林業(yè)企業(yè)內部占用林地問題原因分析與對策

唐 翰 婷

(大海林林業(yè)局 林政管理科，黑龍江 海林 157125)

林地是森林資源賴以生存的物質基礎，是林業(yè)發(fā)展的根基。保護林地就是保護林業(yè)生存發(fā)展的空間。但是近幾年來，由于林區(qū)的“五大產業(yè)”發(fā)展齊頭并進，職工自營經濟如雨后春筍，導致占用林地情況時有發(fā)生，而現行的法律法規(guī)絕不允許違法違規(guī)占用林地，這就形成了一對難以解決的矛盾。圍繞如何解決這一矛盾，在全面認真調查的基礎上，對解決這一問題提出幾點建議。

1 企業(yè)內部占用林地的基本情況

近年來，多種經營、森林觀光旅游已形成產業(yè)化，并煥發(fā)著無限的生機和活力。林業(yè)職工因木材產量下調，從短季節(jié)性的工作中被解放和剝離出來，轉向發(fā)展多種經營和森林旅游。而受靠山吃山、靠地發(fā)展思想的主導，企業(yè)行為性的占用林地和職工個人行為性的占用林地時有發(fā)生，導致占用林地管理在一定程度上失控，林業(yè)資源被逐步蠶食，面臨枯竭的危險。

1.1 企業(yè)發(fā)展接續(xù)產業(yè)和建設占地

新林區(qū)建設、林區(qū)小城鎮(zhèn)建設，以及發(fā)展多種經營和森林旅游等，這些都成為企業(yè)違法占用林地的理由，也順其自然地成為被人們忽視或同情理解的因素，而且仿佛是大勢所趨，勢在必占?？偨Y林地被占情況，有如下幾種：

(1)不批也占，違法采石采沙。比如，通場公路建設利企便民，是一項德政工程，職工為之歡呼雀躍。但是資金有限、工期有限，在施工時就近就便，濫采亂挖沙石，占用林地，破壞林地資源。施工前盡管企業(yè)進行了占用林地審批，但有的沒得到批準，而在具體施工時為節(jié)約成本，保證工期，就近采石挖沙，而對這些問題，企業(yè)也只好放松管理。

(2)少批多占，違法占地建旅游景點。近幾年企業(yè)為迅速發(fā)展森林旅游產業(yè)，上規(guī)模、求效益，森林旅游業(yè)發(fā)展迅速。而旅游景點和道路建設所占用的林地絕大多數是在公路兩側，或河流兩岸，按現行的法律法規(guī)規(guī)定，這種占地原則上是不批準的。但在企業(yè)追求快發(fā)展求效益的壓力下，絕大多數企業(yè)會搞變通，少批多占，要么批一處建兩處，要么超出批準范圍增加建設項目。

(3)未批先占，搞施工建設。一是房舍建設。近幾年來，多種經營的禽畜飼養(yǎng)向集約化、規(guī)?；较虬l(fā)展，飼養(yǎng)基地多數利用70年代的老青年點或在林場附近的適宜地帶。由于近年來飼養(yǎng)的禽畜要求條件高，如狗獾、火雞、森林雞等，必須重建圈舍，都不同程度存在著新建或擴建房舍的問題，絕大多數是不批就搞施工建設，形成先斬不奏的占地情況。二是魚池、林蛙池建設占地。養(yǎng)魚和飼養(yǎng)林蛙作為多種經營的重要項目，建魚池和挖林蛙孵化池占用林地的情況極為普遍，基本上是不上報、不審批就自主搞建設。

1.2 職工發(fā)展自營經濟占地

實施“天保”工程后，木材產量大幅度調減，發(fā)展多種經營和私營經濟已成為職工經濟收入的主財源，依托自然資源優(yōu)勢，在管護經營和發(fā)展自營經濟中，占用林地的情況也比較普遍和突出。

一是建房舍占用林地。實施管護經營以后，相當一部分職工都得到了一定范圍的管護經營責任區(qū)，在一人管護、全家就業(yè)思想的指導下，有的多數職工在管護區(qū)內建起了磚木結構的房舍，實行管護、飼養(yǎng)和種植等綜合性經營。利用房舍搞飼養(yǎng)、加工、采集業(yè)，開荒地、擴壟頭搞種植業(yè)，多業(yè)并舉，占用林地。實行包溝系飼養(yǎng)林蛙以后，職工也是一業(yè)為主，兼顧搞飼養(yǎng)和種植業(yè)，同樣也是占用林地，職工的法律意識或強或弱，占用林地的情況也是或輕或重。

二是發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)占用林地。突出表現在建魚池和挖林蛙孵化池。職工在管護承包區(qū)內搞綜合發(fā)展，中淺山區(qū)的一部分職工利用日照時間長，林中小溪長流的自然優(yōu)勢，挖池養(yǎng)魚，發(fā)展經濟，破壞植被修建魚池的數量較多。繁育林蛙挖孵化池的情況也比較嚴重，而且多數是在林中的溝系，距林場比較遠，也比較隱蔽，占用林地也不易被發(fā)現。

2 問題主要原因分析

多年來，林業(yè)局對林地管理是比較嚴的，根據《森林法》、《森林法實施條例》、《土地法》及相關的法律法規(guī)，結合實際，細化和具體制定了相應的管理制度和辦法，先后組織開展了征占用林地專項打擊活動。然而，近年來，企業(yè)內部占用林地現象為什么屢禁不止？究其原因是林業(yè)發(fā)展大氣候造成的，加之現行的法律法規(guī)與企業(yè)內部占用林地有不適應的地方，所以企業(yè)內部占用林地既有違法性，又有客觀因素，分析原因，我們認為主要有以下幾個方面。

2.1 法制觀念淡薄，明顯存在人治現象

在合理開發(fā)和利用林地資源上，企業(yè)還沒有擺脫粗放管理模式，由于申報麻煩,而且時間長，時不我待，只要是為企業(yè)內發(fā)展,就覺得占地不用審批也不違反大的原則,存在著這樣的不科學的發(fā)展現念,說明企業(yè)的法治觀念極其淡薄。

2.2 自上而下地存在重林木管理、輕林地管理的現象

在林木管理中，從林木調查設計到伐區(qū)作業(yè)結束驗收，都具有一套完整的管理辦法和規(guī)章制度；而在林地管理上，沒有配套的措施，多數停留在重宣傳和檢查，輕查處和追究的層面上。

2.3 普遍缺乏林地緊缺的危機感

林區(qū)林業(yè)用地面積廣大，職工群眾長期生活在山區(qū)，靠山吃山，依靠山區(qū)和林業(yè)的發(fā)展改善了經濟狀況，對于占用林地搞零星開發(fā)和建設持積極態(tài)度，而對于林地面積不斷減少的現狀缺乏應有的危機感和緊迫感，更缺乏合理使用林地的使命感。

2.4 政策不配套

占用林地報批時間長，申報材料要求過于統(tǒng)一，統(tǒng)得過死,管得過嚴。根據有關規(guī)定，申請征占用林地需提交“建設項目批準文件”、“選址和用地規(guī)模的批準文件”等申請材料。但在實際工作中很難辦到，如臨時性小規(guī)模生產用房建設、臨時性料場、取土、采石等用地項目一般很難提供規(guī)劃部門的“選址和用地規(guī)模批準文件”和發(fā)展計劃部門的“建設項目批準文件”等材料。

3 建議與對策

林業(yè)要發(fā)展，職工要增加經營性收入，都需要占用土地，而法律法規(guī)缺乏彈性，要解決這一矛盾，筆者認為要樹立科學發(fā)展的理念，切實從實際出發(fā)，簡化程序，下放權力，因事施策，從而做到管而不死，活而不亂，具體提出以下建議和對策。

3.1 完善國家和地方法律法規(guī)，建立健全征占用林地管理的法律法規(guī)體系

建議國家和地方政府以及森工在修訂林業(yè)占用林地的相關法律法規(guī)中，要相應增加部分條款，應對重點國有林區(qū)的占用林地管理進行細化，包括針對林業(yè)企業(yè)內部占用征用林地等各自不同情況，區(qū)別對待，分別由各級審批并簡化審批手續(xù)，細分違法征占用林地量刑標準，這樣既可以解決林地審批難的問題，也可以解決違法作為、亂征濫占的問題。

3.2 全面調查清理，劃分林地占用類型，實現林地資源的科學、合理和有序利用

要對現有的林業(yè)內部占用林地情況進行全面清查，對各類占地情況分門別類科學合理劃分，建立檔案。一是為制訂相關法規(guī)提供依據。二是根據不同占用林地情況，區(qū)別對待，加強管理。三是依法打擊嚴重違法占地，加強警示教育。

3.3 編制林地保護利用規(guī)劃，制訂出臺企業(yè)內部征占用林地相關規(guī)章辦法

要在對林地進行全面調查摸底的前提下，編制林地保護利用中長期規(guī)劃，對企業(yè)內部用地問題制定行之有效的管理措施。內部應效仿南方林業(yè)制訂本行業(yè)占用林地管理審核審批辦法，既要防止以犧牲林地資源和環(huán)境為代價換取經濟增長的短期行為，又要充分合理地利用林地資源，為林區(qū)的發(fā)展提供保障。

3.4 加大宣傳，加強領導，提高全民的林地保護意識

主管部門要利用各種有效途徑，大力宣傳“既要金山銀山，更要綠水青山”的重要性，保護生態(tài)的重要性，加大林地保護管理法律法規(guī)的宣傳力度，增強廣大職工群眾特別是各級管理人員保護林地資源的意識，引導單位和個人樹立起使用林地必須要依法審批的理念，營造全社會主動參與林地資源保護的良好氛圍。各級領導要把加強林地管理列為重要的議事日程，堅持守土有責的理念，投入精力，努力把林地管好。