社會風險治理的公民社會責任

唐 旭 斌

(安徽審計職業(yè)學院基礎部，安徽 合肥 230601)

中國30多年的高速發(fā)展取得了舉世矚目的成就，經(jīng)濟、政治、文化、社會各個方面都發(fā)生了深刻的變化。但是，中國社會在快速轉型和迅速成長的過程中也累積了大量的社會風險。為此，適時、有效、科學地治理社會風險成為中國進一步發(fā)展過程中的重要任務。不同學者從各自角度和不同層面研究了中國的社會風險并提出了處置風險的理論和方案。在歷史解讀、理論分析中國社會風險的基礎上，從公民承擔治理社會風險責任的維度提出自己的觀點。

一、社會風險的主要表現(xiàn)

風險社會理論是由德國社會學家貝克于1986年首創(chuàng)。其后，在吉登斯、道格拉斯、盧曼、拉什等學者的共同推動下，這一理論發(fā)展成為具有國際影響力的揭示和把握現(xiàn)代社會的重要話語方式。對于風險社會的探究，西方學術界呈現(xiàn)出兩種具有代表性的理論分析范式。貝克、吉登斯等人站在客觀主義的立場，強調風險是全球化時代毋庸置疑的客觀社會現(xiàn)實，認為人類正處于從古典工業(yè)社會向風險社會的轉型過程中。道格拉斯、威爾德韋斯等人則從主觀主義立場出發(fā)，反對風險的人為假定和預設，認為“人們感覺風險的增多，是由于處于特定風險文化背景中的人們的認知程度提高了?！盵1]上述兩種分析范式中，前一種風險社會理論成為當今風險社會解釋的主流理論。這種理論對現(xiàn)代性進行了建設性的批判，既反對現(xiàn)代科學理性的無限擴張，也不贊成后現(xiàn)代主義力圖解構現(xiàn)代性的傾向。吉登斯就認為，風險社會并不與現(xiàn)代社會相隔離，只是現(xiàn)代社會的新的階段，與工業(yè)現(xiàn)代化階段相區(qū)別，風險社會是“反思性現(xiàn)代性”階段。[2]風險社會理論對觀察和研究中國社會顯然具有重大的參考價值。這不僅是因為中國積極參與經(jīng)濟全球化，中國社會無法置身于世界風險社會的大背景之外，同時，由于正處于從傳統(tǒng)工業(yè)化向新型工業(yè)化的過渡期，中國社會一方面要經(jīng)受社會加速轉型帶來的風險考驗，另一方面還必須面臨發(fā)達工業(yè)化國家已經(jīng)基本遏制的傳統(tǒng)社會風險。所以，可以得出這樣一個結論——中國正步入風險社會時代。

人類社會是由自然環(huán)境和社會實踐兩個方面構成。為此，發(fā)生學意義上的社會風險就有“自然風險”和“社會風險”的區(qū)分?，F(xiàn)代社會學理論把廣義社會劃分為國家、經(jīng)濟、市民社會三個領域。[3]由此，從風險形成領域的角度，可以把社會風險大致分為市場、市民社會、政府和自然四個層面。

(一)市場層面的風險

健康的市場經(jīng)濟必須具備兩個最起碼的條件，即恪守規(guī)則和充分競爭。如果違背這兩個基本條件，市場的風險就會由此孕育。具體來說，其一，踐踏市場規(guī)則。我國不少企業(yè)為了追求利潤，肆意踐踏市場規(guī)則，公然生產(chǎn)和銷售包括食品在內的各種假冒偽劣乃至有毒有害商品。近年來，從三鹿奶粉到蘇丹紅，從地溝油到瘦肉精，一再挑戰(zhàn)著人們的心理承受底線。其二，喪失充分競爭。在我國市場主體中，近年來出現(xiàn)了一種“國進民退”的現(xiàn)象，即國有企業(yè)在國家的支持上逐步做大做強，而民營企業(yè)的生存空間卻日益惡化。[4]“國進民退”的現(xiàn)象違背了市場經(jīng)濟自由競爭的最基本原則，給我國國民經(jīng)濟埋下隱患，潛伏著更深刻的社會危機。

(二)市民社會層面的風險

市民社會就其內涵而言包括文化生活和社會生活兩個方面。當今中國文化生活方面最大的風險在于人們的信仰出現(xiàn)危機。2011年，有關機構曾進行了一項關于國人生活信條的大調查。調查顯示，92.6%的被訪者認為今天是一個信仰缺失的時代。其中，在被問到信仰與精神品質中最難做到的是哪些時，58%回答是正義，37.3%回答是信任，36.1%回答是理想與追求。[5]社會生活方面的風險表現(xiàn)在兩方面：一是社會貧富差距持續(xù)擴大；二是群體性事件不斷增加。據(jù)學者研究報告稱，2005年，城鎮(zhèn)最高與最低收入10%家庭間的人均收入差距約31倍。城鄉(xiāng)合計，全國最高與最低收入10%家庭間的人均收入差距約55倍。[6]不僅如此，這種社會貧富差距已呈現(xiàn)固定化和代際傳遞的趨勢。[7]此外，群體性事件不斷增加。根據(jù)資料顯示，1993年全國群體性事件為0.87萬起，到了2005年，該數(shù)字上升到了8.7萬起，2006年達到9萬起。[8]而且，群體性事件的參與人數(shù)也不斷增加，參與人數(shù)從1994年的73萬人次暴增到2004年的376萬人次，增加了4倍多。[9]

(三)政府層面的風險

政府最大的風險在于喪失公信力。而喪失公信力的表現(xiàn)就是違背政府的兩大基本原則——高效和廉潔。就前者而言，我國政府行政管理費占財政總支出的比重不斷增加，大大超過同期西方國家比例水平。[10]同時，各級地方政府服務意識差、工作相互推諉的現(xiàn)象仍然比較普遍。同政府效率相比，政府廉潔的風險更加嚴重。據(jù)媒體統(tǒng)計，2010年被法辦、移送司法機關和立案審查的副部級以上的政府官員(包括央企高管)一共20人。其中，被法辦的12位政府官員(包括央企高管)中，平均受賄(包括貪污)金額達977萬元，還不包括有些官員的巨額來源不明財產(chǎn)。[11]更讓人擔憂的是，在政府高官不斷因為腐敗問題落馬的同時，科級上下的底層官員腐敗現(xiàn)象也日益泛濫。據(jù)媒體披露，2001—2011年，10年中涉及千萬元人民幣以上的科級(包括以下)官員至少有17人，6個涉案金額近億元或上億元。[12]

(四)自然層面的風險

自然層面的風險主要包括三個方面。一是突發(fā)性自然災害引發(fā)的社會危機。我國是一個自然災害頻發(fā)的國家，尤其是近幾年來發(fā)生的地震、泥石流等災害給事發(fā)地的正常社會秩序和大量人群生命財產(chǎn)安全造成了巨大危害。二是長期粗放型經(jīng)濟增長方式導致的生態(tài)環(huán)境污染。中國目前的多項生態(tài)指標一直呈惡化趨勢。資料顯示，2004年，中國的環(huán)境事件是67起，2009年卻增加到171起。這些污染事件涵括了水、大氣、土壤、固體廢物等各種類別。[13]三是人員和物質流動帶來的外來物種的侵入。世界上具有危害性的動植物物種已有不少已經(jīng)侵入中國。這些外來物種在中國大量繁殖會引發(fā)一系列的問題。其中包括生物環(huán)境破壞、生物多樣性消失、農林牧業(yè)損失以及人類健康受到影響，等等。

二、風險社會的歷史解讀

綜上所述，中國已經(jīng)進入了風險社會。無需諱言，中國當前所出現(xiàn)的社會風險是伴隨著改革開放的歷程逐步產(chǎn)生的。也就是說，改革開放所引發(fā)的中國社會的整體轉型是社會風險頻發(fā)的時代背景。具體來說，有三種主要力量推動了中國社會的全方位、深層次的變革。它們分別是：市場機制發(fā)育支撐的高速經(jīng)濟增長、漸進增量式的制度改革與制度轉軌以及隨開放進程深入而推進的有控制的全球化。[14]所以，從某種程度上說，中國在邁向現(xiàn)代社會的過程中，產(chǎn)生各種社會風險具有特定的歷史階段性特征。但是，不能據(jù)此得出以下兩種結論：一是把中國社會風險的主要原因歸結為所謂的“國際經(jīng)驗”或“國際慣例”；二是將指責的矛頭指向改革開放政策本身，進而全盤否定改革開放。

前一種論調認為，對于一個經(jīng)濟在短時間內急速發(fā)展的國家，當它的人均GDP達到1 000至3 000美元時，這個國家就進入了所謂的社會矛盾凸顯期。它一定會面臨各種社會風險的壓力。這樣的解釋，實際上是把中國社會出現(xiàn)的問題，當作是在社會轉型期經(jīng)濟發(fā)展到一定水平時必然產(chǎn)生的社會現(xiàn)象。事實上，人均收入和現(xiàn)代社會滋生的各種社會問題之間沒有必然的聯(lián)系。國外經(jīng)濟學界根據(jù)社會統(tǒng)計數(shù)據(jù)作出的試圖解釋某些社會現(xiàn)象的努力，是與特定的社會制度、經(jīng)濟政策以及許多其他因素密切相關的。不能把某些特定條件下得出的結論推廣到普遍性和必然性的層次去加以理解和接受。

就第二種論調而言，要做具體分析。應該說， 20世紀90年代以來，隨著改革的深入推進，高速發(fā)展過程中產(chǎn)生的問題日益突出。但是，不能因此認為中國改革開放的大方向是錯誤的，更有甚者，希望中國回到毛澤東時代，搞第二次文化大革命。[15]這種觀點其實是基于兩大歷史事實的誤判。第一個誤判是，因為中國社會已然出現(xiàn)了大量社會風險而無視改革開放給中國社會帶來的巨大歷史性進步。第二個誤判是，改革開放之前的中國社會是一個基本上沒有社會風險的社會。

改革開放的目的是解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，實現(xiàn)國家現(xiàn)代化，讓中國人民富裕起來，振興偉大的中華民族。[16]應該說，改革開放30多年，這一目標很大程度上得到了實現(xiàn)。具體來說，其一，發(fā)展了生產(chǎn)力。1978—2006年間，中國GDP總量年均增長9.7%，2006年是1978年的57.5倍；其二，增強了綜合國力。2006年，中國經(jīng)濟總量上升到世界第四。其中，國家財政收入是1978年的34.2倍，進出口貿易總額是1978年的85.3倍，外匯儲備是1978年的6 385倍。其三，改善了人民生活。中國的貧困發(fā)生率從1978年的30.7%下降到2006年的2.3%。1978年中國農村貧困人口為2.5億人，到了2006年減少到2 148萬人。中國的人均預期壽命，也從1978年的68歲，增加到2005年的72.4歲。[17]改革開放之前，中國的一般民眾沒有普遍感知到社會風險。但這并不是說那個時期的中國社會有多么美好，而是因為當時中國社會體制的剛性作用使然。1978年之前的中國社會是一個完全消亡在國家之中的社會，社會實際上淪為國家意志的執(zhí)行者，從而切斷了現(xiàn)代社會風險的主要源頭。也就是說，這一時期的中國社會呈現(xiàn)出高度集權的特征。這樣一個被高度控制的社會，在其演變發(fā)展過程中呈現(xiàn)出雙重趨向。一方面，由于高度控制經(jīng)濟和社會領域，國家在杜絕了社會風險滋生的同時也窒息了社會的創(chuàng)造活力；另一方面，缺乏活力而導致的社會貧困必然引發(fā)全面的社會危機。為了消除或者掩蓋社會危機，國家又不得不不斷發(fā)動政治運動來強化對社會的控制，直至發(fā)動“文化大革命”，從而使整個國家滑向崩潰風險的邊緣。

三、風險原因的理論分析

當前中國社會風險的發(fā)生原因，既不能草率地解釋為國際經(jīng)驗，也不能表面化歸咎于改革開放，應該從更深層次的政治社會學理論角度來探究。

有學者用“斷裂”來形容和警示中國社會風險的嚴重性。這種觀點認為出現(xiàn)斷裂社會的原因有三個方面。一是中國從生活必需品時代向耐用消費品時代轉變。由于沒有形成適應耐用消費品時代的消費模式，廣大農民被甩在工業(yè)化過程之外。[18]二是社會資源配置從擴散走向重新積聚。這種資源重新積聚的趨勢導致中國形成一個具有相當規(guī)模的弱勢群體。[18]三是政府在一些社會公共功能弱化的同時，政府行為出現(xiàn)經(jīng)濟化、企業(yè)化的現(xiàn)象。這直接導致社會經(jīng)濟生活的失序，社會資源配置的非公正化。[18]還有學者認為，中國社會出現(xiàn)的社會風險與社會轉型中形成的排斥性體制有關。這個體制有如下特征：第一，代表權力主體的政治精英、代表資本主體的經(jīng)濟精英和代表文化主體的知識精英，在合法地享受著社會主要經(jīng)濟成果的同時，在共同的利益的驅使下，對現(xiàn)行體制具有基本的認同感，形成了具有相對穩(wěn)定邊界的社會集團。第二，廣大工人和農民的邊緣化程度不斷加強，成為了社會弱勢群體。第三，這種二元社會的排斥性體制具有剛性，社會核心組織層對邊緣群體表現(xiàn)出排斥效應，使社會結構顯現(xiàn)出明顯的斷裂帶。[19]

上述兩種觀點都是從社會風險發(fā)生學角度分析了風險社會的根源，擬從社會風險的治理體制角度加以探討。從社會學意義上講，任何社會都有社會風險，以市場經(jīng)濟和工業(yè)文明主要特征的現(xiàn)代社會尤其如此。正如烏爾里?！へ惪怂裕拔覀兪且娮C人——作為主體和客體——是發(fā)生于現(xiàn)代性內部的一種斷裂的見證人?，F(xiàn)代性正從古典工業(yè)社會的輪廓中脫穎而出，正在形成一種嶄新的形式——(工業(yè)的)風險社會?！盵20]所以，風險出現(xiàn)并不可怕，可怕的是缺乏完善而有效的風險治理體制。從當前社會風險頻發(fā)的現(xiàn)實出發(fā)，有理由可以認定中國社會風險的治理體制存在問題。任何一種風險治理體制都需要特定的治理主體。從治理主體性質的類型來說，社會風險治理的主體只能是政府和公民(包括聯(lián)系起來的公民)。社會風險治理體制的基本內涵可以界定為政府和公民在風險控制中的地位、功能以及相互關系。中國社會風險治理體制的缺陷就在于風險治理主體的單一化。也就是說，政府承擔起解決所有社會風險的責任，排斥了公民在應對風險方面的社會責任。換句話說，以政府為主導地位的風險治理體制已經(jīng)越來越不適應現(xiàn)代風險社會，需要構建一種由政府和公民共同負擔的復合風險責任體制。

之所以要構建復合的風險責任體制，一方面是因為風險治理主體不足必然導致治理效果的低下。另一方面是因為，政府在承擔治理社會風險的責任方面存在天生的內在的限度。這種限度體現(xiàn)在政府能力的有限性和政府干預的負面性兩個方面。第一，政府能力的有限性。所謂有限性主要表現(xiàn)為政府決策的失誤、政府行為的低效和政府立場的非公正性。正確的決策來源于決策者對決策對象相關信息的全面掌控和決策者處理和應變問題的素質?，F(xiàn)實情況下，各級政府很難同時具備上述兩個方面的條件，況且，現(xiàn)代社會風險的復雜性、不確定性和快速擴散性加劇了決策者失誤的可能性。政府行為的低效，既表現(xiàn)為政府在應對社會風險時的不計成本、揮霍浪費，也表現(xiàn)為政府部門之間的職權劃分、協(xié)調配合和部門觀點差異影響到風險處理的效率。政府立場的非公正性在于政府部門或者某些官員往往是某些社會風險事件的直接關聯(lián)體，出于自身經(jīng)濟或政治利益的考量，它們未必能做出客觀公正的處理對策。第二，政府干預的負面性。任何政府的干預行動都需要配備相關的組織機構、物質資源和人力資源，這必然造成政府規(guī)模膨脹的巨大壓力。此外，只要是有政府活動的地方，尋租行為就有發(fā)生的可能。社會風險事件中的利益關系人為獲得有利于自己的處理政策會想方設法去影響政府部門和政府官員。

四、公民承擔風險責任的實現(xiàn)路徑

公民承擔起治理社會風險職責的實現(xiàn)路徑有兩個向度：一是公民問責，二是公民擔責。公民問責是指，基于政府在承擔風險化解方面可能的“失責”，讓政府的授權者履行起監(jiān)督的責任。公民擔責是指，鑒于政府無法單獨有效治理復雜、多量、流變的社會風險，讓公民肩負起風險治理的責任。

(一)公民問責

1.理由與優(yōu)勢

和所有代議制制度一樣，中國的人民代表大會制也存在著容易發(fā)生的弊端——受到和社會普遍福利不同的利益影響的危險。[21]在權力所有者和權力行使者分離的情況下，為了規(guī)避掌權者有害的利益傾向，權力授予者的問責就成為必要。公民問責不僅有理論上的充足理由，也具備其他問責形式所沒有的優(yōu)勢?，F(xiàn)實制度體系中，有立法問責、司法問責、行政問責(主要是上級行政機關的問責)等多種問責的制度安排。但這些問責本質上都是政府體系內的同體問責。公民問責比起上述問責形式更具有監(jiān)督和追究的自覺性和獨立性。

2.缺失與重構

現(xiàn)行的體制設計在實現(xiàn)公民問責權利方面存在下列體制性缺失。其一，參與體制匱乏。國家雖然出臺了一系列涉及問責政府部門的法律法規(guī)。①但對于公民的問責問題很少提及，更沒有具體的操縱性規(guī)定。其二，反饋體制虛化?，F(xiàn)行法律在政府如何回應公民的批評和監(jiān)督方面幾乎是空白。其三，保障體制軟弱。公民充分履行問責政府的權利建立在切實保障公民的知情權和舉報權之上。尤其是公民的舉報權，現(xiàn)行法律法規(guī)沒有保護舉報人的具體措施和程序規(guī)定。為此，需要從以下方面重構我國的公民問責體制。首先，暢通問責渠道。近年來，網(wǎng)絡監(jiān)督事件的時有發(fā)生使得許多學者熱衷網(wǎng)絡問責渠道。實際上，網(wǎng)絡問責只能是公民問責的一種形式，不應該成為一種主要方式。因為網(wǎng)絡問責的優(yōu)勢更多地體現(xiàn)在技術層面，它在涵蓋面、理性程度、可靠性等方面都存在需要克服的問題。[22]從根本上說，國家應該在現(xiàn)有的制度框架內逐步強化公民的問責權利。其次，建立回應機制。國家要盡快建立一整套的回應公民問責的機制。這一機制要包括回應的主體、回應的時間、回應的方式等關鍵問題。最后，完善保護制度。立法部門應該制定一部專門保護舉報人的法律。其中，要對舉報人的保護措施進行詳細而完備的規(guī)定。

(二)公民擔責

1.內涵與價值

公民擔責的內涵有兩個層面：一是指公民對自己負責；二是公民對其他所有利益相關者負責。所以，公民擔責不是讓每個公民個體去承擔治理社會風險的職責，而是指按照公平、公正、公開的規(guī)則和程序讓所有利益攸關者進行協(xié)商和博弈。顯然，公民擔責在實現(xiàn)方式上等同于現(xiàn)代民主政治生活的一項重要內容——公民參與。民主政治社會中，“對于重要權威性的決定，其控制權力分布于全體人口之中。要指望普通人能夠積極地參與政府的事務，明白決策是怎樣作出的，并使他自己的意見廣為他人所知?！盵23]公民擔責(公民參與)的價值就在于它是代議制民主制度的補充和完善。在人民代表大會制度之外，我國公民還應有其他多樣、生動、有效的意見表達、利益訴求的平臺和途徑。公民擔責(公民參與)在捍衛(wèi)公民基本權利、防止公共權力濫用、促進公共政策科學化民主化、增進社會生活的和諧和安定等方面具有重要的意義。[24]

2.困境與展望

目前，我國的公民參與在一些領域和方面取得了一些成就。但是，整體上看，我國的公民參與沒有形成規(guī)范的制度，更沒有上升到法律的層面。由于缺少制度基礎和法律保障，現(xiàn)有的一些公民參與實踐顯得碎片化、偶發(fā)化。而且，我國現(xiàn)在各地進行的公民參與的方式簡單、技術落后。在公民參與實踐中，采用的只有聽證會、論證會、座談會和公開征求意見等方法。其實，在一些發(fā)達國家有許多活潑、高效、吸引人的公民參與方式和技術。諸如：市民評審團、市民調查群、焦點小組、公共辯論等等。[25]為此，需要著重從以下兩個方面來發(fā)展我國的公民參與。其一，培育公民社會。一般學者都把公民社會視為國家和市場之外的所有民間組織和民間關系，其組成要素是各種非政府和非企業(yè)的公民組織。[26]其實，一個成熟的公民社會不僅是指各類民間組織。它還應包括具有自治民主精神的現(xiàn)代公民、具備獨立人格的公共知識分子、不被政府完全控制的獨立媒體。只有這樣的公民社會才能進行有效的公民參與。其二，探尋參與途徑。在國家現(xiàn)有政治制度和法律規(guī)范約束下，要依據(jù)特定問題特定環(huán)境努力探尋公民參與的實現(xiàn)形式。一旦某種公民參與形式取得良好成效就應該及時總結經(jīng)驗，讓經(jīng)驗變成模式。浙江溫嶺的“民主懇談會”就是探尋公民參與實現(xiàn)形式的標志性案例。②

注釋：

①主要有《行政監(jiān)察法》、《行政處罰法》、《國家公務員法》、《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》、《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》等法律法規(guī)。

②具體內容參見陳朋所著《民主懇談：生長在中國改革土壤中的基層民主實踐——基于浙江溫嶺“民主懇談”的案例分析》，載《當代中國政治研究報告》第7輯，第156-176頁。