銀行消費者權益保護應納入銀行業(yè)監(jiān)管范圍

劉昊虹

(廣東金融學院,廣東廣州 510521)

銀行消費者權益保護應納入銀行業(yè)監(jiān)管范圍

劉昊虹

(廣東金融學院,廣東廣州 510521)

我國銀行消費者權益保護問題日益突出,應將其納入監(jiān)管范圍。國外發(fā)達國家銀行消費者權益保護監(jiān)管制度已相當完善,而我國目前尚未建立。急需對《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》等法律進行修改,明確將銀行消費者權益保護作為立法宗旨和銀監(jiān)會的監(jiān)管職責加以規(guī)定,建立由專門監(jiān)管機構查處銀行消費者權益受損制度和糾紛調(diào)處制度,切實保護銀行消費者的權益。

銀行消費者;消費者維權;銀行義務;監(jiān)管職責

近年來,隨著我國改革開放的不斷深化和銀行體制改革、金融創(chuàng)新的深入開展,民眾對銀行產(chǎn)品和銀行服務消費需求日益增多,金融消費已經(jīng)成為人們消費的一個重要部分,金融消費水平已成為我國經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的重要標志。銀行業(yè)是金融業(yè)的核心,但銀行消費者在消費活動中的權益卻一直被銀行和銀行業(yè)監(jiān)管者所忽視,銀行消費者權益保護問題日益突出。要改變這種現(xiàn)狀,除銀行和消費者均應提高消費者權益保護意識之外,將銀行消費者權益保護納入銀行業(yè)監(jiān)管范圍也是不可或缺的根本性措施。

一、銀行消費者的界定及銀行消費者權益保護的必要性

1、何謂銀行消費者

根據(jù)我國《消費者權益保護法》的規(guī)定,銀行消費者可以界定為生活消費需要而購買、使用銀行商品或接受銀行服務的自然人?，F(xiàn)代社會銀行提供的商品和服務,對自然人而言是不可或缺的,是個人消費需求的一部分。個人為了實現(xiàn)商品和勞務消費,首先要擁有一定數(shù)量的貨幣,當消費水平與需求不一致時,就會產(chǎn)生兩者之間的矛盾,銀行提供的金融商品和服務則是解決這一矛盾的有效途徑。購買銀行商品包括三種情況,一是曾經(jīng)購買使用銀行商品或接受過銀行服務的自然人,二是正在使用銀行商品或接受銀行服務的自然人,三是為了購買使用銀行商品或接受銀行服務正與銀行締約中的自然人。這三種情形下,都牽涉到對自然人隱私權、公平交易權、知情權和自主選擇權的保護問題。如果僅僅將銀行消費者界定為現(xiàn)在正在與銀行進行業(yè)務往來的自然人,顯然對消費者權利的保護不力。

2、為什么要將銀行消費者權益保護納入銀行業(yè)監(jiān)管范圍

首先,是保護銀行消費者權利所必須。雖然銀行是保護消費者權利的義務主體,但由于銀行與消費者之間存在一定的利益沖突,銀行不可能自覺地履行其維護消費者利益的義務。加之,銀行消費者在與銀行的交易中,始終處于弱勢地位,銀行消費者的弱勢地位,就容易導致其權益受損的情況發(fā)生。雖然,銀行強大的經(jīng)濟實力造成銀行消費者弱勢地位很難通過銀行監(jiān)管機構加以改善,但對于解決壟斷和信息不對稱致使銀行消費者權利受損的維權問題,銀行監(jiān)管機構是可以大有作為的。

其次,為了有效提高銀行尊重保護消費者權益的意識和消費者自我保護的能力。因為監(jiān)管者可依職權對銀行是否尊重維護消費者權益的行為主動進行檢查,對銀行侵害消費者權益的行為可責令停止,并可視情節(jié)給予一定處罰,這樣可促使銀行對消費者權益的尊重和維護;同時,將銀行消費者權益保護納入監(jiān)管之范圍,監(jiān)管機構就有向廣大消費者宣傳金融知識、提供信息、防范風險教育和提高維權意識的義務,從而使銀行消費者知曉如何防范侵權和增強被侵權后正確尋求救濟途徑的維權能力。

第三,為銀行和消費者之間的權益糾紛提供快捷有效的解決機制。由于銀行商品的多樣化、交易過程的復雜性,銀行消費者權利受損的原因不盡相同,損害程度也不一;消費者對救濟的期待不同,彌補銀行消費者損失維護其權益所使用的方式也不是單一的。通過銀行監(jiān)管機構解決銀行與銀行消費者之間的權益糾紛,較之仲裁、訴訟等解決方式具有天然優(yōu)勢。因為銀行業(yè)監(jiān)管部門一旦被賦予銀行業(yè)消費者權益保護的監(jiān)管職能,它不僅擁有熟悉金融知識和消費者權益保護制度的專門人才,而且能夠以較低成本高效便捷地獲取糾紛所需要的銀行和消費者雙方的信息,其處理結(jié)果無疑會具有上佳的公信力和執(zhí)行力。

二、發(fā)達國家銀行消費者權益保護立法現(xiàn)狀

我國將銀行消費者權益的保護納入銀行業(yè)監(jiān)管范圍具有堅實的現(xiàn)實依據(jù)。其實,在國外,銀行消費者權益保護監(jiān)管已不是一個新鮮的話題。綜觀發(fā)達國家的銀行業(yè)立法,既把銀行消費者權益作為監(jiān)管目標和立法宗旨加以規(guī)定,同時也把它作為監(jiān)管機構的職責加以規(guī)定并有專門的立法加以細化。

1、美國銀行消費者權益保護立法

美國在 1986年就頒布了《消費者信用保護法案》,對金融消費者的權利加以保護。1999年的《金融服務現(xiàn)代化法案》,將改善金融監(jiān)管、全面保護金融消費者的權益作為其重要的立法理念;在銀行監(jiān)管機構美聯(lián)儲內(nèi)還設立了 “消費者和社會事務部門”,專門負責銀行消費者的教育及對其權利的維護。美聯(lián)儲對國民銀行和所有的州成員銀行具有直接的監(jiān)管權力,“以確保國家銀行和金融體系的穩(wěn)健運行,保護消費者的信貸權利”;制定和解釋有關消費者保護的條例,檢查銀行機構對消費者保護法規(guī)的遵守情況,接受聯(lián)邦貿(mào)易委員會授權,檢查并解決銀行消費者對美聯(lián)儲成員銀行的投訴,亦是其職責。美國 2009年金融危機發(fā)生后,出臺了《金融改革方案》,有針對性地對金融消費者權益保護監(jiān)管做出了改革:2009年 10月 22日,美國國會眾議院金融服務委員會正式通過了成立專門的金融消費者保護機構——消費者金融保護局的法案。消費者金融保護局具有規(guī)則的制定權,其職責集中于保護消費者能全面、清晰地獲取信息,防止交易不公平以保護消費者利益。2009年 12月 12日,美國國會眾議院通過了《華爾街改革和消費者保護法案》,該法案是若干金融改革法案的集成,旨在加強對消費者的保護;該法案對金融消費者保護局的職責、消費者的知情權以及銀行的信息披露義務作出了較多規(guī)定。[1]

2、英國銀行消費者權益保護立法

英國對銀行消費者權益保護的監(jiān)管機構是金融服務管理局(FSA),其監(jiān)管目標除了維護金融市場的信心,打擊金融違法犯罪之外,還包括促進公眾的金融意識及對金融制度的了解,并向金融消費者提供適當?shù)谋Ｗo。[2]FSA在成立之初制定了大量的監(jiān)管規(guī)則;2006年監(jiān)管方式改革后,FSA將重點擺在監(jiān)管原則的制定上,將消費者權益保護置于十分重要的地位,并向消費者提供更多的保護,保證金融機構和消費者在力量對比上的平衡[3]。FAS在對消費者權益保護監(jiān)管實踐中,設立了消費者服務中心,負責處理消費者的來信、電話和電子郵件;還對包括銀行在內(nèi)的金融機構提出了向消費者提供公平、清晰、無誤導性信息的要求,并監(jiān)管金融機構對這一要求的執(zhí)行,在必要時提出建議和質(zhì)詢。FAS對金融機構處理有關糾紛的投訴制定了詳細的監(jiān)管規(guī)定,明確了金融機構處理消費者投訴的必經(jīng)程序、時限要求、記錄保存以及報告要求。在英國,銀行等金融機構與消費者之間的權益爭議,首先由金融機構按內(nèi)部程序處理解決,若內(nèi)部程序處理 8周內(nèi)不能解決爭議或消費者對處理結(jié)果不滿意,則可通過金融巡視員制度來解決①。2010年 6月英國政府將金融服務管理局的監(jiān)管職能轉(zhuǎn)交給英格蘭銀行,以擴大央行權限,完善金融權益保護體系。[4]

3、澳大利亞銀行消費者權益保護立法

澳大利亞現(xiàn)行的對銀行消費者權利的保護監(jiān)管制度是在吸收他國經(jīng)驗和本國實踐創(chuàng)新的基礎上形成的。2001年 8月通過的《金融服務改革法案》確立的金融體制決定由證券與投資委員會(ASIC)行使保護銀行消費者權益的職能;銀行監(jiān)管職能和風險監(jiān)管職能由審慎監(jiān)管局 (APRA)行使;而中央銀行則負責制定、實施貨幣政策、發(fā)行貨幣,管理外匯儲備和維護金融系統(tǒng)穩(wěn)定。為了對消費者權益的保護進行有效的監(jiān)管,ASIC成立了獨立的消費者委員會,由該委員會負責對消費者進行金融知識的教育、普及以及消費者權益的表達;同時,ASIC就銀行機構應該告知消費者的事項制定了詳細的標準,并監(jiān)督其執(zhí)行;對銀行機構遵守《銀行運營守則》的情況進行監(jiān)察,采用事先擬定的調(diào)查問卷令銀行填寫,通過問卷掌握銀行與消費者糾紛的數(shù)目和性質(zhì);ASIC有權力和責任聽取銀行業(yè)申訴專員對其受理的違反原則的糾紛的匯報,一旦發(fā)現(xiàn)銀行有違反法律、法規(guī)的情形,ASIC則依法對銀行采取執(zhí)法行動。[5]

美國、英國、澳大利亞雖然銀行監(jiān)管制度有所不同,但有其共同點并可為我借鑒:一是均把銀行消費者權益保護的監(jiān)管作為銀行監(jiān)管機構的目標和職責;二是全面地規(guī)定了對銀行業(yè)消費者權益保護的監(jiān)管內(nèi)容;三是建立了有效的消費者權益糾紛解決機制;四是設立有專門的消費者權益保護監(jiān)管機構。

三、完善我國銀行消費者權益保護監(jiān)管制度的立法建議

近年我國銀行消費者應享有的基礎金融服務權益并沒有得到有效維護,銀行在提供金融服務中,有的對金融產(chǎn)品的使用風險或負面影響提示不夠甚至避而不談;對小額存款、小額服務采取歧視態(tài)度,收取不合理的費用;在辦理業(yè)務時未盡客戶隱私信息保密義務,致使消費者權益受損,這與我國銀行消費者權益保護監(jiān)管制度尚未完全建立是有關的?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》作為對銀行進行監(jiān)管的主要依據(jù),對消費者權益保護的監(jiān)管在目標和職責上并不明確,只是在第一條、第三條中反映出對銀行消費者進行保護的意愿,條款中使用了 “保護存款人和其他客戶的合法權益,維護公眾對銀行業(yè)的信心”的表述。但商業(yè)銀行是否履行了對客戶的義務,對之如何進行監(jiān)管,對商業(yè)銀行侵犯消費者合法權益的行為如何進行處理,沒有任何具體條文作出規(guī)定?，F(xiàn)實情況表明,銀監(jiān)會在消費者權益保護監(jiān)管問題上處于兩難境地。商業(yè)銀行不合理的收費引起新華社高度關注并見之于報端之后,銀監(jiān)會才被動作出反應就足以說明這點。由于法律并未十分明確地規(guī)定銀監(jiān)會是銀行消費者權益保護的監(jiān)管機關,所以長期以來銀監(jiān)會并未內(nèi)設銀行消費者權益保護的監(jiān)管機構。這種專門機構的缺失,對銀行消費者權益保護的影響是顯而易見的。

為了改變這種現(xiàn)狀,建立起較為完備的銀行消費者權益保護監(jiān)管制度,必須在以下方面作出明確、具體的規(guī)定:

1、立法應明確銀行消費者權益保護是銀行監(jiān)管的目標和監(jiān)管機關的職責

我國金融業(yè)現(xiàn)在實行的是分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的原則。因此,現(xiàn)階段銀行消費者權益保護的監(jiān)管是銀行業(yè)監(jiān)管機構,即銀監(jiān)會的職責。

明確銀行消費者權益保護是銀行監(jiān)管的目標,需要通過修改《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《商業(yè)銀行法》來實現(xiàn)。這兩部法律都應明確銀行消費者的地位,使用銀行消費者的稱謂,以體現(xiàn)銀行交易相對人在實力、信息等方面的弱勢地位,引起社會對銀行消費者權利保護的關注和重視?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》應將消費者權益的保護用清晰、明確的語言確定為監(jiān)管目標之一,以改變將消費者權益保護看成輔助監(jiān)管任務的認識?！渡虡I(yè)銀行法》也應將保護銀行消費者的權益作為立法目的加以規(guī)定。

2、應當進一步明確商業(yè)銀行對銀行消費者權益保護的義務

現(xiàn)行的《商業(yè)銀行法》只規(guī)定了對消費者的存款保密義務,至于公平交易之義務、信息披露之義務、金融知識和維權之義務都無具體規(guī)定。公平交易之義務,首先體現(xiàn)在信貸公平,禁止信貸歧視。信貸歧視應該說已存在相當長的一段時間,現(xiàn)在依然存在,主要表現(xiàn)在規(guī)模歧視、所有制歧視、產(chǎn)業(yè)歧視;在服務方面,對小額存款小額服務收取不合理的費用等等。美國次貸金融危機發(fā)生之后,很多國家都對商業(yè)銀行信息披露義務作出了更加嚴格具體的規(guī)定,對商業(yè)銀行違反信息披露法規(guī)的行為規(guī)定了更加嚴厲的責任和懲罰措施,我國應參照他國經(jīng)驗對《商業(yè)銀行信息披露辦法》做出修改,使消費者獲得全面清晰的信息,能充分實現(xiàn)對服務銀行的選擇權。商業(yè)銀行對消費者維權知識的普及教育也應當明確規(guī)定為其應盡的義務。2011年 2月 24日,中國銀行業(yè)協(xié)會金融消費者權益保護及公眾教育服務專業(yè)委員會成立籌備會在京召開;[6]2011年 3月 15日,中國銀行業(yè)服務情況發(fā)布會宣布,即將成立旨在維護金融消費者合法權益,引領銀行業(yè)開展金融消費者權益保護和公眾教育服務工作的“中國銀行業(yè)協(xié)會金融消費者權益保護及公眾教育服務專業(yè)委員會”,[7]這意味著銀行業(yè)已經(jīng)關注到對銀行業(yè)消費者權益保護及對消費者教育服務的問題。但僅此不夠,因為這只是同業(yè)公會的設想。而同業(yè)公會畢竟只是維護銀行業(yè)權益,協(xié)調(diào)銀行業(yè)內(nèi)部權益糾紛,解決同業(yè)間不正當競爭問題的機構。而要真正做到切實維護銀行消費者的權益,還必須要有對銀行義務的強制性規(guī)定。

3、要設立專門的銀行消費者權益保護機構

現(xiàn)階段,我國實行的是分業(yè)監(jiān)管體制,如果在此體制下將不同監(jiān)管主體的消費者保護職能抽出來,由一個統(tǒng)一的消費者保護機構行使是不現(xiàn)實的,因為會使金融監(jiān)管主體之間現(xiàn)今難以協(xié)調(diào)的問題更加突出,不利于金融監(jiān)管和消費者權益保護目的的實現(xiàn)。因此,在現(xiàn)階段可在銀監(jiān)會的內(nèi)部設立專門的銀行消費權益保護機構。

專門的銀行消費者權益保護機構的設立,一是可以使廣大銀行消費者認知其權益存在的價值;二是會在消費者教育和向消費者提供信息方面發(fā)揮其他機構無法發(fā)揮的作用;三是當消費者與銀行發(fā)生權益糾紛時,有專門的機構負責加以管理。

當我國金融體制進入綜合經(jīng)營時,金融監(jiān)管體制也將發(fā)生變化,那時即可由現(xiàn)在的分業(yè)管理進入統(tǒng)一監(jiān)管體制,由金融監(jiān)管局或金融監(jiān)管委員會實行對金融各業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管;中國人民銀行作為中央銀行仍擔負制定和執(zhí)行貨幣政策,維護金融穩(wěn)定的職能;設立獨立的中央和地方的金融消費者保護委員會,專門負責對金融消費者的權利保護。

無論是銀監(jiān)會下設的銀行消費者權益保護監(jiān)管機構,還是未來的統(tǒng)一的金融消費者保護委員會都應賦予廣泛的金融(銀行)消費者權利保護監(jiān)管權力,既有相應規(guī)章的建議權或制定權,也有一定的行政執(zhí)法、處罰權,以及對消費者權利糾紛的調(diào)處權,這樣才能使銀行消費者的權利真正有效地得到保護。與此同時,銀行業(yè)以及其他金融行業(yè)也會相應地得到健康穩(wěn)定的發(fā)展。

4、完善銀行消費者維權糾紛解決機制

關于銀行消費者維權糾紛的解決,銀監(jiān)會曾頒布過《關于加強銀行業(yè)客戶投訴、處理工作的通知》,要求商業(yè)銀行建立處理消費者糾紛的內(nèi)部制度。明確處理銀行客戶投訴是商業(yè)銀行的義務。由于處理投訴的具體制度是由各商業(yè)銀行自己設計的,在實踐中往往對同一問題的處理結(jié)果不一,不利于對消費者權益保護的一致性。為了改變這種現(xiàn)象,除在受理糾紛的類型、處理的方式、期限等由銀監(jiān)會對商業(yè)銀行做出統(tǒng)一規(guī)定外,銀監(jiān)會內(nèi)部也應設受理銀行消費者投訴的部門,并公開其解決糾紛的步驟、期限和方式。其受理的投訴范圍,不應局限于商業(yè)銀行內(nèi)部未能協(xié)商解決的服務糾紛,也應包括消費者投訴的合同糾紛,銀監(jiān)會具有作出裁定的權力;糾紛雙方如對裁定不服,均有尋求司法救濟的權利。對于侵犯銀行消費者權益的行為,銀行消費者也可以直接訴諸法院。這種多元的解決銀行消費者權益糾紛途徑的確立,為及時有效地保護消費者的權益提供了有力的制度保障。

【注 釋】

①2001年英國整合了原有的銀行巡視員組織、投資巡視員組織、保險巡視員組織等 8個金融巡視員組織,成立了統(tǒng)一的金融巡視員組織——金融巡視員服務公司(FOS),專門處理金融消費者的投訴,銀行消費者的投訴也在這一制度框架內(nèi)展開。

【注 釋】

[1]戚紅梅 .美國金融改革方案對金融監(jiān)管模式與機構的改革[J].河北法學,2009,(11):47.

[2]李敬偉,周仲飛 .英國金融服務監(jiān)管及其對我國的借鑒[J].外國經(jīng)濟與管理,2002,(2):29.

[3]徐慧娟 .英國金融服務管理監(jiān)管方式改革及啟示 [J].外國經(jīng)濟與管理,2002,(4):61.

[4]曉 州 .金融消費者維權漸入人心 [N].金融時報,2011-03-22(9).

[5]李金澤 .論我國銀行業(yè)消費者保護與自律機制之完善 [J].時代法學,2004,(6):54.

[6]中國銀行業(yè)協(xié)會 .中國銀行業(yè)協(xié)會金融消費者權益保護及公眾教育服務專業(yè)委員會成立籌備會在京召開 [EB/OL].http://bank.hexun.com/2011-02-25/127568977.html.2011-05-12.

[7]戴 磊,劉博媛 .切實維護銀行消費者權益中國銀行業(yè)服務改進情況發(fā)布會素描 [EB/OL].http://roll.sohu.com/20110316/n304400460.shtml,2011-05-12.

The Protection of Bank Consumers’Rights and I nterests I ncluded in the Scope of Bank ing Supervision

LIU Hao-hong
(Guangdong College of Finance,Guangzhou Guangdong 510521)

The problem of bank consumers’rights and interests in China has become increasingly prominent,and it should be included in the scope of the banking supervision.The regulatory system of the bank consumers’rights and interests protection has beenwell-established in the developed countries,but it has not been formed in China.It’s urgent to amend the Banking Supervision Law,and the protection of bank consumer’s rights and interests should be clearly regulated as a legislative purpose and the CBRC ’s supervisory duty.In order to effectively protect bank customer’s rights and interests,specialized regulatory agencies should be established to investigate bank consumer’s damages and dispute mediations.

bank’s consumer;consumersmaintaining rights and interests;bank’s obligations;supervisory duties

F83;D922.23;DF529

A

2095-1361(2011)03-0019-04

2011-04-18

劉昊虹(1972- ),女,湖南新化人,廣東金融學院金融學副教授

(編輯:程甸;校對:朱恒)