開封市引黃灌區(qū)科學(xué)管理探索

胡亞朋，方興華

（1.開封市水利建筑勘察設(shè)計(jì)院，河南 開封 475000；2.開封市引黃管理處，河南 開封 475004）

1 開封市引黃灌區(qū)概況

1.1 引黃工程在開封水資源開發(fā)中的作用

開封市多年平均水資源總量為12.2 億m3，人均年水資源占有量為219.09 m3，是全省人均年占有量（464 m3）的47.22%，全國平均水平（2 300 m3）的9.53%。 若按人均年占有水量2 000 m3為嚴(yán)重缺水的國際標(biāo)準(zhǔn)衡量，它屬嚴(yán)重缺水地區(qū)。 然而，開封位于黃河下游南岸，其境內(nèi)黃河長88 km，在引黃方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。 在開封市現(xiàn)狀年供水量中，黃河水占28.8%。 根據(jù)測算，到2015 年，要滿足全市工農(nóng)業(yè)及居民生活用水需要，每年需引用黃河水約26.7 億m3[1]。 在現(xiàn)有水資源總量嚴(yán)重不足的情況下， 引黃成為保障該市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾生活的生命線。

1.2 開封市引黃灌區(qū)工程概況

開封市從1957 年開始，相繼建設(shè)了黑崗口、三義寨、柳園口和趙口4 個(gè)引黃自流灌區(qū)和1 個(gè)東方紅提灌區(qū)。 引黃灌區(qū)設(shè)計(jì)總引水能力為270 m3/s，控制面積為34.33 萬hm2，涉及開封市5 縣6 區(qū)91 個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中的81 個(gè)，規(guī)劃干渠54 條，長832.5 km；支渠266 條，長1 294.2 km；斗農(nóng)渠3 332 條，長3 304 km。 經(jīng)過50 多年的建設(shè)， 灌區(qū)現(xiàn)有干渠38 條，長718.4 km；支渠（溝）178 條，長896.85 km；斗農(nóng)渠3 449 條，長2 946.3 km；各類建筑物8859 座；有效灌溉面積18.88 萬hm2， 占全市耕地面積的47.6%。全市引黃灌區(qū)最高年引水量達(dá)7 億m3，最大效益面積達(dá)20 萬hm2。

2 引黃灌區(qū)的管理現(xiàn)狀與存在問題

2.1 灌區(qū)工程老化、不配套

開封市引黃灌區(qū)工程大部分興建于20 世紀(jì)70年代前后，因建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)普遍低、后期投入嚴(yán)重不足、配套設(shè)施不完善，部分工程已喪失效能，嚴(yán)重影響灌溉效益的發(fā)揮。 根據(jù)2007 年的灌區(qū)工程調(diào)查，全市引黃灌區(qū)支渠以上建筑物共有3 387 座，其中損壞、失效、報(bào)廢1 569 座，占建筑物總數(shù)的46.32%。 由于建設(shè)資金短缺，灌區(qū)存在一些“半拉子”工程（框架雖已形成，但支渠及面上工程配套差），如開封市趙口引黃灌區(qū)，設(shè)計(jì)配套面積為19 萬hm2，而實(shí)際配套面積僅達(dá)到6.4 萬hm2，為設(shè)計(jì)配套面積的33.68%。另外，灌區(qū)渠道工程大多是土渠，斷面大，輸水損失嚴(yán)重，加上缺少面上工程，灌溉方式多為大水漫灌，水的利用系數(shù)在0.40 左右，水量浪費(fèi)嚴(yán)重。

從20 世紀(jì)80 年代末開始，開封市大力發(fā)展引黃灌溉、地下水補(bǔ)源，引黃面積迅速擴(kuò)大，地下水位也逐步回升，保證了全市約9 萬眼機(jī)井正常發(fā)揮效益。2003 年以來，全市引黃水量逐年減少，灌溉面積有所減少。 直至2007 年，各引黃灌區(qū)在市政府資金的支持下，對(duì)灌區(qū)的骨干渠道進(jìn)行了清淤，引水條件才有所改善。 據(jù)估算，2003～2008 年，全市4 個(gè)引黃灌區(qū)共引水10.8 億m3。 2002 年開始的黃河調(diào)水調(diào)沙，使黃河主河槽下切，造成全市4 個(gè)灌區(qū)引水渠嚴(yán)重淤積，引水量遠(yuǎn)不能達(dá)到前幾年的流量值，如黑崗口灌區(qū)原來引水近20 m3/s， 經(jīng)過對(duì)引水渠的清淤，現(xiàn)在最多只能引水13～15 m3/s。 三義寨灌區(qū)淤積尤為嚴(yán)重，柳園口、趙口引黃灌區(qū)也受到不同程度的影響。

2.2 灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

開封市引黃灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)的模式大多為市縣分級(jí)、專管與群管相結(jié)合，市級(jí)管理單位專門負(fù)責(zé)開封市境內(nèi)的跨縣界骨干工程， 各縣管理單位負(fù)責(zé)該縣境內(nèi)工程的管理工作，歸屬縣水利局領(lǐng)導(dǎo)。管理模式經(jīng)過幾十年的運(yùn)行， 引黃灌區(qū)在抗旱和開封的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了效益， 但是這種管理模式已不適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的需求。其存在的問題是，各縣引黃均未納入統(tǒng)一規(guī)劃，市縣均無統(tǒng)管機(jī)構(gòu)，因而在工程建設(shè)、養(yǎng)護(hù)管理、水量調(diào)配、水費(fèi)收取、矛盾協(xié)調(diào)等方面問題較多，致使用水矛盾、邊界糾紛時(shí)有發(fā)生。

2.3 灌區(qū)用水管理落后，農(nóng)民節(jié)水意識(shí)淡薄

（1） 目前開封市引黃灌區(qū)用水定額管理制度未能完善，灌溉期間仍然出現(xiàn)上游大水漫灌、水量浪費(fèi)嚴(yán)重，而下游無水灌溉的局面。這主要是由于上游農(nóng)民節(jié)約的水資源得不到補(bǔ)償， 致使他們沒有節(jié)水的積極性。 （2）現(xiàn)有的灌區(qū)工程維護(hù)資金不足，工程老化、失修，灌溉面積和灌溉效益逐年衰減，而且引黃灌區(qū)的續(xù)建配套和節(jié)水改造工程還處在嘗試和摸索階段，缺乏灌區(qū)現(xiàn)代化管理的知識(shí)和技術(shù)[2]。

2.4 灌區(qū)管理成本增加

2002 年以后，在農(nóng)村稅費(fèi)改革、取消農(nóng)業(yè)稅、糧食直補(bǔ)等惠農(nóng)政策的影響下， 各縣區(qū)基本沒有收取農(nóng)業(yè)水費(fèi)，灌區(qū)管理單位無錢購買黃河水，引水量急劇下降，灌區(qū)效益面積銳減。全市引水量最高年份達(dá)7 億m3， 正常年份也要引水4～5 億m3，2003 年前后引水僅有2 億m3， 灌區(qū)效益面積從最高的20 萬hm2，降為6.67 萬hm2。 這無形中增加了灌區(qū)的管理成本[3]。

2.5 灌區(qū)農(nóng)業(yè)水費(fèi)較低

開封市引黃灌區(qū)執(zhí)行的水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍是河南省豫價(jià)費(fèi)字〔1997〕91 號(hào)文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，以渠首為計(jì)量點(diǎn)，農(nóng)業(yè)水費(fèi)0.04 元/m3。 黃河渠首工程水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在不斷增加，從2001 年起，調(diào)整為0.01～0.012 元/m3，與老標(biāo)準(zhǔn)相比提高了近4 倍， 而灌區(qū)農(nóng)業(yè)水費(fèi)并沒有隨之調(diào)整。

3 引黃灌區(qū)管理的探索

引黃灌區(qū)在推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中肩負(fù)著重任， 其發(fā)展更是關(guān)系到國家糧食安全戰(zhàn)略工程的建設(shè)。 但目前開封市引黃灌區(qū)水費(fèi)管理問題已嚴(yán)重阻礙灌區(qū)的健康發(fā)展。 2009 年中央一號(hào)文件精神《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009 年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》中仍然關(guān)注“三農(nóng)”問題，其中提出的兩個(gè)堅(jiān)決防止是：堅(jiān)決防止糧食生產(chǎn)滑坡，堅(jiān)決防止農(nóng)民收入徘徊。農(nóng)村工作會(huì)議提出：“三農(nóng)”工作的首要任務(wù),即“三農(nóng)”政策的十字方針是穩(wěn)糧、增收、強(qiáng)基礎(chǔ)、重民生。增強(qiáng)政策、工作力度的范圍是強(qiáng)化惠農(nóng)政策,增強(qiáng)科技支撐，加大投入力度，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)改革創(chuàng)新。 因此，理順農(nóng)業(yè)水費(fèi)管理體制是引黃灌區(qū)科學(xué)、 可持續(xù)、 和諧發(fā)展的關(guān)鍵一步。

建立灌區(qū)新的水費(fèi)管理機(jī)制， 推進(jìn)灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程的建設(shè)，擴(kuò)大灌區(qū)效益，更好地幫助農(nóng)民減負(fù)增收， 是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的迫切要求。 目前，各級(jí)水管單位體制改革也已經(jīng)完成，進(jìn)入成果落實(shí)階段，為此，建議市政府采取得力的措施，提高灌區(qū)管理水平，使農(nóng)民用好水，為“三農(nóng)”建設(shè)提供強(qiáng)有力的保障。 具體建議與探索如下。

3.1 成立應(yīng)急抗旱組織，統(tǒng)一協(xié)調(diào)全市抗旱工作

開封市引黃灌區(qū)經(jīng)過幾十年的運(yùn)行，經(jīng)歷了旱澇的考驗(yàn)，尤其是2009 年初遇到了特大旱災(zāi)，全市30.8 萬hm2農(nóng)作物受旱，4 萬hm2麥田嚴(yán)重受旱，市委、市政府高度重視，各級(jí)灌區(qū)管理部門積極落實(shí)抗旱責(zé)任制、編制抗旱預(yù)案，及時(shí)進(jìn)行抗旱設(shè)施建設(shè)，對(duì)渠道、建筑物維修等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。河南省向開封市撥應(yīng)急灌溉工程資金7000 萬元。2009 年，全市共延伸、疏浚渠道503 條，長1 184.1 km，建設(shè)渠系建筑物790 座，新增灌溉面積5.62 萬hm2，確保夏秋糧食大旱之年奪豐收。 在2010 年上半年抗旱放水中， 應(yīng)急灌溉工程發(fā)揮了巨大的作用， 改變了引黃灌區(qū)常年支、 斗渠亂草叢生的局面，灌溉季節(jié)呈現(xiàn)出“大河小渠水不斷，稻麥作物郁蔥蔥”的景象。 通過近兩年的實(shí)踐與探索，建議由市水利局成立應(yīng)急抗旱組織， 統(tǒng)一協(xié)調(diào)全市引黃灌區(qū)抗旱工作， 保證國家糧食安全戰(zhàn)略建設(shè)的實(shí)施，保證開封市的和諧發(fā)展。

3.2 盡快完成引黃灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程

引黃灌溉與農(nóng)民的自身利益關(guān)系十分密切，但是國家與農(nóng)民發(fā)展節(jié)水灌溉的目的不能有效結(jié)合，灌區(qū)農(nóng)民發(fā)展節(jié)水的目的是減少支出、增產(chǎn)增收，提高作物品質(zhì)， 而國家節(jié)水灌溉的目的是要實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。 因此， 存在著灌區(qū)農(nóng)民短期利益與國家長期利益的矛盾。如何弱化該矛盾對(duì)灌區(qū)發(fā)展的影響呢？引黃灌區(qū)管理單位應(yīng)積極踐行可持續(xù)發(fā)展治水思路， 認(rèn)真落實(shí)開封市關(guān)于“擴(kuò)內(nèi)需、促增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、抓項(xiàng)目、保態(tài)勢”的總體部署，把握河南省糧食核心區(qū)建設(shè)和國家擴(kuò)大內(nèi)需、對(duì)水利建設(shè)投入加大的有利時(shí)機(jī)，爭投資、上項(xiàng)目，從改善灌區(qū)面上配套條件下功夫，使三義寨、趙口和柳園口3 個(gè)大型引黃灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目建設(shè)步伐進(jìn)一步加快。 在國家2009年第四批擴(kuò)大內(nèi)需項(xiàng)目中，全市爭取到上述3 個(gè)大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造中央和省投資2 427萬元，需疏浚渠道46.72 km，新建、重建、維修各類建筑物62 座。

3.3 建立農(nóng)業(yè)水費(fèi)收取的長效保障機(jī)制

2002 年以來，國家推出了一系列惠農(nóng)政策，取消了農(nóng)業(yè)稅，實(shí)行了糧食直補(bǔ)、種子補(bǔ)貼、化肥補(bǔ)貼等，群眾種地不但不交錢，國家還有補(bǔ)貼。 而向農(nóng)民收水費(fèi)，其抵觸情緒很大，致使農(nóng)業(yè)水費(fèi)問題成為制約引黃灌區(qū)效益發(fā)揮的最突出問題。 為了用好分配給開封市的取水指標(biāo)， 同時(shí)爭取更多的用水份額，使群眾用好水，恢復(fù)和擴(kuò)大灌區(qū)效益面積，保證國家糧食安全，借鑒了外地市采取農(nóng)業(yè)水費(fèi)財(cái)政買單的辦法。 2009 年和2010 年，經(jīng)過水利部門的努力，市政府出臺(tái)文件，同意市水利局建立引黃水費(fèi)保障機(jī)制意見，引黃水費(fèi)由市、縣（區(qū)）兩級(jí)財(cái)政承擔(dān)，并列入市縣（區(qū)）兩級(jí)財(cái)政預(yù)算，不再向農(nóng)民征收。 雖然近兩年抗旱經(jīng)費(fèi)由各級(jí)財(cái)政共同籌集，然而這只能解燃眉之急，不具備長期實(shí)行的條件。

對(duì)農(nóng)業(yè)用水的調(diào)度運(yùn)行，建議由用水單位提出用水計(jì)劃，灌區(qū)管理單位根據(jù)主管單位的統(tǒng)一調(diào)度，根據(jù)計(jì)劃進(jìn)行操作。 農(nóng)業(yè)水費(fèi)的合理計(jì)收對(duì)保證灌區(qū)工程正常運(yùn)行和維護(hù)具有重要意義。 按照國家關(guān)于水價(jià)和水費(fèi)的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)業(yè)灌溉應(yīng)按照“補(bǔ)償成本、合理收益”的原則確定水價(jià)，從建立多元化、長遠(yuǎn)化的農(nóng)業(yè)水價(jià)的角度看，需要制訂符合開封市引黃灌區(qū)農(nóng)業(yè)水費(fèi)計(jì)收管理方面的政策，灌區(qū)應(yīng)規(guī)范農(nóng)業(yè)水費(fèi)的計(jì)收、使用和管理，加大宣傳力度，指導(dǎo)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，使之正確理解農(nóng)村稅費(fèi)改革與農(nóng)業(yè)水費(fèi)之間有嚴(yán)格意義上的不同。 同時(shí)，利用國家加大對(duì)末級(jí)渠系改造工程的資金投入機(jī)遇，完善農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的整體思路，建立引黃灌區(qū)農(nóng)業(yè)水費(fèi)收取長效保障機(jī)制。

3.4 加快農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的建設(shè)工作

引黃灌區(qū)的管理包括體制、法律、政策、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方面，它是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，主要目的是為農(nóng)民服務(wù)。 按照國家發(fā)改委、水利部、河南省政府水管單位體制改革的精神，開封市市（縣）級(jí)水管單位體制改革已經(jīng)全面完成， 并落實(shí)了灌區(qū)水管單位改革后的人員工資， 工程維護(hù)經(jīng)費(fèi)也在逐步落實(shí)中。 為使灌區(qū)工程安全運(yùn)行，充分發(fā)揮工程效益，灌區(qū)管理應(yīng)采用專管與群管、供水公司與農(nóng)民用水戶相結(jié)合的形式。 2006～2008 年，開封市引黃灌區(qū)選出農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)試點(diǎn)， 通過農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)試點(diǎn)的工作調(diào)查， 農(nóng)民對(duì)于自己的用水權(quán)比較關(guān)注，但對(duì)知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等其他權(quán)利重視不夠、 了解不多。 大多數(shù)協(xié)會(huì)是在政府倡導(dǎo)下成立的，農(nóng)業(yè)用水屬于商品的意識(shí)正在被農(nóng)民接受，農(nóng)民也能履行各自的職責(zé)。 但是，最終由于灌區(qū)骨干工程老化失修，末級(jí)渠系配套跟不上，農(nóng)民參與自主管理的積極性不高， 無法實(shí)現(xiàn)從試點(diǎn)向全市引黃灌區(qū)推廣的目標(biāo)。 因此，抓住國家糧食安全區(qū)建設(shè)的機(jī)遇，使用好續(xù)建配套和節(jié)水改造工程，加快農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的建設(shè)工作，做到農(nóng)民自我管理、自我完善、自我發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)水利產(chǎn)業(yè)按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的需要而發(fā)展。

目前，已經(jīng)完成了2007～2009 年開封市柳園口、趙口和三義寨大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程。根據(jù)灌區(qū)的實(shí)際情況和目前存在的問題， 灌區(qū)可以借鑒外地市灌區(qū)管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)， 建立適合開封市引黃灌區(qū)特點(diǎn)的新的運(yùn)行機(jī)制，把水利工程、水管單位與農(nóng)民用水戶聯(lián)系在一起， 成立統(tǒng)一管理的供水公司以及農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)。 支渠（溝）以上骨干工程應(yīng)由灌區(qū)各級(jí)管理單位直接管理； 田間工程應(yīng)在灌區(qū)所屬管理單位參與指導(dǎo)下， 由用水戶協(xié)會(huì)進(jìn)行管理。

3.5 拓寬思路、轉(zhuǎn)變觀念、更新管理手段

引黃灌區(qū)管理體制建設(shè)成敗的關(guān)鍵是能否根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的思路，轉(zhuǎn)變觀念，改變多年來灌區(qū)農(nóng)民大水漫灌、水資源嚴(yán)重浪費(fèi)的惡習(xí)。這就需要做到以下兩點(diǎn)：（1）加大宣傳力度，增強(qiáng)農(nóng)民節(jié)水意識(shí)，引導(dǎo)廣大干部和農(nóng)民從傳統(tǒng)的用水觀念轉(zhuǎn)化到依靠科技提高水利用率和效益上來。 （2）建立完善多元化、多層次、多渠道的節(jié)水灌溉運(yùn)行機(jī)制。 目前，各引黃灌區(qū)多以農(nóng)業(yè)灌溉為主，為其他項(xiàng)目供水較少。隨著開封市工業(yè)的發(fā)展、城市框架的逐步拉大，工業(yè)用水和城市生態(tài)環(huán)境用水需求將進(jìn)一步擴(kuò)大。 由于受年水資源總量的制約，用水需求將更多地依靠引黃。在發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)方面，開封市老城區(qū)有大量水面，通過水系二期工程及黑崗口調(diào)蓄水庫工程的建設(shè)， 將更好地展示開封市“北方水城”的風(fēng)采。此類工程的建成，不僅能改善生態(tài)環(huán)境， 而且工程的補(bǔ)充水源除降雨外均來自黃河水。因此，引黃灌區(qū)有待于加大城市工業(yè)、生活、生態(tài)環(huán)境等方面的供水，（打造水利景區(qū)、水利旅游的發(fā)展環(huán)境，鼓勵(lì)以水管單位為主體，科學(xué)協(xié)調(diào)，用好黃河水，為城市水利的發(fā)展創(chuàng)造良好的發(fā)展空間。

4 結(jié)語

總之， 為了保證開封市引黃灌區(qū)的健康發(fā)展，各級(jí)灌區(qū)管理單位要從工程續(xù)建配套與節(jié)水改造、水價(jià)改革、成立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)等方面入手，深入貫徹落實(shí)“中央一號(hào)文件”精神，充分發(fā)揮灌區(qū)優(yōu)勢，擴(kuò)大灌區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，建立開封市引黃灌區(qū)管理的長效、良性運(yùn)行保障機(jī)制。

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