我國農村土地承包經營權流轉法律制度的不足和完善

王月春

（西安財經學院 文法學院，陜西 西安710061）

我國農村土地承包經營權流轉法律制度的不足和完善

王月春

（西安財經學院 文法學院，陜西 西安710061）

農村土地承包經營權的規(guī)范有序流轉不僅關乎廣大農民的切身利益，而且關乎農業(yè)生產的持續(xù)發(fā)展和農村改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。針對我國現行農村土地承包經營權流轉法律制度存在的不足，應強化土地承包經營權的物權屬性，賦予農民完整的土地承包經營權，構建市場化運作制度，健全農村社會保障體系。

農村土地承包經營權；流轉法律制度；不足；完善

農業(yè)能否持續(xù)發(fā)展，農村能否穩(wěn)定，農民能否增產增收與國家改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局息息相關。在我國現階段，土地仍是農民最重要的生產資料，亦是農民最基本的生活資料。土地制度的合理設計和健康運行是解決“三農問題”的根本。土地承包經營權流轉制度是農村土地制度的核心。因此，科學設計農村土地承包經營權流轉制度對于化解“三農難題”意義重大。

在我國，農村土地承包經營權流轉是在不改變農村土地所有權權屬和農業(yè)用途的基礎上，在用益物權性質的土地承包經營權有效存在的前提條件下，土地承包經營權人依法將該農村土地承包經營權整體或者從其中分離出來的部分權能通過轉包、出租、互換、轉讓及其他方式讓渡給他人的行為。農村土地承包經營權的規(guī)范有序流轉不僅關乎農民土地財產權利和利益的維護，而且關乎農業(yè)經濟的持續(xù)發(fā)展和農村社會的穩(wěn)定。因此，考查我國農村土地承包經營權流轉的現狀，探究現行土地承包經營權流轉法律制度存在的不足，進而尋求解決途徑，具有十分重要的現實意義。

一、我國農村土地承包經營權流轉的現狀

我國農村土地承包經營權流轉自20世紀80年代初開始出現并逐步發(fā)展，尤其在《農村土地承包法》正式確立土地承包經營權流轉制度后取得了較大的發(fā)展。近年來，伴隨我國城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，農村土地承包經營權流轉規(guī)模漸趨擴大，流轉形式漸趨多樣化，其在優(yōu)化農村土地資源的合理配置，促進農業(yè)產業(yè)結構調整，活躍農村經濟等方面發(fā)揮了積極作用。然而，我國當前的農村土地承包經營權流轉實踐與國家設計土地承包經營權流轉制度的預期目標之間還存在較大的差距，現實中仍存在一些突出問題：

（一）忽視農民在農村土地承包經營權流轉收益中的主體地位

一些地方出于發(fā)展規(guī)模經營和實現農業(yè)產業(yè)化的目的，隨意改變土地承包關系，集中土地搞對外招商，強制土地承包經營權流轉。還有些地方將農村土地承包經營權流轉作為增加本地財政收入的手段和突出政績的形象工程，借土地承包經營權流轉占用耕地，改變農村土地的農業(yè)用途，忽視農民在土地承包經營權流轉收益中的主體地位，截留、挪用流轉收益，嚴重侵害了農民的土地財產權益。地方行政權力過多介入土地承包經營權流轉，極大地挫傷了農民的積極性。

（二）農村土地承包經營權流轉范圍較窄

考查我國農村土地承包經營權流轉實踐后不難發(fā)現，當前，農戶之間的自發(fā)性流轉仍占據主導地位。農村土地承包經營權流轉多發(fā)生在同一集體經濟組織的農戶之間，一般表現為在外出務工的農戶與本村親戚、鄰居或關系好的農戶之間進行流轉。這種自發(fā)性的農村土地承包經營權流轉多通過代耕、轉包等簡單的流轉方式實現，具有短期性和臨時性，不利于農村土地的規(guī)?；洜I和農業(yè)產業(yè)化發(fā)展。此外，自發(fā)性的農村土地承包經營權流轉多游離于農村集體經濟組織的監(jiān)管之外，不利于農村集體經濟組織準確掌握土地承包經營權流轉的情況。

（三）農村土地承包經營權流轉程序不規(guī)范

目前我國農村土地承包經營權流轉總體上呈現出自發(fā)、分散、無序的狀態(tài)，相當一部分土地流轉僅有口頭約定，沒有簽訂書面合同，或者即使簽訂了書面合同，也常因為合同內容不完整，對雙方當事人權利、義務約定不明確而難以保證合同履行效果。此外，農民流轉土地承包經營權后依法辦理土地權屬變更登記的更是少之又少，這嚴重阻礙了土地登記功能的發(fā)揮。土地承包經營權流轉程序不規(guī)范易造成土地承包經營權流轉關系混亂，極易引發(fā)土地承包經營權流轉糾紛，影響農村社會穩(wěn)定。

二、我國現行土地承包經營權流轉法律制度存在的不足

《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》對土地承包經營權流轉作了原則性規(guī)定?！掇r村土地承包法》是目前規(guī)范農村土地承包經營權流轉的主要法律，較為詳細地規(guī)定了農村土地承包經營權流轉的原則、方式、程序等內容。上述法律對有效規(guī)范農村土地承包經營權流轉，促進農村經濟發(fā)展起到了重要作用。然而，隨著農村改革的不斷深入，現行農村土地承包經營權流轉法律制度的不足日益凸顯，并在很大程度上制約了農村土地承包經營權的有效流轉。

（一）農民土地產權殘缺

雖然土地承包經營權屬于一種不動產用益物權已經在《物權法》中得到了確認，但綜合考察現行農村土地承包經營權流轉的立法規(guī)定和農村社會實踐后不難發(fā)現，土地承包經營權目前在我國仍屬于一種不完全的物權，帶有明顯的債權痕跡。其理由有三：首先，從土地承包經營權的產生來看，土地承包合同是其最直接的依據，雙方當事人的權利、義務由合同約定，這顯然不同于物權產生的法定主義。其次，從土地承包經營權的取得時間來看，承包合同訂立時承包方即可取得土地承包經營權，這也明顯有別于不動產物權取得、變動的公示主義。最后，立法中關于土地承包經營權轉讓需經發(fā)包方同意的限制，更增強了土地承包經營權債權屬性的色彩。由此可見，我國現行立法所規(guī)定的農村土地承包經營權仍具有較強的債權屬性，農民雖然取得了土地的使用權、經營權和收益權，但始終沒有獲得完整意義上的處分權，其享有的土地承包經營權仍是一種不完全的用益物權，這直接導致農民無法通過充分的市場交易獲得全部土地收益。

（二）農村土地承包經營權流轉市場化運作制度缺失

農村土地承包經營權流轉的市場機制不健全，尤其是土地承包經營權流轉供求機制與價格機制的缺失，在很大程度上制約了土地承包經營權的有效合理流轉。首先，土地承包經營權流轉中介服務組織的匱乏導致土地供求雙方的信息傳播受阻，信息輻射面狹小。農村經濟實踐中，土地承包經營權流轉多為自發(fā)性流轉，流轉范圍較小且常采用代耕、轉包等簡單的流轉方式，即是對土地承包經營權流轉供求機制不完善的最好佐證。其次，在土地承包經營權流轉的價格機制上，由于缺乏普遍適用的定價標準，流轉價格往往取決于雙方當事人的協(xié)商。而在協(xié)商定價的過程中，農民因受自身知識、經濟條件等因素的制約，其土地財產權益易受到相對處于強勢地位的當事人的侵害。

（三）農村社會保障制度不健全

城鄉(xiāng)二元經濟、社會結構的存在使得農民無法和城鎮(zhèn)居民一樣享受養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障等系統(tǒng)完善的福利待遇。雖然目前我國已確立了農村五保供養(yǎng)制度，并開始在農村推行新型合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險等社會保障項目，但與農民的社會保障需求相比，現有的農村社會保障體系不僅嚴重缺乏保障項目，而且保障水平過低，遠遠不能替代土地在農民生產生活中的多重效用。當前，土地仍然是農民賴以生存的最后保障。農民在沒有獲得充分的社會保障之前，絕對不會輕易放棄土地。因此，只有構建完善的農村社會保障制度，才能減弱農民對土地的依附性，消除農民流轉土地承包經營權的后顧之憂。

三、完善農村土地承包經營權流轉法律制度的建議

（一）推進農村土地產權制度改革

只有改革我國現行的農村土地產權制度，賦予農民更加充分且完整的土地承包經營權，農村土地承包經營權流轉才能走出制度困境。農村土地產權制度改革應堅持在不改變農村土地集體所有制的前提下完善土地承包經營權的權能。［1］具體而言，首先，應從法律上明晰農村土地產權關系，明確農村集體土地所有權與農民土地承包經營權的界限，確立農民在土地承包經營權流轉收益中的主體地位，允許農民按照依法、自愿、有償的原則，以多種形式自由流轉土地承包經營權。其次，應取消現行立法對土地承包經營權流轉的不合理限制，充分尊重農民對土地的終極處分權。如《農村土地承包法》關于家庭承包的土地承包經營權不得抵押，土地承包經營權采取轉讓方式流轉應當經發(fā)包方同意等內容，不僅與土地承包經營權的用益物權屬性不符，制約了土地承包經營權的自由流轉，而且與土地承包經營權流轉的現實需求脫節(jié)，均應刪改。

（二）構建農村土地承包經營權流轉的市場化運作制度

農村土地承包經營權流轉本質上屬于一種市場交易行為，應當通過市場機制實現。市場機制最重要的構成部分即是供求機制和價格機制。因而，構建土地承包經營權流轉的市場化運作制度，首先應著眼于完善土地承包經營權流轉的供求機制和價格機制。在供求機制上，應充分發(fā)揮中介機構的橋梁作用，及時收集、發(fā)布流轉信息，解決流轉信息不對稱的問題，為當事人降低交易成本；同時，在價格機制上，應賦予農戶根據市場供求關系自主定價的權利。另外，要建立健全農村土地資產評估制度，在充分考慮地價構成因素的基礎上對農村土地分等定級，合理確定土地基準價格。其次，應完善農村土地保險制度和金融制度，為土地承包經營權流轉的順利進行提供支持。針對農業(yè)經營投入大、風險高、周期長的特點，國家應加大對農業(yè)保險和農業(yè)金融的政策扶持力度，在資金、稅收等方面予以優(yōu)惠，盡可能降低農業(yè)經營成本，為土地承包經營權流轉構建良好的市場環(huán)境。值得注意的是，為保護流轉當事人的合法權益，實現公平交易，應加強對各類流轉中介機構的規(guī)范管理，明確規(guī)定其設立條件、服務準則及相關法律責任，要求其公示服務內容及收費標準，使其依法提供中介服務。

（三）健全農村社會保障體系

正如前文所述，只有健全農村社會保障體系，逐步實現農村社會保障體系對土地保障功能的替代，才能減弱農民對土地的依附性，實現土地承包經營權的高效順暢流轉，促進農村經濟發(fā)展。針對目前我國農村社會保障制度嚴重缺失的狀況，應由政府主導，積極推進農村社會保障制度改革，盡快建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系。首先，農村社會保障體系的構建應以保障農民的基本生活需要為目的，以最低生活保障制度、養(yǎng)老保險制度、新型合作醫(yī)療制度等為核心內容。其次，農村社會保障基金應由國家、農村集體經濟組織、農民個人三方共同承擔。考慮到目前我國農村的實際情況，國家應承擔更多的責任，要加大公共財政投入力度，以解決社會保障基金不足的問題。有學者主張?zhí)岢凸膭睢耙酝恋負Q社?！保?］實踐中也有個別地方付諸實行。但另有學者提出“以土地換社?！钡暮侠硇灾档蒙倘?。［3］筆者贊同后一種觀點，理由在于，雖然從解決社會保障資金來源的角度考慮，以“土地換社保”較為實用，但是從理論上講，社會保障本質上應是國家對全體國民負有的一項義務，對農民的社會保障決不能簡單地以出讓土地為代價。至于土地承包經營權流轉所產生的收益，只可用于增加農民的社會福利，而不能代替農民的社會保障。再次，應加強對農村社會保障基金的監(jiān)管，以保證社會保障基金的規(guī)范運作，實現農民的社會保障權利。

［1］姜德鑫.試論農村土地承包經營權流轉法律制度的完善[J].新疆財經大學學報,2009(1).

［2］陳馳.新農村建設中土地流轉的法律思考[J].農村經濟,2009(8).

［3］孫菊芳,孫淑云.農村集體土地流轉中的法律保障機制研究[J].河北學刊,2009(11).

D922.32

A

1673 2391（2011）03 004703

20110215

王月春（1980-），女，寧夏平羅人，西安財經學院講師，法學碩士，主要研究方向為經濟法學、勞動法學。

本文系陜西省社會科學基金項目《新農村建設中農民土地財產權利與利益保護問題研究》（項目編號：10G005）的階段性成果。

【責任編校：王 歡】