當(dāng)代西方公共服務(wù)社會化的民主政治理據(jù)探析

韓 東

（湖北工業(yè)大學(xué)，湖北 武漢 430068）

20世紀70年代以來，西方國家對傳統(tǒng)的政府壟斷型公共服務(wù)體制進行了改革，改革的目標模式之一就是實現(xiàn)公共服務(wù)的社會化。從實踐形式上看，社會化的一般做法是將公共服務(wù)的管理權(quán)責(zé)向社區(qū)自治組織下放，擴大公民參與。作為國家的基本職能之一，公共服務(wù)是經(jīng)濟活動更是政治活動。因此，一種新的公共服務(wù)范式的推廣必然擁有其特定的政治理據(jù)。公共服務(wù)社會化政治理據(jù)的來源可以在兩種分屬于對立陣營的民主理論中找到，分別是自由主義陣營的多元民主和共和主義陣營的參與民主。

一、多元民主視野下的公共服務(wù)社會化

傳統(tǒng)的西方民主理論是主張國家為唯一權(quán)力中心的一元民主論。然而，多元民主論卻主張民主實際上是由社會中的諸多利益主體分享，這些利益主體共同影響著政治決策。多元民主論的主要代表是美國學(xué)者羅伯特·達爾，他被認為是對多元民主“最充分、最系統(tǒng)的闡釋者”。達爾認為，利益的多樣性是現(xiàn)代社會的基本特征，不同社會主體所追求的目標就是自身利益的最大滿足。在多元社會中，最終的政策輸出不可能讓所有社會主體的利益都得到充分實現(xiàn)。為了應(yīng)對政治沖突，政治決策應(yīng)該以多元利益主體之間的自由競爭為前提，而且在相互博弈的過程中沒有哪一股獨立力量能夠?qū)φ┘舆^分的影響，由此就可以保證最終的政策產(chǎn)生于利益的邊緣，形成于民主的框架之中。為了最大限度地保證自身的利益訴求能在政府決策中被考慮，公民往往不是以個人而是通過加入利益集團的方式參與政治。達爾指出，利益集團不僅能實現(xiàn)接受和發(fā)送其成員利益信號的功能，還能通過整合資源的方式放大利益信號，因此利益集團在任何一個現(xiàn)代國家必定要不斷增加。于是，充斥民主政治過程之中的并不是一盤散沙的個體而是大量獨立的利益集團。同時，也正是大量獨立的利益集團的存在成為了大規(guī)模民主得以實現(xiàn)的先決條件。一方面，利益集團民主的價值體現(xiàn)在對國家權(quán)力的制衡上，利益集團會在強大的國家機器與軟弱的公民個體之間構(gòu)建緩沖區(qū)，個體對抗政府專制、維護自由權(quán)利的能力因結(jié)社而強大；另一方面，利益集團民主的價值還體現(xiàn)在多元社會組織的互相制衡上，大量利益集團的存在使得行使權(quán)力所必須的社會資源被分散，導(dǎo)致沒有哪個獨立的權(quán)力主體能夠強大到足以對政治過程施加絕對影響的程度，為了解決政治沖突就只能與競爭對手討價還價，最終這將使所謂的“競爭性均衡”得以實現(xiàn)。所以，多元民主事實上主張的是一種“多重對立的少數(shù)人”的統(tǒng)治。

依照代議制民主的基本原則，公民對于行政官僚的監(jiān)督制約只能通過政治代表來完成。然而隨著政府公共服務(wù)職能復(fù)雜化和專業(yè)化程度的不斷加深，少數(shù)政治代表越來越難以保持對龐大行政官僚體系的監(jiān)督力度，責(zé)任鏈條已難以為繼。不僅如此，隨著政府公共服務(wù)職能的擴展，國家權(quán)力結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生了相應(yīng)的變化，行政系統(tǒng)的權(quán)力不斷擴張。在政治、行政和司法的三元分立制衡體系中，行政權(quán)力逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，以至于產(chǎn)生所謂的行政國家。因此，在政府壟斷型的公共服務(wù)體制中，行政官僚機構(gòu)無疑是唯一的權(quán)力中心，掌控著所有相關(guān)資源的調(diào)配。多元民主論者強調(diào)，當(dāng)權(quán)力被集中到任何一個機關(guān)或某一官員之手時，就意味著對這個機關(guān)或官員的外部制約的解除，也就意味著存在暴政的可能性。行政國家出現(xiàn)的事實回應(yīng)了達爾對于單純以法律作為權(quán)力制約手段的質(zhì)疑，他認為由憲法所規(guī)定并加以保障的三權(quán)分立制衡的政治制度對于民主政治的運作當(dāng)然是重要的，但一個多元社會組織體系的存在則更為重要。他甚至指出：如果多元理論大致可靠，那么在缺少一定的社會先決條件的情況下，任何憲法的制度性安排不可能產(chǎn)生一個非暴政的共和國。[1]（P91)因此，逐漸向行政官僚手中集中的權(quán)力必須被分散，所有受到公共服務(wù)決策影響的利益主體應(yīng)該分享權(quán)力。在諸多的相關(guān)利益主體中，社區(qū)居民作為公共服務(wù)后果的直接承擔(dān)者無疑是最應(yīng)該獲得發(fā)言權(quán)的。當(dāng)然，作為個體的社區(qū)居民的影響力的確微不足道，更不用說社會發(fā)展進程中的弱勢群體，比如農(nóng)民和婦女。因此為了有效地表達利益訴求、制衡政府的行政權(quán)力，社區(qū)居民應(yīng)該組織起來以利益集團為基本單位參與到公共服務(wù)的過程中去。另外，當(dāng)特定公共服務(wù)的對象為多個社區(qū)時，不同社區(qū)的居民都應(yīng)該組建自己的利益集團積極表達利益訴求，在彼此之間的不斷競爭和討價還價中形成相互制衡的格局。

二、參與民主視野下的公共服務(wù)社會化

回溯兩千多年前的古希臘時期，公民對城邦事務(wù)的直接參與一度是民主制度的代名詞。然而近代以來，由于領(lǐng)土面積和公民資格的擴展，無論是共和主義者還是自由主義者，西方的民主理論家對于在現(xiàn)代民族國家中重現(xiàn)全體公民直接參與公共事務(wù)的盛景普遍感到悲觀。于是，強調(diào)直接參與的共和主義民主逐漸被主張代議制的自由主義民主所取代。但是，當(dāng)代堅持共和主義民主傳統(tǒng)的理論家們在直接民主與代議制民主的夾縫間找到了新的出路——即參與民主。參與民主理論的基本觀點之一就是堅持公民的直接參與程度仍舊是衡量民主的核心指標。不過與古代的直接民主相區(qū)別，參與民主強調(diào)公民應(yīng)該在全國層次的代議制度之外的社會領(lǐng)域中尋求更為廣闊的參與空間。比如卡羅爾·佩特曼就認為，公民參與政治最為恰當(dāng)?shù)念I(lǐng)域是與人們生活息息相關(guān)的領(lǐng)域，如小區(qū)或工作場所，因為這是人們最為熟悉也最感興趣的領(lǐng)域。只有當(dāng)個人有機會直接參與和自己生活相關(guān)的決策時他才能真正控制自己日常生活的過程。[2]（P9)參與民主理論的基本觀點之二就是強調(diào)公民積極參與基層公共事務(wù)的主要功能在于接受公民教育。佩特曼指出：在參與民主理論中，參與的主要功能就是教育功能，最廣義上的教育功能，包括心理方面和民主技能、程序的獲得。通過參與實踐本身，人們可以獲得維持政治參與所需要的品質(zhì)。[3](P39）強勢民主理論家本杰明·巴伯也認為，只有直接的政治參與——明顯具有公共性的活動——才是一個民主公民教育完全成功的形式。[4]（P276）學(xué)習(xí)民主最好的辦法就是對直接參與公共事務(wù)，就如學(xué)習(xí)游泳最好的辦法就是直接下水一樣。通過作為政治訓(xùn)練的基層參與，不僅公民管理公共事務(wù)的知識技能水平將不斷提升，公共精神的水平也將不斷提升。反過來，兼具知識技能和公共精神的優(yōu)秀公民會成為參與民主制度得以維系的必要的社會基礎(chǔ)?？傮w來看，參與民主理論可以被視為一種學(xué)習(xí)型民主，在社區(qū)層次上通過積極參與來培育好公民并最終改變整個國家的政治生態(tài)是這種民主模式的根本目標。

在參與民主理論的視野下，政府壟斷型的公共服務(wù)體制同樣難以接受。自由主義民主的早期代表約翰密爾認為，公民或者議會對于具體負責(zé)行政管理工作的人進行事無巨細的政治干預(yù)是不可取的。因為每一個公共行政部門所從事的都是一種技術(shù)性業(yè)務(wù)，那些不熟悉相關(guān)專業(yè)的外行根本不可能對專業(yè)人士的工作進行客觀公正的評判。所以，要想在人民主權(quán)與管理效率之間達成平衡就必須實行“政治——行政”的二元分立，前者負責(zé)討論，后者負責(zé)執(zhí)行。實踐證明，“政治——行政”二元分立的最終結(jié)果就是使公共行政變成少數(shù)職業(yè)精英的專屬領(lǐng)地，公民分享權(quán)力的要求只會被視為妨礙公務(wù)或浪費時間。然而，共和主義的政治傳統(tǒng)卻主張，公共服務(wù)就等同于公民服務(wù)，公民只有親自參與公共服務(wù)才能推動公民美德的發(fā)展。亞里士多德說過，公民資格就是一個人所具備的參與公共事務(wù)的資格。盧梭則認為，公民面對公共服務(wù)就應(yīng)該親力親為，如果將公民責(zé)任委托給少數(shù)代表那就意味著自由的喪失和道德的墮落。當(dāng)代的參與民主理論繼承了古典共和主義的公民資格觀，比如巴伯就指出：“民主既不是多數(shù)人的統(tǒng)治，也不是代表的統(tǒng)治，它是公民的自治?！盵5]（P244）公民資格不是參與公共事務(wù)的條件，而是參與公共事務(wù)所導(dǎo)致的結(jié)果。巴伯還強調(diào)，民主執(zhí)行與民主決策之間相輔相成而非二元分立。如果公民共同體不能共同執(zhí)行其決策，那么它很快也會失去對決策過程的控制。民主在共同執(zhí)行這一層次中的失敗最終也會破壞其決策和討論的層次。因此，公民既要參與決策又要參與執(zhí)行，如果在國家層次上的直接參與無法實現(xiàn)，那么就應(yīng)尋求社區(qū)層次上的直接參與。當(dāng)然，參與民主理論也承認多數(shù)公民對于公共服務(wù)既缺乏參與的熱情又缺乏參與的能力，但正因為這樣，參與本身才更應(yīng)該得到國家的鼓勵和支持。一如社區(qū)公民治理理論家博克斯所說：“在參與式的公共服務(wù)體系中，行政官員要從‘控制者’轉(zhuǎn)變?yōu)椤畮椭摺?，不僅要向公民讓渡權(quán)力，還要向公民讓渡專業(yè)知識，成為公民提高治理能力的啟蒙者”。

三、兩種民主視野下公共服務(wù)社會化的差異

通過上述討論，我們可以看到當(dāng)代西方的公共服務(wù)社會化改革可以從分屬于對立陣營的兩種民主理論那里獲得支撐。但事實上，與兩種民主政治理據(jù)分別對應(yīng)的公共服務(wù)社會化并非完全一致，而是擁有著不同的內(nèi)涵。理解公共服務(wù)社會化的關(guān)鍵在于究竟應(yīng)該如何把握“社會”這個概念。在政治學(xué)領(lǐng)域中，與國家相對應(yīng)的社會概念分為兩種：一種被稱為市民社會，另一種被稱為公民社會。那么，公共服務(wù)社會化相應(yīng)地就應(yīng)該存在兩種模式，即公共服務(wù)的市民社會化與公共服務(wù)的公民社會化。在此基礎(chǔ)上，多元民主理論支撐的其實是公共服務(wù)的市民社會化，而參與民主理論支撐的則是公共服務(wù)的公民社會化。

多元民主與公共服務(wù)的市民社會化。在《論猶太人問題》中，馬克思就曾經(jīng)指出，資產(chǎn)階級的政治革命是市民社會的革命，而市民社會的成員是“沒有超出作為退居于自身，退居于自己的私人利益和自己的私人任意，與共同體分隔開來的個體的人。”[6]（P185）在自由主義者看來，只有以這種利己的個體形式出現(xiàn)的人才具有現(xiàn)實性，同時這種本來意義上的人先驗性地擁有不可剝奪的自由權(quán)利。馬克思認為，自由主義者所謂的自由是可以做和可以從事任何不損害他人的事情的權(quán)利。這里所說的自由是人作為孤立的、退居于自身的單子的自由。這種自由使每個人不是把他人看作自己自由的實現(xiàn)，而是看作自己自由的限制。為了防止人們彼此侵害對方的自由，人類社會因此創(chuàng)設(shè)了政府。但是政府為了維護社會秩序而被賦予的巨大權(quán)力是一把雙刃劍，在利己主義的假設(shè)下，任何不受外部制約的權(quán)力必然會導(dǎo)致暴政的出現(xiàn)。所以，政府權(quán)力本身也需要通過某種方式給予制衡。上述自由主義的政治哲學(xué)正是多元民主古老的知識起源。盡管多元民主所倡導(dǎo)的是社會組織的多元化，但這并不意味著擺脫個人主義的基本立場。保持社會利益的多樣性必須以保持個體的獨立性或者說以個體之間保持彼此分離為前提。由于個體傾向于使自身所追求的利益最大化，因此通過利益集團的方式在政治過程中放大私人的利益訴求既是歷史事實也是社會發(fā)展的必然趨勢。為了進一步維持政治均衡以保持社會多樣性，利益集團在種類和數(shù)量上都應(yīng)該擴張以至于不會產(chǎn)生擁有絕對影響力的單一權(quán)力中心，政治生活的舞臺上應(yīng)始終上演著“多重對立的少數(shù)人”之間的競爭游戲。同時，政府的角色被嚴格限定在為保持多元競爭提供必要的環(huán)境，并在不同的利益訴求間保持價值中立。從這個意義上看，多元民主其實就是在政治領(lǐng)域中復(fù)制由亞當(dāng)·斯密等古典自由主義者倡導(dǎo)的自由競爭型經(jīng)濟秩序，正如巴伯所指出的：“多元民主將一種認為追求個人私利就會奇跡般地產(chǎn)生公益的簡化的功利主義原則 （曼德維爾、斯密和邊沁）重新引進政治生活中。 ”[7]（P174）綜上，由多元民主理論所推演出的公共服務(wù)社會化事實上只能是公共服務(wù)的市民社會化。

參與民主與公共服務(wù)的公民社會化。與多元民主針鋒相對的是，參與民主是以古典共和主義的政治哲學(xué)作為自身的知識起源。作為古典共和主義公民資格范式的開創(chuàng)者，亞里士多德認為，由于個體的力量非常有限，以至于一旦脫離群體甚至無法維持生存，所以“人”天生就是政治動物，具有合群的本性，人類發(fā)展到一定程度便必然要通過組成共同體的方式來顯示這一本性。一切形式的共同體無非是以追求某種善的實現(xiàn)為己任，其中追求最高最廣之善的共同體就是城邦，即政治共同體。從目的來說，城邦所追求之善就是“正義”，正義又以公共利益為依歸。從構(gòu)成來說，城邦是一個由公民所組成的集團，而公民是那些在城邦中有權(quán)參加議事和審判職能的人。理想的公民應(yīng)該具備美德，這種美德要求公民無論在思想上還是在行動上都要與城邦所追求的公共利益保持一致。值得關(guān)注的是，在亞里士多德看來，那些在保持個體獨立性的前提下僅為追求私人目標的實現(xiàn)而組成的社會團體根本不配被稱為城邦，城邦的存在絕不只是作為“人們互不侵害對方權(quán)利的保證”，而是為了促進美德在全體公民中的傳播。當(dāng)代的參與民主理論正是站在共和主義公民資格范式的立場上批判自由主義民主理論所面臨的個人主義困境。比如巴伯就提出，自由主義民主的人性觀將人視為極端個體化和孤獨的，盡管也具有社會性，但是這種社會性僅僅要求在滿足個人追求自我保存和自由的程度上而言的。如果人們彼此之間形成了社會關(guān)系，那也只是為了利用他人來達到自己的目的罷了。正是由于這種個人主義立場才導(dǎo)致了自由主義民主理論內(nèi)部的緊張。巴伯認為，自由主義民主視野下的共同體所能發(fā)揮的功能充其量只是使人保持其最初的自利狀態(tài)，而參與民主視野下的共同體卻因為倡導(dǎo)參與使個人能夠轉(zhuǎn)化為公民?！斑@些公民的自主所以得到保留是因為他們關(guān)于自己自由和利益的想象力已經(jīng)擴大到能夠容納他人；他們對共同力量的服從被視為是具有合法性的是因為他們擴大的想象力使他們覺察到共同力量實現(xiàn)了他們自己的意志?！盵8]（P273）綜上所述，由基于共和主義立場的參與民主理論所推演出的公共服務(wù)社會化理應(yīng)是公共服務(wù)的公民社會化。

四、結(jié)語

改革開放30年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的初步建立，私人物品的供給問題在我國得以初步解決。在新的歷史起點上，我們面臨的新的挑戰(zhàn)是如何解決全社會快速增長的公共需求與公共服務(wù)短缺之間的矛盾。當(dāng)前，西方公共服務(wù)社會化改革的實踐經(jīng)驗已經(jīng)被引入我國，但是人們卻尚未對這種舶來的實踐形式所要反映的內(nèi)容——即特定的民主政治理念給予足夠的重視。我國當(dāng)前已經(jīng)引進并著手推行的模式究竟屬于公共服務(wù)的市民社會化還是屬于公民社會化，其合理性及局限性何在？與我國的民主政治建設(shè)范式相適應(yīng)的，究竟應(yīng)該是公共服務(wù)的市民社會化還是公共服務(wù)的公民社會化，抑或是還存在第三種模式？顯然，本文的觀點將引發(fā)一系列更為深入的思考。

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[1]趙成根﹒新公共管理改革：不斷塑造新的平衡[M]﹒北京：北京大學(xué)出版社，2007.

[2][3]卡羅爾·佩特曼﹒參與和民主理論[M]﹒陳堯，譯﹒上海：上海世紀出版集團，2006..

[4][5][7][8]本杰明·巴伯﹒強勢民主[M]﹒彭斌，吳潤洲，譯﹒吉林：吉林人民出版社，2006.

[6]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局﹒馬克思恩格斯全集第三卷[M]﹒北京：人民出版社，2002.