淺議憲政的公共利益原則

馮美紅

（南通大學(xué) 杏林學(xué)院，江蘇 南通 226007）

淺議憲政的公共利益原則

馮美紅

（南通大學(xué) 杏林學(xué)院，江蘇 南通 226007）

民主政治是憲政的核心，其精髓是維護(hù)大多數(shù)人的利益，因此憲政天然地蘊(yùn)含著實(shí)踐公共利益的原則。公共利益原則是憲政的核心價(jià)值觀，憲政保證了公共利益原則的實(shí)現(xiàn)。清晰地界定公共利益是約束政府行為的前提條件，是民主政治的必然選擇。堅(jiān)持公共利益原則實(shí)質(zhì)就是要堅(jiān)持大多數(shù)人民的利益至上，并主要依靠民主方式行使國(guó)家權(quán)力。

憲政；公共利益；司法審查

憲政（constitutionalism）一詞來源于西方，其外文含義是指依據(jù)憲法規(guī)定所產(chǎn)生的政治制度。憲政是資產(chǎn)階級(jí)革命的產(chǎn)物，內(nèi)涵民主、法治、人權(quán)三個(gè)基本要素[1]。它是以民主政治為核心，以法治為基礎(chǔ)、以保障人權(quán)為目的的政治形態(tài)或政治過程[2]。它是當(dāng)代社會(huì)最理想的政治制度，是人類創(chuàng)造的重大文明成果，是歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)。自晚清的立憲運(yùn)動(dòng)以來，中國(guó)人民對(duì)憲政的追求已歷一百多年的歷史，然而學(xué)界對(duì)中國(guó)有無憲政迄今尚有較大分歧[3]。這與人們找不到統(tǒng)一的憲政標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)。憲政的標(biāo)準(zhǔn)作為現(xiàn)實(shí)政治中的重大實(shí)踐問題，涉及到政治學(xué)和法學(xué)等學(xué)科的諸多基本理論問題，查詢問題外在的關(guān)鍵性原則，或可窺探到問題的本質(zhì)。由于現(xiàn)代政治總是力圖從維護(hù)和代表公共利益上論證其統(tǒng)治的合法性，而法作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的工具，也必然以 “公共利益”為基礎(chǔ)。近年來，隨著地方政府借“公共利益”之名在土地征用、拆遷等問題上引發(fā)的社會(huì)矛盾日益增多，學(xué)界對(duì)我國(guó)憲政之路的憂慮也日益加深。如何界定和實(shí)現(xiàn)公共利益成為我國(guó)社會(huì)科學(xué)、特別是公法學(xué)領(lǐng)域的熱點(diǎn)問題，這不僅反映了公共利益問題在理論上和實(shí)踐上的復(fù)雜性，更體現(xiàn)了我國(guó)憲政制度建設(shè)的要求。筆者認(rèn)為，明確憲政的公共利益原則，有助于完善公民參與社會(huì)管理事務(wù)的制度設(shè)計(jì)，推動(dòng)我國(guó)的憲政建設(shè)。

一、公共利益原則是憲政的核心價(jià)值觀

法學(xué)辭書一般都認(rèn)為 “憲政是以憲法為中心的民主政治”[4，5]。民主最基本的意義是用投票表示主權(quán)意志的人民統(tǒng)治，是多數(shù)人的統(tǒng)治。它涉及的是權(quán)力的歸屬問題，關(guān)心的是誰掌握權(quán)力及掌握權(quán)力的人數(shù)的多寡，它將政治權(quán)力從一個(gè)人或少數(shù)人恣意妄為的局面中解脫出來，使民眾能夠選擇政府、實(shí)現(xiàn)對(duì)立法過程及對(duì)行政控制的參與，形成了一種滿足多數(shù)人愿望的權(quán)力格局。由于民主的本質(zhì)天然地趨向于照顧大多數(shù)人的利益，實(shí)踐公共利益原則自然就成為了憲政的核心價(jià)值觀，而憲政則為公共利益的實(shí)現(xiàn)提供了基本的政治前提。馬克思主義經(jīng)典作家認(rèn)為國(guó)家是階級(jí)壓迫的工具，要使國(guó)家政府真正成為公共利益的代表，則國(guó)家主權(quán)必須屬于人民，是人民當(dāng)家作主。我們堅(jiān)持公共利益是憲政的核心價(jià)值觀，道理很簡(jiǎn)單，公共利益本身就是大多數(shù)人民的利益，是社會(huì)最需要維護(hù)的根本利益。憲法作為國(guó)家的組織法，作為國(guó)家組成和活動(dòng)的根本準(zhǔn)則，它貫穿的第一原則是人民主權(quán)原則，人民是本國(guó)國(guó)內(nèi)事務(wù)和國(guó)際事務(wù)最高和最后的仲裁者。堅(jiān)持公共利益原則，就是堅(jiān)持大多數(shù)人民利益至上。

人類的社會(huì)活動(dòng)就其本質(zhì)而言就是一個(gè)利益分配的過程。公共利益雖然以限制公民個(gè)人的部分權(quán)利和利益為前提，但它為個(gè)人提供了安身立命的庇護(hù)所，最終的目的還是為了保障公民個(gè)人的權(quán)益，是為了保障公民在教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等方面享有廣泛的人權(quán)。公共利益好比空氣，它并不以觸手可得的價(jià)值實(shí)體存在，而是廣泛蘊(yùn)含在社會(huì)契約中，誰也離不開它。公共利益原則并不排除對(duì)個(gè)人權(quán)利的保護(hù)，相反只有實(shí)踐公共利益原則才能充分保證個(gè)人的權(quán)益。公共利益是個(gè)人和組織處理利益問題的底線，一旦背離必然損害他人的利益。尊重公共利益原則是民主政治的顯著特點(diǎn)，因?yàn)槎鄶?shù)人利益更接近社會(huì)整體利益，更能和社會(huì)整體利益相結(jié)合。在我國(guó)的社會(huì)主義憲政建設(shè)中，必須緊緊圍繞公共利益原則，積極慎重的推進(jìn)社會(huì)主義民主。

二、公共利益的界定是憲政的重要內(nèi)容

公共利益涉及政治共同體中所有成員或絕大多數(shù)成員，具有社會(huì)共享性和普遍的影響力，因此，公共利益相當(dāng)于全社會(huì)的共同利益。在外交領(lǐng)域，對(duì)公共利益的認(rèn)定分歧不大，這時(shí)公共利益就轉(zhuǎn)化為國(guó)家利益，國(guó)家領(lǐng)土的完整、主權(quán)的獨(dú)立和民族的尊嚴(yán)都是不容討價(jià)的利益。但在國(guó)內(nèi)問題上，要明確知道所有人或絕大多數(shù)人都共享的利益幾乎是不可能的，這時(shí)界定公共利益就成了一個(gè)無法回避的重要問題。上官丕亮通過對(duì)憲法的解讀，將“公共利益”界定為“主要是指國(guó)家安全、社會(huì)秩序等以保障人權(quán)為最終目的的國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益”；他同時(shí)指出，國(guó)家的利益、社會(huì)的利益、集體的利益均不能與公共利益簡(jiǎn)單地劃等號(hào)，并不是所有的國(guó)家利益、社會(huì)利益和集體利益都是公共利益[6]。憲政的天然屬性必然強(qiáng)調(diào)公共利益要通過適當(dāng)?shù)耐緩胶统绦騺泶_定，而不是僅僅憑借個(gè)人或政府主觀的認(rèn)識(shí)和決斷。因此，公共利益的界定就成為憲政的重要內(nèi)容。就憲政而言，政府的政策須以公共利益為其邏輯起點(diǎn)和最高宗旨，如果不能代表公共利益，政府就失去了其存在的理由和合法性基礎(chǔ)。有利于全社會(huì)的公共利益是人們向往的目標(biāo)，但在很多時(shí)候，公共利益是抽象的。如果在政府的行政實(shí)踐中缺乏一個(gè)公正、客觀的公共利益界定，公共利益原則對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)意義也就無從談起。應(yīng)該看到，私利決不是公共利益的對(duì)立面，公共利益的最高境界就是為實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益提供最有益的環(huán)境，只有追求這種公共利益的政府才可能有廣泛的民眾基礎(chǔ)，從而也就保證了對(duì)公益的關(guān)心。對(duì)公共利益的界定不清恰恰是執(zhí)法者任意借用公共利益之名導(dǎo)致公民的合法權(quán)益經(jīng)常受到侵害的一個(gè)重要原因。因此，公共利益的界定不是為了回答公利和私利誰更優(yōu)先的問題，而是為了能夠調(diào)和各個(gè)利益團(tuán)體和權(quán)力中心之間的分歧，取得利害相關(guān)集團(tuán)之間利益最大化的意見。這不僅有利于解決利益矛盾，同時(shí)也防止了集權(quán)制度對(duì)公共利益造成損害。在公共利益的界定中，尊重每一個(gè)個(gè)體，保障公民的合法權(quán)利，既是建設(shè)社會(huì)主義民主政治的需要，也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的有效途徑。

三、司法審查是維護(hù)公共利益的制度保障

憲政的主要目的是希望通過民主手段使政府對(duì)公民采取負(fù)責(zé)任的行動(dòng)，以維護(hù)和發(fā)展人的權(quán)利與自由。由于民主在實(shí)踐易于偏向關(guān)注由誰來行使統(tǒng)治權(quán)力，而忽視權(quán)力行使的邊界與約束，所以由民主產(chǎn)生的政府也有專制的可能。盡管公共利益原則本身對(duì)民主政府的行為就有約束力，但這種約束力只有在司法審查制度下才能夠真正實(shí)現(xiàn)。司法審查在于促成一個(gè)積極的、服務(wù)型的政府，只有這樣的政府才能真正實(shí)踐公共利益原則，達(dá)到憲政論者關(guān)于通過政府的積極行動(dòng)來增進(jìn)社會(huì)福利的目標(biāo)。任何國(guó)家、政黨都需要受到法律的約束，如果不受法律的限制，就會(huì)給人民帶來慘痛的災(zāi)難，這是人類歷史的慘痛經(jīng)歷所得來的無比寶貴的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。公共利益原則的實(shí)施需要具備以下要件：實(shí)施公共利益原則的主體；公共利益原則的適用對(duì)象；公共利益原則的適用程序。其中，第一個(gè)主體要件與上述憲法實(shí)施的主體一樣，各國(guó)對(duì)此有不同規(guī)定；第二個(gè)要件即公共利益原則的適用對(duì)象一般包括兩大類：一是違反此項(xiàng)原則的法律文獻(xiàn)，二是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員有悖此項(xiàng)原則的行為；最后的程序要件是指違反公共利益原則的案件需要適用特別程序，這種特別程序可以依照事先頒布的程序法，也可以臨時(shí)由議會(huì)通過特定的程序規(guī)定。實(shí)施公共利益原則除了要具備上述三個(gè)要件外，還需一定的條件作保障，這些條件既包括外部政治、經(jīng)濟(jì)、思想意識(shí)等客觀條件，又包括憲法實(shí)施的自身?xiàng)l件。具體來說，公共利益原則的實(shí)施離不開民主政治的建設(shè)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及公民憲法意識(shí)的提高等，因?yàn)?，它們是憲法?shí)施過程中的非常重要環(huán)節(jié)，是憲法實(shí)施的政治基礎(chǔ)、物質(zhì)保障和思想指導(dǎo)。公共利益原則實(shí)施的自身?xiàng)l件包括憲法本身是否具有權(quán)威性、其規(guī)范是否科學(xué)、是否具有可適用性等。如果離開了以上外部環(huán)境和自身?xiàng)l件，公共利益原則便不可能得到真正落實(shí)，即使因政治需要而必須實(shí)施，其效果也會(huì)大打折扣。公民服從一個(gè)政府的理由就是為了使生活比在沒有政府的情況下更好。政府是為保障自由而存在，而不是為削弱和剝奪自由而存在的。國(guó)家必須要嚴(yán)格地按照人民的委托來行使權(quán)力，一旦政府超越了這個(gè)范圍，就必須依賴司法審查制度克服政府的權(quán)力沖動(dòng)，從而更好的保障人民的權(quán)利。

[1]李步云.憲政與中國(guó)憲法.比較研究文集Ⅱ[M].北京：中國(guó)民主法制出版社，1993.2.

[2]周葉中.憲法[M].北京：高等教育出版社，2000.177.

[3]鄭瓊現(xiàn).也論憲政的標(biāo)準(zhǔn).法學(xué)評(píng)論[J].2000,(2)8-14.

[4]肖蔚云.憲法學(xué)概論[M].北京:北京大學(xué)出版社，2002，52.

[5]張慶福.憲法學(xué)基本理論(上)[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1999,56.

[6]上官丕亮.“公共利益”的憲法解讀[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，(4)：78-82.

D033

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1005-1554（2011）01-0060-02

2010-12-25

馮美紅（1982-），女，江蘇南通人，南通大學(xué)杏林學(xué)院教師。