅金和土地增值收益來確定土地價格的方法。其基本計算公式為：土地價格=土地取得費(fèi)+土地開發(fā)費(fèi)+稅費(fèi)+利息＋利潤+土地增值收益+土地成本價格。剩余法是在預(yù)計開發(fā)完成后不動產(chǎn)正常交易價格的基礎(chǔ)上，扣除預(yù)計的正常開發(fā)成本及有關(guān)專業(yè)費(fèi)用、利息、利潤和稅收等，以價格余額來估算土地價格的方法。其基本計算公式為：土地價格=總開發(fā)價值或開發(fā)完成后的不動產(chǎn)總價值－整個開發(fā)項目的開發(fā)成本－開發(fā)商的合理利潤。市場比較法是將待估土地與具有代替性的且在近期市場上交易的類似土地進(jìn)行比較，并對類似土地的成交價格進(jìn)行適當(dāng)修正，以此估算待估土地價格的方法。此法主要用于地產(chǎn)市場發(fā)達(dá)、有充足的具有替代關(guān)系的土地交易實例。

收益還原法是將待估土地未來正常年純收益，以一定的土地還原利率還原為一定量的資本，估算待估土地價格的方法。其基本計算公式為：土地價格=土地純收益/土地還原率。其基本思想就是把購買土地作為一種投資，地價款作為未來若干年土地收益而投入的資本。收益還原法適用于有收益的土地或建筑物的評估，農(nóng)用地作為有收益的土地，適合運(yùn)用收益還原法進(jìn)行估價[13]。因此，非公益性征地補(bǔ)償?shù)挠嬎愎綖椋篠=R/r。其中，S為非公益性征地的補(bǔ)償總額；R為被征地塊最佳用途的年純收益；r為還原率。

補(bǔ)充說明：（1）對還原率r的確定?？梢詤⒖脊嫘哉鞯剡€原率的確定。（2）對被征地塊最佳用途的年純收益R的確定。用純收益還原法計算土地的市場價格時，純收益可以是農(nóng)業(yè)用途的純收益，也可以是工業(yè)、商業(yè)用途的純收益，這里采用被征地塊最佳用途的年純收益，即根據(jù)被征地塊的區(qū)位條件，評估出它的最佳用途是農(nóng)業(yè)、工業(yè)還是商業(yè)、服務(wù)業(yè)，取最佳用途的純收益進(jìn)行估價[4]。

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