山西省工礦區(qū)土地復(fù)墾現(xiàn)狀及發(fā)展對策研究

暢功民，李建華，張 強

（1.山西省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)產(chǎn)品加工研究所，山西太原030031；2.山西省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)環(huán)境與資源研究所，山西太原030006）

山西省礦產(chǎn)資源豐富，特別是煤炭資源，已探明儲量居全國首位。近年來，山西省原煤的產(chǎn)量一直居全國首位，外調(diào)煤炭占全國省際外調(diào)總量的80%，供應(yīng)出口占全國出口量的74%[1]。但煤炭的大量開采，對土地利用產(chǎn)生了巨大負(fù)面影響。據(jù)初步統(tǒng)計，截止1998年全省累計塌陷、破壞和煤矸石、尾礦等壓占土地已達(dá)7.56×105hm2，并以每年5×103hm2的速度遞增，平均每生產(chǎn)萬噸原煤破壞土地0.058 hm2，其中40%為耕地[2]。然而，與這些破壞不相符的是全省的土地復(fù)墾率只有2%左右。因此，山西省工礦區(qū)土地復(fù)墾迫在眉睫，這對山西省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、環(huán)境保護、生態(tài)建設(shè)以及區(qū)域社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展均具有重要的現(xiàn)實意義。

1 山西省工礦區(qū)土地復(fù)墾現(xiàn)狀

1.1 山西省工礦區(qū)土地待復(fù)墾面積大

目前，山西省待復(fù)墾面積大、分布廣，遍及全省多個地市，以大同、朔州、晉中、晉城、長治、臨汾、陽泉、呂梁、太原等地為主。位于太原市的西山煤電集團直屬9個礦，2006年產(chǎn)原煤3 200萬t，年產(chǎn)煤矸石550多萬t；目前，全礦矸石綜合利用不到20%，待治理矸石山120多hm2。位于陽泉市的陽泉煤業(yè)集團直屬8個礦，2006年產(chǎn)原煤3 500萬t，年產(chǎn)煤矸石600萬t；該礦現(xiàn)有28座煤矸石山，已治理3座。位于大同市的大同煤業(yè)集團煤礦開采歷史悠久，對生態(tài)與環(huán)境的破壞較大，加上當(dāng)?shù)刈匀粭l件較差，水資源嚴(yán)重缺乏，對當(dāng)?shù)卮髿狻⑼寥?、水源等造成的污染相?dāng)嚴(yán)重，由于礦區(qū)復(fù)墾剛剛起步，礦區(qū)生態(tài)治理和植被恢復(fù)任務(wù)相當(dāng)艱巨[1-3]。

1.2 山西省工礦區(qū)復(fù)墾率低、復(fù)墾周期長

山西省復(fù)墾率低，只有2%左右，復(fù)墾周期長，平均需要5 a時間。以對生態(tài)破壞最嚴(yán)重的露天采礦為例，采礦前對覆蓋層全部剝離—堆置—采礦后復(fù)墾與生態(tài)重建整個過程短則數(shù)十年，長則上百年[3]。同時，山西省礦區(qū)復(fù)墾的歷史欠賬尚未還清，每年新賬又在產(chǎn)生。山西省4個大型國有礦區(qū)，已治理矸石山約占總面積的1/4。較好的陽泉礦58.7 hm2矸石山已治理24 hm2，占40.9%；大同煤業(yè)集團所屬云崗礦18.7多hm2矸石山治理4.7 hm2，占25%。山西煤矸石平均約占煤炭產(chǎn)量的15%左右，若按全省年產(chǎn)6億t煤計算，每年新產(chǎn)生的矸石將達(dá)9 000萬t。而目前煤矸石綜合利用還不到總量的20%[4-5]，山西省工礦區(qū)土地復(fù)墾工作任重而道遠(yuǎn)。

1.3 礦區(qū)復(fù)墾后不穩(wěn)定

矸石山復(fù)墾3～4 a后出現(xiàn)二次復(fù)燃現(xiàn)象嚴(yán)重。煤矸石中含有硫、碳、水分。其中，硫為可自燃物質(zhì)、碳為可燃物質(zhì)，二者構(gòu)成矸石山的自燃基礎(chǔ)，而氧氣和水分則是矸石自燃的必要條件[6-8]。復(fù)墾后如果地面覆蓋度不高，矸石與空氣中的氧接觸，再加上微生物的作用便發(fā)生氧化，這樣日積月累，矸石山內(nèi)部的熱量不斷累積，溫度不斷升高，當(dāng)溫度達(dá)到煤的燃點時，便可使矸石山自燃。這對于井工開采的煤礦，復(fù)墾后地表仍有可能會出現(xiàn)二次沉陷，導(dǎo)致地表再次不平，甚至?xí)霈F(xiàn)裂縫，影響土地的生產(chǎn)力。

2 山西省工礦區(qū)土地復(fù)墾工作存在的問題

2.1 政府雖出臺許多相應(yīng)的政策，但可操作性差，執(zhí)行力度不夠

長期以來，我國的環(huán)保一直側(cè)重于空氣與水污染的防治。復(fù)墾要求常?；\統(tǒng)地散見于相關(guān)法律、法規(guī)中。在實際操作中雖然以“誰破壞，誰復(fù)墾，誰受益”的原則為指導(dǎo)，但是《土地復(fù)墾規(guī)定》既沒有明確界定破壞者的責(zé)任與義務(wù)，也沒有明確復(fù)墾者應(yīng)享有的權(quán)益，特別是在土地復(fù)墾后的利益再分配和所有權(quán)問題上。這些不利因素大大挫傷了那些意欲復(fù)墾者的積極性[9]。同時，土地管理、環(huán)境保護以及工業(yè)管理等部門都有義務(wù)執(zhí)行國家復(fù)墾政策，然而，交叉重疊的目標(biāo)與任務(wù)往往導(dǎo)致重復(fù)管理，或是互相推諉責(zé)任，最終導(dǎo)致環(huán)境政策執(zhí)行不力。

2.2 企業(yè)對復(fù)墾認(rèn)識不足，復(fù)墾沒有積極性

企業(yè)對礦區(qū)復(fù)墾認(rèn)識不足，土地復(fù)墾作為一個緩慢而長期的過程，不能立即顯現(xiàn)價值，所以一些礦山企業(yè)不愿長期大量投資，擔(dān)心收不回成本。當(dāng)土地復(fù)墾后產(chǎn)生一定的經(jīng)濟效益時，還需要有人繼續(xù)進(jìn)行生產(chǎn)性投資和經(jīng)營管理，否則礦山土地復(fù)墾只能產(chǎn)生環(huán)境效益，這樣會使礦山負(fù)擔(dān)日益加重，也會影響礦山復(fù)墾積極性[10]。

2.3 復(fù)墾資金渠道不暢，難以保證

我國現(xiàn)行的礦區(qū)復(fù)墾資金缺乏強有力的保證措施。在將礦區(qū)廢棄地復(fù)墾成耕地的過程中，涉及土壤的改良、坡度的減緩和土地的平整等重大復(fù)墾工程，成本比較高。如平朔安太堡礦區(qū)43 000 hm2廢棄地的土地復(fù)墾工程費用投資平均3.8萬元/hm2，其中，土地整治費用2.6萬元/hm2，植被恢復(fù)及生產(chǎn)力提高費用為1.2萬元/hm2[4]?，F(xiàn)在國家雖然設(shè)有土地復(fù)墾資金，但相對面積較大的復(fù)墾土地仍是杯水車薪。迄今為止，大部分地方仍然要求礦產(chǎn)企業(yè)對礦產(chǎn)破壞土地先行征用，而后進(jìn)行復(fù)墾。換句話說，采礦企業(yè)必須先行支付耕地征用費，然后再承擔(dān)土地復(fù)墾費，這種做法不利于鼓勵企業(yè)實施復(fù)墾。修訂后的《土地管理法》第31條規(guī)定，沒有條件復(fù)墾或復(fù)墾達(dá)不到要求的，應(yīng)繳納復(fù)墾費用作復(fù)墾基金。但是缺乏具體金額的規(guī)定，可能導(dǎo)致復(fù)墾資金支付遲緩或籌措困難。

2.4 待復(fù)墾土地產(chǎn)權(quán)界限不清，出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象

礦區(qū)待復(fù)墾土地有2種所有制形式：國家所有和集體所有。國家征用的塌陷地屬于國家所有，但這部分土地仍由原集體、村民占有和使用，國家也沒有對其授權(quán)，所以，造成所有者缺位。這就阻礙了復(fù)墾后土地進(jìn)入市場的流轉(zhuǎn)。根據(jù)國務(wù)院《土地復(fù)墾規(guī)定》，土地復(fù)墾實行“誰破壞，誰復(fù)墾”的原則。但現(xiàn)實中由于待復(fù)墾土地的產(chǎn)權(quán)界限不清，使有能力進(jìn)行土地復(fù)墾的煤炭企業(yè)也無法進(jìn)行復(fù)墾。按照目前的征地規(guī)定，煤炭企業(yè)對所征用的土地經(jīng)采煤后形成的塌陷地?zé)o使用權(quán)?，F(xiàn)行的管理模式是：煤炭企業(yè)征地→采煤→塌陷地→土地主管部門→劃撥給地方使用。如果企業(yè)需對塌陷地進(jìn)行復(fù)墾以作他用，則必須對塌陷地進(jìn)行二次征地；如果企業(yè)在不進(jìn)行重新征地的情況下進(jìn)行復(fù)墾和使用，則將招致地方政府和農(nóng)民的強烈干預(yù)。也就是說，“誰破壞，誰復(fù)墾”與“誰復(fù)墾，誰受益”不統(tǒng)一，造成企業(yè)不愿意出資進(jìn)行土地復(fù)墾工作[9]。

2.5 復(fù)墾研究滯后，技術(shù)支持不足

近30 a來，山西省的礦區(qū)土地復(fù)墾工作已經(jīng)取得了很大的發(fā)展。然而，從總體上來看，有關(guān)煤礦區(qū)土地復(fù)墾的理論研究仍落后于復(fù)墾的實踐要求，使土地復(fù)墾工程因缺乏理論指導(dǎo)而帶有一定的盲目性。目前的研究多集中在對塌陷地的利用方式、工程技術(shù)措施等的總結(jié)、歸納上，對土地復(fù)墾過程中所涉及的政策、法規(guī)、經(jīng)濟問題及技術(shù)研究不足。

3 山西省工礦區(qū)土地復(fù)墾對策

3.1 政府應(yīng)繼續(xù)完善現(xiàn)行的法律法規(guī)制度，提高其可操作性

政府應(yīng)借鑒美國等復(fù)墾工作開展較早的國家，實行年度環(huán)境執(zhí)行報告書、礦山監(jiān)察員巡回檢查制度、礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度及其配套制度，同時應(yīng)加大對重點礦區(qū)環(huán)保執(zhí)法與監(jiān)督力度。由環(huán)保部門運用法律手段和現(xiàn)代科技手段，在全省重點礦區(qū)設(shè)立生態(tài)與環(huán)境因子動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)點，定期發(fā)布監(jiān)測數(shù)據(jù)以及生態(tài)重建與環(huán)境污染綜合治理進(jìn)展情況，督促礦區(qū)依法履行“誰污染，誰治理”的責(zé)任和義務(wù)，以此作為評價地方政府政績和企業(yè)效益的主要依據(jù)，激發(fā)社會與民眾參與監(jiān)督的熱情。

3.2 加強宣傳力度，明確“誰破壞，誰復(fù)墾”的原則，提高企業(yè)對復(fù)墾的認(rèn)識和積極性

加強對《土地復(fù)墾規(guī)定》的宣傳和學(xué)習(xí)力度，提高企業(yè)對礦區(qū)復(fù)墾工作的認(rèn)識，并將其作為企業(yè)工作的一部分。嚴(yán)格按照“誰破壞，誰復(fù)墾；誰治理，誰受益”的原則，積極引導(dǎo)社會力量參與礦山環(huán)境治理。各地政府和企業(yè)可研究組建專業(yè)化礦區(qū)治理公司，依托其研究制定礦山治理規(guī)劃并組織實施，積極開展有計劃的礦山土地復(fù)墾。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、礦產(chǎn)資源勘查規(guī)劃和土地開發(fā)整理專項規(guī)劃，合理安排以土地復(fù)墾為主的土地開發(fā)整理項目。進(jìn)一步調(diào)動各企業(yè)的復(fù)墾積極性，加大礦山廢棄土地的復(fù)墾力度。

3.3 疏通融資渠道，加大資金投入，加強資金監(jiān)管力度，保證復(fù)墾費專款專用

礦區(qū)廢棄地可以借鑒德國通過拍賣和招標(biāo)的方式得以復(fù)墾，從而減輕政府的財政負(fù)擔(dān)。同樣，也可以通過財政補貼、代征補償、稅收優(yōu)惠等政策傾斜來幫助廢棄礦區(qū)再利用的啟動，比如減征土地使用稅、允許有償轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)等來疏通融資渠道。對于原有礦與新開礦，可以實行復(fù)墾保證金制度。原有礦可以按產(chǎn)量或銷售量繳納保證金，新開礦的保證金應(yīng)該在申請開采許可時繳納。保證金額度應(yīng)由國家環(huán)保局本著合理、適當(dāng)?shù)脑瓌t確定，既要保證足額支付目前的復(fù)墾費用與長期維護的費用，又要確保保證金額度不使未來投資者望而卻步。同時，應(yīng)加強資金監(jiān)管力度，建立一種有效機制來保證復(fù)墾專項基金的合理使用與專款專用[10-11]。

3.4 加強復(fù)墾科研投入力度，減少復(fù)墾工作的盲目性，提高復(fù)墾效率

在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，以礦區(qū)復(fù)墾為契機，加強礦區(qū)復(fù)墾的科研投入力度，建立企業(yè)、環(huán)保、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)、氣象等多方合作的平臺，形成以煤業(yè)集團為主體，產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的長期合作機制，減少復(fù)墾工作的盲目性，提高復(fù)墾效率，推進(jìn)礦區(qū)植被恢復(fù)和生態(tài)重建，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、持續(xù)發(fā)展。

3.5 加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極倡導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式

加快山西省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐，一方面要延伸以煤為主，電力、氧化鋁、建材并舉的黑色產(chǎn)業(yè)鏈；另一方面要圍繞復(fù)墾土地開展生態(tài)重建，種養(yǎng)殖一體化發(fā)展的綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈。利用復(fù)墾的土地資源建立苗圃基地、中藥材、飼料種植基地，開展蔬菜、食用菌種植和牛、羊等家畜養(yǎng)殖等，以后還要實現(xiàn)復(fù)墾土地農(nóng)副產(chǎn)品的深加工。同時，要加強對礦區(qū)周邊環(huán)境的詳細(xì)調(diào)研，根據(jù)地理、環(huán)境、氣候的不同，制定不同的復(fù)墾計劃和方法，將改善生態(tài)環(huán)境作為土地復(fù)墾的主要目標(biāo)，達(dá)到礦區(qū)的環(huán)境、經(jīng)濟、社會三者的效益最優(yōu)化，走科技與生產(chǎn)相結(jié)合的路子，不斷把相關(guān)領(lǐng)域的新技術(shù)引入礦山復(fù)墾中；倡導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式，分批分期分重點地建設(shè)扶持一批重要的經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護雙贏的綠色礦業(yè)公司，把復(fù)墾工作推向產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)山西生態(tài)與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，提高區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力。

4 結(jié)束語

“十一五”期間，由山西省農(nóng)業(yè)科學(xué)院環(huán)境與資源研究所主持的山西省科技攻關(guān)重大專項“山西省礦區(qū)土地沉陷防治、復(fù)墾與生態(tài)重建”，已取得了階段性研究成果。建立了地表沉陷預(yù)測預(yù)報模型，煤矸石山綠化造林的實用技術(shù)模式，形成礦區(qū)復(fù)墾和快速培肥技術(shù)，研制開發(fā)出沉陷土地快速培肥微生物菌劑和生土熟化專用肥料，建立了礦區(qū)土地復(fù)墾數(shù)據(jù)庫以及基于3S技術(shù)和地面核查相結(jié)合的礦區(qū)土地復(fù)墾和生態(tài)重建信息系統(tǒng)等，為山西省礦區(qū)復(fù)墾工作提供了理論依據(jù)與技術(shù)支撐。

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