淺談住房保障權(quán)利的法律救濟(jì)途徑

盧美容

(福建農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福州350007)

淺談住房保障權(quán)利的法律救濟(jì)途徑

盧美容

(福建農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福州350007)

住宅權(quán)作為一項(xiàng)基本的人權(quán)在國際上早有明確規(guī)定，而我國住房保障相關(guān)的法律規(guī)定卻存在著諸多問題。究其原因，最根本的在于我國目前還沒有一部住宅保障方面的根本性大法。有權(quán)利必有救濟(jì)，而目前在我國較高位階的法律法規(guī)中，關(guān)于住房保障權(quán)利救濟(jì)途徑的直接規(guī)定幾乎空白。采用比較分析、實(shí)證分析等研究方法，分析我國住宅權(quán)保障救濟(jì)存在的問題，并提出構(gòu)建我國住宅權(quán)的法律救濟(jì)途徑以及違反住房保障法律制度的法律責(zé)任。

住房保障;住宅權(quán);權(quán)利救濟(jì);法律責(zé)任

住房問題關(guān)系到千家萬戶，是人民群眾切身利益之所在。近年來，針對房價(jià)上漲過快的現(xiàn)象，同時，也為了建立與我國社會主義初級階段相適應(yīng)的住房保障體系，國家適時出臺了許多對房地產(chǎn)市場進(jìn)行調(diào)控及住房保障的一系列政策措施。雖然住房保障工作在實(shí)踐中取得了一定成效，但是在實(shí)施的過程中仍然出現(xiàn)了不少問題，住房保障依然任重道遠(yuǎn)。目前，無論是在房地產(chǎn)市場方面，還是在住房保障方面，我國都尚未形成一套完整的住房保障方面的法律體系。各地行政的依據(jù)主要是國務(wù)院、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部委和各省(區(qū))市政府部門頒布的行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件。

順應(yīng)時勢發(fā)展的需要，十一屆人大已把《住房保障法》納入立法規(guī)劃項(xiàng)目，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部正緊鑼密鼓地調(diào)研和起草，目前已經(jīng)初步形成了一個初稿。我們期待這部能全面建立我國住房保障體制，明確政府、企業(yè)、公民的權(quán)利和義務(wù)的法律的問世。

2010年3月3日，全國人大代表、經(jīng)濟(jì)學(xué)家張兆安在接受記者采訪時說，制定《住房保障法》，其原則主要包括:保障全體城鄉(xiāng)居民的住房權(quán)，保障戶籍人口和常住人口的住房權(quán)，實(shí)現(xiàn)民生住房、和諧住房、住有所居的偉大理想和目標(biāo);政府應(yīng)該成為住房保障的主體;對住房保障中的違法行為進(jìn)行處罰，并規(guī)定法律救濟(jì)途徑。

1 住宅權(quán)是住房保障法律制度的法理基礎(chǔ)

隨著人類文明的進(jìn)步，人人都應(yīng)享有合適的居住設(shè)施的觀點(diǎn)已經(jīng)得到國際上的普遍認(rèn)同。實(shí)際上，國際上早已把公民居住權(quán)利(也稱住房權(quán)、住宅權(quán))作為一種基本的人權(quán)加以明確規(guī)定。因此，住宅權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，解決人民大眾的住房問題，政府責(zé)無旁貸。建立住房保障法律制度，其法理基礎(chǔ)根源于公民的住宅權(quán)。

有權(quán)利必有救濟(jì)，無救濟(jì)則權(quán)利無法保證實(shí)現(xiàn)。權(quán)利體現(xiàn)了人的某種要求，而救濟(jì)則是這種要求得以實(shí)現(xiàn)的手段。權(quán)利總是以正面肯定的方式出現(xiàn)在法律中，而社會生活的多樣性則難以從正面肯定的角度一一窮盡，于是法律對于權(quán)利的規(guī)定常有抽象化的傾向，在日益復(fù)雜的現(xiàn)代社會中尤其如此。但是權(quán)利若過于抽象，則缺乏可操作性，與日常生活的距離也會越拉越大。法律救濟(jì)則是從反面確定對權(quán)利的保障，往往針對具體的侵害作出救濟(jì)性規(guī)定。只有通過相關(guān)的救濟(jì)途徑，在法律的程序中針對具體問題進(jìn)行評價(jià)和判斷，才能將“抽象的權(quán)利”具體落實(shí)到現(xiàn)實(shí)生活中。因此，住宅權(quán)的確定及進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)更有賴于救濟(jì)制度的完善。目前針對住房保障權(quán)利救濟(jì)的專門的學(xué)術(shù)研究還較少，本文旨在探討住房權(quán)利保障的法律救濟(jì)途徑，以期為我國住宅保障法律制度的建立健全提供有益參考。

2 我國住宅權(quán)保障救濟(jì)存在的問題

由于各國政府的財(cái)政資金有限，保障性住房的供給與需求總是存在差距，因此，在法律實(shí)施的具體過程中不可避免地出現(xiàn)各種爭議。在國外，一些國家成立了專門機(jī)構(gòu)來解決住房保障過程中的爭議。如在德國、葡萄牙和希臘等國有專門處理社會保障爭議的行政法院，西班牙有社會法院，英國有專門的社會保障法庭。健全住房保障爭議處理制度，對化解社會矛盾，維護(hù)公民合法權(quán)益，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，并最終完善整個住房保障法律制度都具有極其重要的意義。

由于住房保障爭議主要發(fā)生在受保障者和管理機(jī)關(guān)之間，因此本文所論述的住房保障爭議處理制度主要是指處理這兩種主體間爭議的制度?？偟恼f來，爭議產(chǎn)生主要是因?yàn)榉献》勘Ｕ蠗l件的人沒有享受到該有的保障權(quán)利，而不符合條件的人卻得到了。如此結(jié)果產(chǎn)生主要源于兩方面的原因:一方面是管理機(jī)構(gòu)不正當(dāng)履行職責(zé)。主要指管理機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時出現(xiàn)違法違規(guī)情形，損害相對人利益。如相對人符合申請廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房身份，而管理機(jī)構(gòu)拒絕給予其應(yīng)得待遇;相對人符合申請住房公積金貸款的資格，而管理中心無正當(dāng)理由拒絕;相對人雖有違法或違規(guī)行為，但管理機(jī)構(gòu)對其的處罰超出了法律規(guī)定的幅度和范圍;等等。另一方面是受保障者不履行法定義務(wù)。主要是相對人不符合住房保障條件卻弄虛作假，或不接受或不配合住房管理機(jī)構(gòu)的調(diào)查，占用本不該屬于自己的保障資源，致使其他受保障者利益受損。

在我國的較高位階的法律法規(guī)中，關(guān)于住房保障權(quán)利救濟(jì)途徑的直接規(guī)定幾乎空白?，F(xiàn)行法律法規(guī)中只有部分關(guān)于監(jiān)督管理的規(guī)定，比如在2004年發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法》中第七章分兩個條文規(guī)定了監(jiān)督管理。第三十五條主要規(guī)定有關(guān)部門在住房保障工作過程中有違法違規(guī)行為，由有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)按照規(guī)定處罰。第三十六條規(guī)定:對相對人弄虛作假、隱瞞家庭收入和住房條件，騙購經(jīng)濟(jì)適用住房或集資、合作建房的個人，由經(jīng)濟(jì)適用住房主管部門追回已購住房或者由購買人按市場價(jià)補(bǔ)足購房款，并可提請所在單位對申請人進(jìn)行行政處分。這些規(guī)定在權(quán)利救濟(jì)方面存在嚴(yán)重的不足。只有在《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》中第十七條有權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定:廉租住房申請人對房地產(chǎn)行政主管部門的審核結(jié)果、輪候結(jié)果、配租結(jié)果有異議的，可以向本級人民政府或者上一級房地產(chǎn)行政主管部門申訴。這是目前可以找到的唯一的規(guī)定。而在唐山、石家莊、貴陽、滄州等地的一些地方性規(guī)范性文件卻對此做了相關(guān)規(guī)定，如《滄州市城鎮(zhèn)最低收入家庭住房保障規(guī)定》第十九條規(guī)定:當(dāng)事人對房地產(chǎn)行政主管部門作出的行政處罰或是住房保障有異議的，可以提起行政復(fù)議或是行政訴訟;對行政處罰決定不復(fù)議、不起訴又不履行的，房地產(chǎn)行政主管部門可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

3 構(gòu)建我國住宅權(quán)的法律救濟(jì)途徑

住宅權(quán)救濟(jì)可以從兩方面實(shí)現(xiàn)，除了上述的申訴程序外，還可考慮聽證。

一方面，事前聽證。聽證是行政機(jī)關(guān)在作出影響行政相對人合法權(quán)益的決定前，由行政機(jī)關(guān)告知決定理由和聽證權(quán)利，行政相對人有表達(dá)意見、提供證據(jù)以及行政機(jī)關(guān)聽取意見、接納證據(jù)的程序所構(gòu)成的一種法律制度。聽證在價(jià)格決策、地方立法、行政處罰、國家賠償?shù)戎T多領(lǐng)域被廣泛采用。

聽證權(quán)是一種從憲法正當(dāng)程序和其他基本權(quán)利中推導(dǎo)出的憲法性權(quán)利，是保障其他權(quán)利實(shí)現(xiàn)的權(quán)利，是人民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的一種程序性權(quán)利。因此在制定影響公民住宅權(quán)的法律法規(guī)規(guī)章時必須舉行聽證，讓人民的聲音參與到抽象行政行為的實(shí)行過程中，真正體現(xiàn)“主權(quán)在民”的憲法精神。

人力資源與勞動和社會保障部門目前已設(shè)置了勞動工資司、養(yǎng)老保險(xiǎn)司、失業(yè)保險(xiǎn)司、醫(yī)療保險(xiǎn)司、工傷保險(xiǎn)司、農(nóng)村社會保險(xiǎn)司、社會保障基金監(jiān)督司等專門的組織機(jī)構(gòu)，但同樣屬于社會保障的住房保障職能卻一直游離于該部門基本職能之外。因此建議建立住房保障的聽證程序，由人力資源與勞動和社會保障部門主持，民政部門、財(cái)政部門、街道辦事處或村民委員會等相關(guān)部門工作人員、居民或村民代表共同參加，共同確定住房保障范圍、審查具體保障對象，并嚴(yán)格實(shí)行程序公開。

另一方面，事后申訴。根據(jù)我國憲法的規(guī)定，公民在其權(quán)利受到侵害時，有權(quán)向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴，即指公民的合法權(quán)益因行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)作出的錯誤的、違法的決定或判決，或者因國家工作人員的違法失職行為而受到侵害時，受害公民有向有關(guān)機(jī)關(guān)申訴理由，要求重新處理。在這個層面上的住房保障爭議法律制度應(yīng)該屬于行政爭議法律制度的范疇，解決爭議的方式主要包括行政訴訟和行政復(fù)議。

行政復(fù)議。行政復(fù)議是指當(dāng)事人對行政機(jī)關(guān)的行政處理決定有意見，向行政機(jī)關(guān)提出要求重新處理的一種制度，是公民、法人或其他組織通過行政救濟(jì)途徑解決行政爭議的一種方法。我國《行政復(fù)議法》中規(guī)定“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”，相對人可以要求復(fù)議，這就為住房保障爭議提供了比較充分的復(fù)議依據(jù)。

行政訴訟。當(dāng)事人對行政復(fù)議決定不服，或者對具體行政行為不服可直接提起行政訴訟。住房保障法必須賦予公民就住房保障權(quán)益受到行政機(jī)構(gòu)侵害時提起訴訟的權(quán)利。法院依法作出判決，可責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)或行政相對人履行義務(wù)，依法必須承擔(dān)違法責(zé)任的相關(guān)機(jī)構(gòu)和相關(guān)責(zé)任人還必須承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。

4 違反住房保障法律制度的法律責(zé)任

違反住房保障法律制度的法律責(zé)任包括行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任。

一方面，管理機(jī)關(guān)一方承擔(dān)的責(zé)任。一是《住房公積金管理?xiàng)l例》中關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任承擔(dān)的相關(guān)規(guī)定。住房保障資金和住房公積金都是專門用于解決中低收入家庭住房問題的專項(xiàng)資金，按照“?？顚Ｓ谩钡脑瓌t，該資金不得挪作他用。挪作他用的，未達(dá)到刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)的，主要責(zé)任人員應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任。如果有關(guān)人員行為觸犯刑法關(guān)于挪用公款罪或者其他罪的規(guī)定，則需依法追究刑事責(zé)任。國家機(jī)關(guān)工作人員在住房公積金監(jiān)督管理工作中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任;尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。二是住房保障機(jī)關(guān)違反規(guī)定行使審批和發(fā)放權(quán)力。此類行為是指從事住房保障相關(guān)審批發(fā)放工作的人員，明知相對方不符合享受保障的條件，但仍簽署同意其享受有關(guān)待遇。其中包括違法發(fā)放住房補(bǔ)貼或分配廉租房，違法審批經(jīng)濟(jì)適用房購買申請，違法審批住房公積金貸款。在此類行為中，有關(guān)工作人員可能存在玩忽職守、徇私舞弊或者收受賄賂等行為，應(yīng)該追究其行政責(zé)任。對于玩忽職守、徇私舞弊或者收受賄賂行為情節(jié)嚴(yán)重，已構(gòu)成刑法規(guī)定的濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪或受賄罪相關(guān)罪名的，應(yīng)追究其刑事責(zé)任。

另一方面，受保障者一方承擔(dān)的責(zé)任。如《青島廉租住房保障辦法》中規(guī)定，對隱瞞真實(shí)情況或者提供虛假資料申請廉租住房保障的，記入不良信用記錄，申請人2年內(nèi)不得再申請住房保障;以欺騙等不正當(dāng)手段獲得廉租住房保障登記的，申請人5年內(nèi)不得再申請住房保障。對采用弄虛作假，隱瞞家庭收入、住房和資產(chǎn)狀況及偽造相關(guān)證明資料等欺騙方式申請經(jīng)濟(jì)適用住房和限價(jià)商品住房的，取消申請資格，并記入不良信用記錄，5年內(nèi)不得再次申請。同時，對已騙購保障性住房的，收購或收回住房，并依法追究其責(zé)任。構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。受保障者違法使用住房保障，包括將經(jīng)濟(jì)適用房擅自出租、出賣、將住房補(bǔ)貼挪作他用、將住房公積金貸款挪作他用，對此也應(yīng)進(jìn)行處罰。例如將所承租的廉租住房轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)租或者改變用途、無正當(dāng)理由連續(xù)6個月以上未在所承租的廉租住房居住、無正當(dāng)理由累計(jì)6個月以上未交納廉租住房租金的均須退出廉租房。

另外，還必須對保障房開發(fā)企業(yè)的違法行為制定細(xì)致的處罰規(guī)定。只有對出現(xiàn)不法行為的各方的處罰方式進(jìn)行了足夠的細(xì)化，才能保證住房保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)不是一紙空文。

［1］馮健.有權(quán)利必有救濟(jì)［N］.人民法院報(bào)，2006－02－06.

［2］張丹.住宅社會保障法律制度研究［D］.泉州:華僑大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007.

［3］姜婷.我國城鎮(zhèn)住房保障制度研究［D］.成都:西南政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007.

［4］王苗苗.張兆安代表建議盡快制定《住房保障法》［EB/OL］.新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/politics/2010 －03/03/content_13089968.htm，2010 －03 －03.

D920.4

A

1674－6341(2011)05－0053－02

2011－07－26

盧美容(1977－)，女，福建順昌人，助教，法學(xué)碩士。研究方向:經(jīng)濟(jì)法。

責(zé)任編輯:盧宏業(yè)