電子政府構(gòu)建的政府基礎(chǔ):涵義、特征和構(gòu)成

張銳昕 楊國(guó)棟

隨著電子政務(wù)建設(shè)從中央到地方各級(jí)政府的全面展開(kāi)及其功能內(nèi)容開(kāi)發(fā)的逐步深化，電子政府構(gòu)建對(duì)政府管理變遷的依賴與日俱增，相應(yīng)的需求也變得更趨復(fù)雜化和多樣化。然而，無(wú)論需求如何復(fù)雜和多樣，歸結(jié)各級(jí)政府構(gòu)建電子政府的障礙難點(diǎn)，都集中指向一個(gè)共性問(wèn)題——政府為之準(zhǔn)備的軟環(huán)境不足。這里所說(shuō)的軟環(huán)境，主要指的是政府應(yīng)該為電子政府構(gòu)建所提供的與現(xiàn)代政府治理理念、信息技術(shù)應(yīng)用和信息社會(huì)生產(chǎn)生活方式相適應(yīng)的行政生態(tài)環(huán)境。軟環(huán)境的核心要素涉及政府職能轉(zhuǎn)變、組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、政務(wù)流程再造、管理方式創(chuàng)新、行政體制改革等，這些要素之間彼此關(guān)聯(lián)，相互作用，連同與之相應(yīng)的政府理念、行政體制、組織模式、運(yùn)行方式、管理技術(shù)和行政文化等，構(gòu)成電子政府有序構(gòu)建的實(shí)踐基礎(chǔ)和前提條件，我們稱之為電子政府構(gòu)建的政府基礎(chǔ)。從此涵義的角度，依據(jù)電子政府構(gòu)建的理論邏輯和實(shí)踐需求，本文將探討電子政府構(gòu)建的政府基礎(chǔ)的本質(zhì)特征，挖掘其關(guān)鍵性構(gòu)成要素，旨在為突破電子政府構(gòu)建的障礙“瓶頸”提供具體的策略指導(dǎo)。

一、電子政府與政府治理:理論和實(shí)踐的關(guān)聯(lián)

電子政府是以有效應(yīng)用信息技術(shù)并適應(yīng)于信息時(shí)代的行政生態(tài)環(huán)境需求為生存基礎(chǔ)和發(fā)展前提，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)更好的治理，這就必然涉及到技術(shù)與行政結(jié)合的問(wèn)題。鑒于電子政府構(gòu)建本身是一項(xiàng)新的行政管理實(shí)踐，又是涉及各級(jí)政府和全社會(huì)的一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對(duì)其進(jìn)行有效的理論指導(dǎo)和原則規(guī)范是必要的，然而，電子政府相關(guān)的理論成果還不成熟，實(shí)踐中欠缺有效指導(dǎo)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的狀況一直在持續(xù)，已成為各國(guó)政府不得不面對(duì)的現(xiàn)實(shí)，在這種情況下，政府治理理論的適用就成為一種必然選擇。同時(shí)，隨著各國(guó)電子政府發(fā)展層次的逐漸提升、技術(shù)條件的日益成熟和管理邊界的漸趨消彌，既有的政府的組織結(jié)構(gòu)和管理制度已然成為電子政府發(fā)展的掣肘因素，制約著電子政府構(gòu)建的腳步，在此窘境中，政府治理的實(shí)踐就成為電子政府構(gòu)建的首選內(nèi)容。由此，從理論邏輯和實(shí)踐需要出發(fā)，對(duì)電子政府需求的政府組織和制度等方面的基礎(chǔ)條件予以足夠的關(guān)注，實(shí)現(xiàn)電子政府發(fā)展模式由技術(shù)主導(dǎo)到“技術(shù)—行政”協(xié)同的轉(zhuǎn)變，是各國(guó)政府需要共同面臨的任務(wù)，也是未來(lái)電子政府發(fā)展的主題。

(一)電子政府是基于信息網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的政府治理。電子政府指的是政府機(jī)構(gòu)全面應(yīng)用信息技術(shù)以及網(wǎng)絡(luò)等信息服務(wù)設(shè)施，在進(jìn)行組織變革和內(nèi)外部關(guān)系轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，將其信息和管理服務(wù)職能移到網(wǎng)絡(luò)中去運(yùn)行，以改革行政體制，構(gòu)建更好的政府①?gòu)堜J昕:《電子政府與電子政務(wù)》，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011年，第30頁(yè)。。作為政府致力于回應(yīng)信息技術(shù)革命帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)而產(chǎn)生的一種新的理論范式和實(shí)踐模式，電子政府是基于信息網(wǎng)絡(luò)環(huán)境構(gòu)建的，核心任務(wù)是實(shí)現(xiàn)更好的政府治理，這意味著電子政府構(gòu)建過(guò)程中首先要考慮的問(wèn)題是如何有效地利用信息技術(shù)營(yíng)造的信息網(wǎng)絡(luò)環(huán)境來(lái)改善政府治理?！靶畔⒓夹g(shù)革命代表了一場(chǎng)根本性的、深刻的、斷裂性的社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和政治轉(zhuǎn)型”②［美］簡(jiǎn)·E·芳汀:《構(gòu)建虛擬政府》，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年，第15頁(yè)。，有效地應(yīng)用信息技術(shù)是電子政府的本質(zhì)特征，其所有的理論與實(shí)踐都是建立在信息技術(shù)的特性以及由此衍生的組織變革的可能性與應(yīng)由邏輯基礎(chǔ)之上的。信息網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的網(wǎng)絡(luò)化、平等化、開(kāi)放性、互動(dòng)性、協(xié)同性和先進(jìn)性就充分體現(xiàn)了信息技術(shù)的進(jìn)步邏輯，與治理框架內(nèi)的政府結(jié)構(gòu)和管理模式以及政府與市場(chǎng)和社會(huì)之間的新的平衡關(guān)系有著內(nèi)在的一致性，可以為政府治理提供統(tǒng)一、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、互動(dòng)的信息平臺(tái)，這種信息平臺(tái)可以在政府治理的不同主體與客體之間建立起新的有效關(guān)聯(lián)，有助于實(shí)現(xiàn)電子政府與政府治理的統(tǒng)一協(xié)同，這與現(xiàn)代政府的理念、方法、制度和文化的現(xiàn)代性要求相契合，與新一輪的行政管理改革趨向相融合，構(gòu)成了一種新的政府治理的邏輯和技術(shù)基礎(chǔ)。

(二)政府組織和制度的變遷是影響電子政府發(fā)展的關(guān)鍵因素。學(xué)者們對(duì)電子政府發(fā)展階段有著不同的劃分。一種普遍的觀點(diǎn)是依據(jù)政府與其服務(wù)對(duì)象之間的互動(dòng)水平將電子政府發(fā)展分為信息、互動(dòng)、處理和交易等四個(gè)階段③［澳］歐文·E·休斯:《公共管理導(dǎo)論》(第三版)，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年，第218-219頁(yè)。。另一種觀點(diǎn)是基于政務(wù)目標(biāo)將電子政府發(fā)展分為五種依次展開(kāi)和遞進(jìn)的階段性策略:技術(shù)應(yīng)用型電子政務(wù)建設(shè)、管理信息化型電子政務(wù)建設(shè)、扁平服務(wù)型電子政務(wù)建設(shè)、電子民主型電子政務(wù)策略、全面響應(yīng)型電子政務(wù)④姜奇平、汪向東:《行政環(huán)境與電子政務(wù)的策略選擇》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第2期。。實(shí)際上，這些不同階段的遞升的實(shí)質(zhì)體現(xiàn)了政府管理形式的根本改變，也隱喻了技術(shù)應(yīng)用與政府治理結(jié)合程度的層次性提升。也就是說(shuō)，信息技術(shù)的進(jìn)步邏輯究竟能夠在何種程度上嵌入到政府組織和管理運(yùn)行之中，決定了電子政府構(gòu)建的層次狀況。由于信息技術(shù)不能自發(fā)地促成理想的組織和制度變遷，與其他組織相比，政府組織的復(fù)雜性和官僚機(jī)構(gòu)的內(nèi)在邏輯又使得它的結(jié)構(gòu)重組變得極為艱難并高度的政治化。因此，在信息技術(shù)的進(jìn)步邏輯與現(xiàn)有的政府組織和制度條件之間始終存在著明顯的張力，由此產(chǎn)生了理想的管理變遷與現(xiàn)實(shí)中政府改革的相對(duì)滯后之間的顯著差距，以及實(shí)施者與政府組織自身之間關(guān)于技術(shù)執(zhí)行的不同理解的緊張狀態(tài)，使得組織和制度的變遷成為構(gòu)建電子政府所必須要解決的問(wèn)題。

(三)實(shí)現(xiàn)電子政府發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型:從技術(shù)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向“技術(shù)—行政”協(xié)同。在電子政府發(fā)展初期，技術(shù)革新和政務(wù)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)居于主導(dǎo)性的地位，其管理方面的變革主要是由重塑政府運(yùn)動(dòng)和公共服務(wù)改革運(yùn)動(dòng)促發(fā)的。進(jìn)入21世紀(jì)，政府與公民以及政府機(jī)構(gòu)之間已然借助網(wǎng)絡(luò)聯(lián)接成為一體，加之政府理念的更新、信息技術(shù)的廣泛深入應(yīng)用以及其促成的政府整合服務(wù)能力的提升，使電子政府對(duì)政府有了相對(duì)獨(dú)立的變革需求，用信息技術(shù)重塑政務(wù)流程，轉(zhuǎn)變政府職能和公共服務(wù)方式成為熱門(mén)話語(yǔ)。然而在實(shí)踐中，政府仍缺乏理性利用信息技術(shù)的激勵(lì)因素，應(yīng)用信息技術(shù)仍停留在追求工作效率方面，大多難以觸及現(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)和制度，而回避制度性的、根本性的變化。就目前來(lái)看，雖然信息技術(shù)已經(jīng)被用于促進(jìn)政府管理的變革，包括政務(wù)流程再造，服務(wù)方式改變，以及政府機(jī)構(gòu)的橫向調(diào)整和縱向壓縮，但從根本上看，這些行為還只停留在相對(duì)零散、片段化、表層化層次，并未觸及靈魂，這與達(dá)成統(tǒng)一規(guī)范、協(xié)同一致和可持續(xù)發(fā)展的電子政府目標(biāo)是不相適應(yīng)的。為此，在發(fā)展模式的路徑取向上，電子政府應(yīng)該從技術(shù)主導(dǎo)盡快轉(zhuǎn)變到“技術(shù)—行政”協(xié)同?！凹夹g(shù)—行政”協(xié)同的電子政府發(fā)展模式，既重視信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用和深化拓展邏輯，重視電子政府對(duì)政府管理變遷的需求及實(shí)質(zhì)回應(yīng)，同時(shí)也注重政府管理的改革和創(chuàng)新，即要求政府適應(yīng)電子政府構(gòu)建的需求，積極主動(dòng)地提供相應(yīng)的理念、流程、結(jié)構(gòu)和制度等方面的基礎(chǔ)條件。

電子政府與政府治理的邏輯的和實(shí)踐的關(guān)聯(lián)，決定了電子政府構(gòu)建與政府治理創(chuàng)新是一體的。電子政府要實(shí)現(xiàn)的內(nèi)容是電子管理、電子服務(wù)、電子商務(wù)和電子民主，具體形式是提供“一站式”辦公、“一條龍”服務(wù)、“全天候”運(yùn)作和無(wú)障礙溝通，這就必然要求政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部以及政府機(jī)構(gòu)之間實(shí)現(xiàn)“一體化”管理、無(wú)縫隙運(yùn)作、法治化規(guī)范和民主化監(jiān)控，而這些要求在現(xiàn)有的政府體制、結(jié)構(gòu)、流程等條件下是難以做到的，這就要求政府要適應(yīng)電子政府構(gòu)建的需求，為其提供健康有序發(fā)展所必需的組織和制度等方面的前提條件，即建立與之相適應(yīng)的政府基礎(chǔ)。

二、電子政府構(gòu)建的政府基礎(chǔ)的本質(zhì)特征

從理論上講，信息技術(shù)具有改造人類生產(chǎn)生活方式的能力，信息技術(shù)的核心特征與現(xiàn)代政府治理的理念和變革需求是相契合的，這也是為什么電子政府可以被視為面向信息時(shí)代的理想的政府管理形態(tài)的根本原因。就本質(zhì)而言，電子政府構(gòu)建的政府基礎(chǔ)是信息技術(shù)在政府管理中有效應(yīng)用的原則需求，是信息技術(shù)范式影響和滲透下形成的一種新的政府治理模式。在基本形式上，電子政府構(gòu)建的政府基礎(chǔ)是政府治理的理念、方法、結(jié)構(gòu)、制度和文化等在行政網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下內(nèi)嵌融合的結(jié)果。在變革性的意義上，電子政府構(gòu)建的政府基礎(chǔ)反映的是信息技術(shù)的革命性特征和潛在能力，反映在實(shí)踐層面上表現(xiàn)為政府管理的改革和創(chuàng)新。而全球化背景下公共行政的趨同性和各國(guó)為電子政府準(zhǔn)備的起始條件的不同，又決定了各國(guó)為電子政府構(gòu)建建構(gòu)的政府基礎(chǔ)體現(xiàn)出趨同性與多元化的統(tǒng)一。

(一)電子政府構(gòu)建的政府基礎(chǔ)是信息技術(shù)范式影響和滲透下形成的一種新的政府治理模式。信息技術(shù)革命的興起重構(gòu)了世界的物質(zhì)基礎(chǔ)，信息處理與溝通技術(shù)的變化通過(guò)對(duì)生產(chǎn)力的作用形成了信息主義①信息主義是研究和關(guān)注信息技術(shù)在信息社會(huì)的主導(dǎo)作用的一種社會(huì)思潮和理論范式，是以信息為基點(diǎn)來(lái)闡釋社會(huì)、人乃至整個(gè)世界的一種思想或?qū)W術(shù)傾向。見(jiàn)肖峰:《論作為一種理論范式的信息主義》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2007年第2期。和信息發(fā)展方式②曼紐爾·卡斯特認(rèn)為“在新的信息發(fā)展方式中，生產(chǎn)力的來(lái)源在于產(chǎn)生知識(shí)、信息處理和象征溝通的技術(shù)”，“信息發(fā)展方式的特殊之處在于:針對(duì)知識(shí)本身的知識(shí)行動(dòng)，就是生產(chǎn)力的主要來(lái)源”。見(jiàn)曼紐爾·卡斯特:《網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的崛起》，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001年，第20-21頁(yè)。，進(jìn)而對(duì)生產(chǎn)關(guān)系產(chǎn)生影響，以致逐漸形成信息技術(shù)范式，即“信息成為生產(chǎn)力和競(jìng)爭(zhēng)力的直接來(lái)源;網(wǎng)絡(luò)化邏輯滲透到社會(huì)生活的各個(gè)角落;組織邊界呈現(xiàn)出開(kāi)放性;流動(dòng)的元素日益增多;技術(shù)成為高度整合的系統(tǒng);社會(huì)規(guī)范向個(gè)性化、人性化和一體化轉(zhuǎn)向”③［西］曼紐爾·卡斯特:《網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的崛起》，第82頁(yè)。，“信息技術(shù)范式可以歸納成一種廣義上的模型、一種框架、一種思維方式或是一種理解現(xiàn)實(shí)的體系”④［美］唐·泰普斯科特，阿特·卡斯頓:《范式的轉(zhuǎn)變:信息技術(shù)的前景》，大連:東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，1999年，第2頁(yè)。，它重塑了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化基礎(chǔ)，使公共管理賴以生存和發(fā)展的行政生態(tài)環(huán)境發(fā)生了革命性轉(zhuǎn)變，也使公共管理所面臨的問(wèn)題、機(jī)遇和約束條件等與其之前相比有了質(zhì)的區(qū)別。信息技術(shù)是電子政府構(gòu)建的第一推動(dòng)力，電子政府與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)也發(fā)生著直接而緊密的關(guān)系，信息技術(shù)范式對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)的作用，必將對(duì)作為上層建筑核心的政府管理體制和運(yùn)行機(jī)制產(chǎn)生持續(xù)且深刻的影響，也對(duì)政府如何應(yīng)對(duì)信息技術(shù)范式實(shí)施改革和創(chuàng)新以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供更好的管理和服務(wù)提出了挑戰(zhàn)。由此看來(lái)，電子政府構(gòu)建的政府基礎(chǔ)，既是信息技術(shù)在政府管理中有效應(yīng)用的原則需求，更是信息技術(shù)范式影響和滲透下形成的一種新的政府治理模式。認(rèn)知電子政府構(gòu)建的政府基礎(chǔ)是一種新的政府治理模式，不僅是因?yàn)樗⒃谛畔⒓夹g(shù)這一先進(jìn)的技術(shù)基礎(chǔ)之上，更主要的是在于它將現(xiàn)代政府治理的原則理念嵌入到了它的價(jià)值導(dǎo)向和運(yùn)作模式之中。

(二)電子政府構(gòu)建的政府基礎(chǔ)是先進(jìn)的政府治理的理念、方法、結(jié)構(gòu)、制度和文化等在行政網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下內(nèi)嵌融合的結(jié)果。電子政府構(gòu)建的政府基礎(chǔ)是信息技術(shù)范式在政府管理中推廣應(yīng)用的原則需求，因?yàn)槿绻啡边@些基礎(chǔ)條件的話，電子政府構(gòu)建的健康有序?qū)㈦y以達(dá)成。正是憑借把先進(jìn)的政府治理理念、方法、結(jié)構(gòu)、制度和文化等內(nèi)嵌融合于行政網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，電子政府才能體現(xiàn)其管理上的先進(jìn)性。由于“信息政體同樣表現(xiàn)為政治妥協(xié)和政策不確定的競(jìng)技場(chǎng)”⑤Bellamy，Christine and Taylor，John A.(1998)Governing In the Information Age.Buckingham:Open University Press:170.，電子政府構(gòu)建的成果將取決于多方政治、政策較量的結(jié)果。同時(shí)，由于行政網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的全球化、信息化態(tài)勢(shì)會(huì)產(chǎn)生重壓，對(duì)電子政府構(gòu)建發(fā)揮效力，且公共管理對(duì)于自身價(jià)值和有效性的反思也會(huì)生成內(nèi)在的動(dòng)力，對(duì)電子政府構(gòu)建施加影響，從而合力促使全球公共服務(wù)從過(guò)時(shí)的傳統(tǒng)走向具有信息化和管理化特征的現(xiàn)代性，這種朝向不可逆轉(zhuǎn)。這種理論和實(shí)踐上的現(xiàn)代化，是行政管理改革和創(chuàng)新的依據(jù)和基礎(chǔ)，也是電子政府構(gòu)建的政府基礎(chǔ)的理論前提和現(xiàn)實(shí)條件?？紤]到未來(lái)電子政府環(huán)境下政府組織模式和運(yùn)行方式既要體現(xiàn)信息技術(shù)范式的特征，也要反映現(xiàn)代政府治理的原則理念，政府應(yīng)盡力將先進(jìn)、成熟的政府治理的理論和實(shí)踐成果作為電子政府理論與實(shí)踐的原則依據(jù)，這也是政府基礎(chǔ)的基本依據(jù)。

(三)電子政府構(gòu)建的政府基礎(chǔ)建構(gòu)在實(shí)踐上表現(xiàn)為政府管理的改革與創(chuàng)新。首先，電子政府構(gòu)建所需的政府基礎(chǔ)與現(xiàn)有政府條件之間存在著明顯的差距，這種差距需要政府積極努力推動(dòng)政府管理改革創(chuàng)新來(lái)彌合。雖然人們普遍承認(rèn)信息技術(shù)具有革命性特征和潛在創(chuàng)新能力，信息技術(shù)也的確正在改變政府管理的圖景，但是，指望信息技術(shù)應(yīng)用能夠自發(fā)地促成政府管理形態(tài)的變遷在本質(zhì)上是一種誤導(dǎo)，故而主動(dòng)的改革與創(chuàng)新是必不可少的。正如美國(guó)學(xué)者簡(jiǎn)·E·芳汀所指出的那樣:“將政府之間的計(jì)算機(jī)連接起來(lái)，我們可以輕易建立技術(shù)上的基礎(chǔ)設(shè)施，但這并不等于我們同時(shí)也建立了制度上的基礎(chǔ)設(shè)施。”①［美］簡(jiǎn)·E·芳汀:《構(gòu)建虛擬政府》，第6頁(yè)。還有，由于改革與創(chuàng)新就意味著權(quán)力和利益的重新分配，金字塔結(jié)構(gòu)的頂層和既得利益者與改革創(chuàng)新者之間的較力不可避免，政府基礎(chǔ)建構(gòu)必將經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期、艱難的過(guò)程。其次，由于組織制度與網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境相互滲透和相互影響，并且會(huì)因改革創(chuàng)新者不同的理念取向和融合路徑(即使使用相同的技術(shù))而產(chǎn)生不同的結(jié)果，帶來(lái)不同的組織模式和應(yīng)用成果，所以，政府的不同努力會(huì)導(dǎo)致不同的后果，這也從另一個(gè)側(cè)面顯示出政府基礎(chǔ)建構(gòu)的重要性。最后，電子政府構(gòu)建的政府基礎(chǔ)是一個(gè)涉及觀念、過(guò)程、技術(shù)和制度的復(fù)雜系統(tǒng)，雖然就個(gè)體或局部而言，政府基礎(chǔ)的部分內(nèi)容已經(jīng)在公共管理的實(shí)踐或者改革過(guò)程中有所體現(xiàn)，但就整體或全局而言，政府基礎(chǔ)建構(gòu)至今還沒(méi)有一個(gè)清晰的輪廓或框架。鑒于電子政府構(gòu)建的政府基礎(chǔ)是信息技術(shù)范式與現(xiàn)代政府治理的理念、方法和制度的結(jié)合體，而信息技術(shù)和政府管理都處在不斷發(fā)展和快速變化當(dāng)中，所以，與之相應(yīng)，無(wú)論是政府基礎(chǔ)本身，還是政府基礎(chǔ)的建構(gòu)過(guò)程，亦或是與政府基礎(chǔ)建構(gòu)相關(guān)的政府改革的方式方法，都屬于頻繁變動(dòng)、迅速變化和不斷發(fā)展的范疇。正因政府基礎(chǔ)建構(gòu)的困難性、重要性和變化性，就更值得對(duì)其進(jìn)行深入研究。

(四)各國(guó)電子政府構(gòu)建的政府基礎(chǔ)準(zhǔn)備體現(xiàn)出趨同性與多元化的統(tǒng)一。當(dāng)今世界，幾乎所有國(guó)家的政府都在加強(qiáng)信息技術(shù)應(yīng)用和構(gòu)建電子政府，也一直在推進(jìn)以擴(kuò)大政務(wù)公開(kāi)、整合政府機(jī)構(gòu)和提供“一站式”服務(wù)等為主要內(nèi)容的政府改革，這些舉措所涉及的內(nèi)容都與電子政府構(gòu)建密切相關(guān)。應(yīng)該說(shuō)，適應(yīng)電子政府構(gòu)建需求對(duì)政府進(jìn)行相應(yīng)改革是保證電子政府健康有序發(fā)展的前提條件，對(duì)于任何一個(gè)國(guó)家都是必要的，其中體現(xiàn)出的高度的趨同性，對(duì)各國(guó)電子政府構(gòu)建和政府改革的引領(lǐng)和促進(jìn)效果也是有目共睹的。當(dāng)然，由于各國(guó)的電子政務(wù)發(fā)展程度、政府組織形式，經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)以及歷史文化傳統(tǒng)多有不同，導(dǎo)致其構(gòu)建電子政府的基礎(chǔ)條件準(zhǔn)備必然有所差別，其所需求的政治推動(dòng)、行政支持、制度促進(jìn)和社會(huì)運(yùn)作的范圍和程度也必定有所不同，因此又兼具明顯的多元化的特征。趨同性與多元化同時(shí)存在，對(duì)立統(tǒng)一，相得益彰。比較西方國(guó)家與東方國(guó)家、發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家與轉(zhuǎn)軌國(guó)家的公共行政，并不曾存在且將來(lái)也不太可能會(huì)出現(xiàn)相同的政府管理模式，所以，未來(lái)在形成和維護(hù)地方行政文化的張力的作用下，各國(guó)準(zhǔn)備的政府基礎(chǔ)仍將繼續(xù)保持多元化特色。這一形式和本質(zhì)上的多元是政府基礎(chǔ)建構(gòu)的具體內(nèi)容和表現(xiàn)形式，是各國(guó)政府在基本要素框架下立足于特有行政環(huán)境和行政文化以推進(jìn)政府改革和電子政府構(gòu)建協(xié)同并進(jìn)的現(xiàn)實(shí)策略。

三、電子政府構(gòu)建的政府基礎(chǔ)的構(gòu)成要素

上述特征提醒我們，各國(guó)政府在電子政府構(gòu)建過(guò)程中所面對(duì)的那些“公共悖論”式的行政難題正是其應(yīng)為之準(zhǔn)備的政府基礎(chǔ)的基本前提，這些難題的解決是建構(gòu)電子政府構(gòu)建的政府基礎(chǔ)的基本要素，主要包括政府職能轉(zhuǎn)變、組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、管理方式創(chuàng)新、行政體制改革等要素，可從中提煉出以下關(guān)鍵性要素。

(一)網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)和分散化的權(quán)力結(jié)構(gòu)。電子政府的實(shí)現(xiàn)形式，是基于網(wǎng)絡(luò)的信息系統(tǒng)，因此，它在自身具有網(wǎng)絡(luò)化特征的同時(shí)，也通過(guò)政府組織向網(wǎng)絡(luò)的拓展和轉(zhuǎn)移而使政府組織結(jié)構(gòu)由科層式漸變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)化。網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)中的每一個(gè)部分都是獨(dú)立的，各部分之間是網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，既相對(duì)分散又密切關(guān)聯(lián)。所謂相對(duì)分散，指的是網(wǎng)絡(luò)化組織結(jié)構(gòu)中的各部分節(jié)點(diǎn)化分布，不必遵循自上而下或自下而上的等級(jí)限制就可實(shí)現(xiàn)節(jié)點(diǎn)之間無(wú)差別、無(wú)層次的直接交流，利用這一優(yōu)勢(shì)，各部分如能得到充分授權(quán)，就可以達(dá)成獨(dú)立行使職權(quán)，全權(quán)處理業(yè)務(wù)和直接提供服務(wù)的目的。所謂密切關(guān)聯(lián)，指的是有業(yè)務(wù)聯(lián)系的一系列活動(dòng)按照一定的處理過(guò)程環(huán)節(jié)排列整合在一個(gè)流程中，各環(huán)節(jié)依時(shí)間順序或重要性順序排列，緊密聯(lián)結(jié)在一起，相對(duì)應(yīng)的部分循序而動(dòng)，協(xié)同工作，“使分權(quán)化的和分散的組織單元容易溝通形成統(tǒng)一的工作平臺(tái)”①盧旭升:《論企業(yè)管理的網(wǎng)絡(luò)化組織結(jié)構(gòu)》，《商場(chǎng)現(xiàn)代化》2007年7月(中旬刊)。，任何一個(gè)環(huán)節(jié)或部分出現(xiàn)問(wèn)題都會(huì)影響到整個(gè)流程的績(jī)效直至組織的績(jī)效以及組織的內(nèi)外部關(guān)系，如公眾對(duì)組織提供的公共服務(wù)輸出的滿意度會(huì)影響到組織的內(nèi)外部關(guān)系。政府網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)和分散化的權(quán)力結(jié)構(gòu)與知識(shí)化、數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、全球化的行政生態(tài)環(huán)境相適應(yīng)，富有柔性、彈性、靈活性和適應(yīng)性，便于組織內(nèi)縱向、橫向以及組織間障礙的消除，便于組織間關(guān)系趨向更多的溝通與合作。組織不再以等級(jí)為基礎(chǔ)，而是以信息流動(dòng)為基礎(chǔ)，組織間橫向的聯(lián)系、溝通與協(xié)作進(jìn)一步增強(qiáng)，政府組織和外界組織的界限也呈現(xiàn)出相關(guān)性和依賴性。隨著信息溝通能力的增長(zhǎng)和合作關(guān)系的建立，政府與企業(yè)、第三部門(mén)或者社會(huì)團(tuán)體之間的合作治理網(wǎng)絡(luò)的興起，政府部分權(quán)力向社會(huì)讓渡也將成為必然的趨勢(shì)，從而進(jìn)一步促成分散化的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

(二)協(xié)作參與的組織管理和決策方式。信息技術(shù)應(yīng)用促成的網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)為電子政府的管理和決策提供了組織基礎(chǔ)，它使不同的管理和決策主體在管理上和決策上協(xié)作參與，在資源上共建共享，有效動(dòng)態(tài)地利用，減少了信息不對(duì)稱狀況，在重大戰(zhàn)略決策上采取集體行動(dòng)，各方之間借助網(wǎng)絡(luò)保持長(zhǎng)期、及時(shí)和緊密的聯(lián)系，建立起穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系，有利于消除對(duì)抗性的爭(zhēng)論，互相聽(tīng)取彼此的建議，尋找解決分歧的辦法，消除彼此之間的不信任，進(jìn)而促進(jìn)共同目標(biāo)的完成。這種協(xié)作參與的組織管理和決策方式將便利管理和決策主體以及公民和社會(huì)組織廣泛地參與到公共事務(wù)管理中，特別是參與到那些直接關(guān)系到他們生活質(zhì)量的公共政策的制定和執(zhí)行之中，協(xié)作參與的組織管理和決策的民主化、科學(xué)化和制度化將在不久的將來(lái)成為現(xiàn)實(shí)。

(三)公民導(dǎo)向的政務(wù)流程再造。公民導(dǎo)向是現(xiàn)代公共管理理論的重要理念。公民導(dǎo)向的政務(wù)流程再造主要分為面向公民的業(yè)務(wù)流程再造和面向政府內(nèi)部管理的管理流程再造兩部分。其中，業(yè)務(wù)流程是政府部門(mén)之間業(yè)務(wù)傳遞的動(dòng)態(tài)過(guò)程，而管理流程是政府部門(mén)之間管理工作的傳遞過(guò)程。實(shí)施公民導(dǎo)向的政務(wù)流程再造是電子政府構(gòu)建的重要內(nèi)容，也是電子政府健康有序發(fā)展的前提條件。其基本要求主要是公共服務(wù)的設(shè)計(jì)和安排要傾聽(tīng)公民的呼聲和要求，以公民需求而非政府職能來(lái)重塑流程環(huán)節(jié)，把流程環(huán)節(jié)由串行變?yōu)椴⑿?，由繁瑣變?yōu)楹?jiǎn)化，實(shí)現(xiàn)跨政府、跨部門(mén)的資源共享和工作協(xié)同，徹底改變政府本位的行政行為取向和行政思考方式，體現(xiàn)電子政府所具有的革命性特質(zhì)和當(dāng)代政府治理理念的變化。利用政務(wù)流程再造，政府可以實(shí)現(xiàn)全程可追蹤式的信息管理，也可以實(shí)現(xiàn)廣泛監(jiān)督下的行政問(wèn)責(zé)，這些也是電子政府構(gòu)建的政府基礎(chǔ)的構(gòu)成要素。

(四)目標(biāo)管理和過(guò)程控制相結(jié)合的績(jī)效管理。績(jī)效管理是西方政府再造運(yùn)動(dòng)中采用的旨在突破官僚制度的程序?qū)蚝瓦^(guò)程控制的一種革新性策略，包括績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效輔導(dǎo)、績(jī)效評(píng)估、績(jī)效反饋、績(jī)效診斷和績(jī)效改進(jìn)等，與電子政府模式下靈活而有效的管理和控制方式有著內(nèi)在的一致性。為此，在電子政府模式下，績(jī)效管理將不僅作為一項(xiàng)有力的管理工具，更作為一項(xiàng)有效的管理制度發(fā)揮功用。把它的技術(shù)和方法內(nèi)嵌入電子政府的功能之中，通過(guò)電子化的績(jī)效評(píng)估，則依據(jù)政府所承擔(dān)的職責(zé)和重點(diǎn)工作制定的目標(biāo)被轉(zhuǎn)化為績(jī)效評(píng)估指標(biāo)進(jìn)而被電子化的系統(tǒng)所用，促使政府把目標(biāo)管理和過(guò)程控制很好地銜接結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)有力保證職責(zé)到位和目標(biāo)達(dá)成的目的。當(dāng)然，績(jī)效管理主要是針對(duì)人力資源管理的，由于人是組織的核心要素，人力資源當(dāng)然也是電子政府的最重要資源，是信息和技術(shù)的有效載體和粘合劑，所以，政府基礎(chǔ)中對(duì)政府工作人員的創(chuàng)新精神、智力水平、科技素質(zhì)和信息能力也必然有所要求，而這種要求可以反映在績(jī)效評(píng)估指標(biāo)中。

(五)崇尚服務(wù)精神的行政價(jià)值取向。電子政府所帶來(lái)的公共服務(wù)空間的拓展和公共服務(wù)方式的改變，使提供更為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)成為可能，亦成為電子政府追求的最高行為準(zhǔn)則，因此，服務(wù)精神構(gòu)成電子政府的核心價(jià)值。就目前來(lái)看，無(wú)論是在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，還是在發(fā)展中國(guó)家，盡管在實(shí)施中還存在著不少的問(wèn)題，但主流文化對(duì)于服務(wù)精神的禮贊已經(jīng)成為公共行政的重要價(jià)值取向，而這一取向與一些引導(dǎo)性的政策和制度，特別是相應(yīng)的教育培訓(xùn)機(jī)制以及績(jī)效管理中對(duì)于以服務(wù)質(zhì)量和公民滿意度為依據(jù)的選擇性激勵(lì)之間的有機(jī)結(jié)合，將能夠?yàn)殡娮诱畼?gòu)建提供必要的觀念基礎(chǔ)。

到目前為止，世界上還沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家真正完整地實(shí)現(xiàn)電子政府，這也意味著電子政府構(gòu)建的政府基礎(chǔ)迄今為止尚未有一個(gè)可以參照的現(xiàn)實(shí)原型，因此，對(duì)其內(nèi)涵的界定主要是依據(jù)邏輯的推演、實(shí)踐的需求和愿景的構(gòu)想得出的。電子政府構(gòu)建的政府基礎(chǔ)是對(duì)電子政府構(gòu)建中政府所需創(chuàng)造和提供的組織、制度、管理和文化等方面的基礎(chǔ)性條件所做的理論概括，旨在建構(gòu)一個(gè)關(guān)于電子政府發(fā)展的新的分析框架。將政府基礎(chǔ)限定在電子政府的范疇之內(nèi)，是從電子政府構(gòu)建的的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，對(duì)政府自身決定電子政府的諸多要素，以及為電子政府發(fā)展所需提供的條件作一系統(tǒng)的闡釋。對(duì)其進(jìn)行研究能夠在深層意義上探索電子政府的發(fā)展規(guī)律，為建構(gòu)信息社會(huì)條件下的政府管理模式提供借鑒和啟示。雖然迄今為止少有成果以政府基礎(chǔ)術(shù)語(yǔ)謂之，但許多研究結(jié)論卻實(shí)實(shí)在在地給出了電子政府構(gòu)建的基礎(chǔ)條件，如簡(jiǎn)·E·芳汀所提出的:“我們需要這樣的制度設(shè)施，它能夠向政府機(jī)構(gòu)提供以下方面的支持，即機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)的行動(dòng)、組織文化、動(dòng)力和辦事程序以及一系列的組織、社會(huì)及政治規(guī)制系統(tǒng)。這些因素實(shí)際上引導(dǎo)著政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，并影響著政府機(jī)構(gòu)的構(gòu)造?！雹伲勖溃莺?jiǎn)·E·芳汀:《構(gòu)建虛擬政府》，第6頁(yè)。盡管在現(xiàn)實(shí)中電子政府構(gòu)建的政府基礎(chǔ)的理論框架及其構(gòu)成要素與現(xiàn)有政府條件之間的差異和矛盾客觀存在，也不可避免，但正是因?yàn)檫@些差異和矛盾的現(xiàn)實(shí)存在，方使政府反思和改革現(xiàn)有管理中不利于電子政府構(gòu)建的因素，鼓勵(lì)和促進(jìn)有利于電子政府構(gòu)建的因素，實(shí)現(xiàn)基于信息化的現(xiàn)代化行政管理改革，從而為政府發(fā)展特別是電子政府構(gòu)建提供前提和準(zhǔn)備條件。在建構(gòu)電子政府構(gòu)建的政府基礎(chǔ)的過(guò)程中，政府除了需要提供上述的政府職能轉(zhuǎn)變、組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、管理方式創(chuàng)新、政務(wù)流程再造、行政體制改革等諸多改革和創(chuàng)新內(nèi)容之外，還需要進(jìn)行信息管理和安全管理的相關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)，特別需要首先解決政府的觀念、認(rèn)識(shí)和素質(zhì)、能力問(wèn)題，所以，電子政府構(gòu)建的政府基礎(chǔ)的建構(gòu)必定是一項(xiàng)艱巨、復(fù)雜、長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程。