發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與政府職能轉(zhuǎn)變

許經(jīng)勇

(廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師)

發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與政府職能轉(zhuǎn)變

許經(jīng)勇

(廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師)

當(dāng)前我國正面臨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的第二次轉(zhuǎn)型。如果說第一次轉(zhuǎn)型是從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變;那么，第二次轉(zhuǎn)型則是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以人為本，以公平為準(zhǔn)則，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。要把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全過程和各領(lǐng)域。把社會(huì)建設(shè)以及保障和改善民生放在更加突出的位置，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果更廣泛惠及全體人民。而城鄉(xiāng)一體化則是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)。與其相聯(lián)系，必須把政府職能的轉(zhuǎn)變提到重要的議事日程。政府職能不轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型就是一句空話。

一、我國當(dāng)前正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)第二次轉(zhuǎn)型的十字路口

中華人民共和國成立至改革開放之前，我國實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在歷史上曾經(jīng)發(fā)揮過重要的作用。從中國現(xiàn)代化進(jìn)程的歷史趨勢看，至少應(yīng)當(dāng)包括兩次大的轉(zhuǎn)型與改革。第一次轉(zhuǎn)型與改革是1978年十一屆三中全會(huì)開啟的以市場取向?yàn)樘卣鞯慕?jīng)濟(jì)體制改革，其主題是解放和發(fā)展生產(chǎn)力，目標(biāo)是建立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。我國目前基本上建立起社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，到2020年要建立完善的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制;第二次轉(zhuǎn)型與改革是從當(dāng)前到未來的30年左右，推進(jìn)包括經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制在內(nèi)的全面改革，其主題是實(shí)現(xiàn)公平與可持續(xù)發(fā)展，也可以說實(shí)現(xiàn)“以人為本”的科學(xué)發(fā)展，目標(biāo)是形成有中國特色的科學(xué)發(fā)展方式。要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，更加注重以人為本，更加注重全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，更加注重統(tǒng)籌兼顧，更加注重保障和改善民生，促進(jìn)社會(huì)公平正義。與此同時(shí)，要把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過程和各領(lǐng)域。如果說以往的十一個(gè)五年計(jì)劃是把重心放在強(qiáng)國上，那么，從第十二個(gè)五年計(jì)劃起則把重心放在富民上。

加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和促進(jìn)第二次經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型是相輔相成的。要把加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過程和各領(lǐng)域，提高發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。要堅(jiān)持把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整作為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的主攻方向，堅(jiān)持把科技進(jìn)步和創(chuàng)新作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要支撐，堅(jiān)持把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)持把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要著力點(diǎn)，堅(jiān)持把改革開放作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的強(qiáng)大動(dòng)力。應(yīng)當(dāng)說，第二次轉(zhuǎn)型要比第一次轉(zhuǎn)型艱難得多，具有攻堅(jiān)戰(zhàn)和持久戰(zhàn)的性質(zhì)。這是漸進(jìn)式改革演變到一定階段的必然反映。

經(jīng)過30多年的改革開放，中國發(fā)展階段發(fā)生了深刻的變化，即從原來滿足人自身生存需要為主要目標(biāo)的生存型階段，跨入以追求人自身發(fā)展為主要目標(biāo)的發(fā)展型新階段。生存型階段，是中國改革發(fā)展的起步階段，在這個(gè)階段，人們追求的目標(biāo)是解決基本生存問題，是以解決溫飽為主要目標(biāo)的發(fā)展過程。進(jìn)入發(fā)展階段以后，盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還有待于不斷提高，但全社會(huì)大多數(shù)人的溫飽問題已初步得到解決，發(fā)展的目標(biāo)逐漸聚焦于人的全面發(fā)展。在社會(huì)發(fā)展進(jìn)入發(fā)展型的新階段，廣大社會(huì)成員要求加快經(jīng)濟(jì)體制、政治體系、文化體制和社會(huì)體制的全面改革，使之與發(fā)展型階段的消費(fèi)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。胡錦濤總書記2010年9月6日，在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立30周年慶祝大會(huì)上的講話中，要求經(jīng)濟(jì)特區(qū)，第一，繼續(xù)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，努力為推動(dòng)科學(xué)發(fā)展探索新路;第二，繼續(xù)深化改革開放，努力為推動(dòng)科學(xué)發(fā)展提供制度保障和動(dòng)力源泉;等等。

二、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)第二次轉(zhuǎn)型相聯(lián)系的社會(huì)需求結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變

經(jīng)過30多年的改革發(fā)展，全社會(huì)的需求結(jié)構(gòu)進(jìn)入戰(zhàn)略調(diào)整期。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:從生活必需品到耐用消費(fèi)品(家用電器、移動(dòng)電話、家具、汽車、房產(chǎn)等)的升級，從私人產(chǎn)品到公共產(chǎn)品(教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、保障、環(huán)保、食品安全等)的升級，從追求物的發(fā)展(產(chǎn)品生產(chǎn)量的增加)到追求人的自身發(fā)展的升級。當(dāng)中國進(jìn)入發(fā)展型階段，并不意味著中國已經(jīng)擺脫不發(fā)達(dá)階段，落后的社會(huì)生產(chǎn)力同人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要不相適應(yīng)。仍然是中國社會(huì)的主要矛盾。但也應(yīng)當(dāng)看到，隨著發(fā)展階段的變化，這一主要矛盾的表現(xiàn)形式也發(fā)生深刻的變化。呈現(xiàn)出明顯的階段性特征。一是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很低的情況下，資源環(huán)境的壓力并不明顯，但經(jīng)過幾十年經(jīng)濟(jì)的快速增長，經(jīng)濟(jì)增長與資源環(huán)境約束的矛盾日益尖銳。我國絕大多數(shù)資源的人均占有量都明顯低于世界平均水平，但由于資源性產(chǎn)品價(jià)格水平偏低，環(huán)境成本更低，導(dǎo)致高耗能、高耗材產(chǎn)業(yè)發(fā)展過快，成為全球高載能、高載材產(chǎn)品生產(chǎn)基地，與我國能源資源匱乏和生態(tài)環(huán)境脆弱很不相適應(yīng)。二是公共性需求全面快速增長與公共產(chǎn)品(教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、保障、環(huán)保、食品安全等)短缺之間的矛盾日益尖銳。在初步解決溫飽、實(shí)現(xiàn)小康之后，人們的需求進(jìn)一步發(fā)生變化，由主要解決溫飽轉(zhuǎn)變?yōu)橐蠼鉀Q就業(yè)、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、義務(wù)教育、基本住房、社會(huì)保障、食品安全、環(huán)境保護(hù)，等等。如果公共產(chǎn)品短缺問題得不到解決，不僅會(huì)降低人們對未來的預(yù)期，還會(huì)造成諸多的社會(huì)問題。三是經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長與收入分配結(jié)構(gòu)不合理之間的矛盾日益尖銳。中國的基尼系數(shù)2001年已超過國際警戒線0．40，達(dá)到 0．42，2008 年又上升到0.47。如果我們還是以原有的改革思路和改革模式，來解決發(fā)展型新階段出現(xiàn)的新問題，不僅難以使問題得到有效的解決，還會(huì)使矛盾激化。例如效率優(yōu)先、兼顧公平的改革思路，在打破平均主義的改革初期不僅有效，也容易得到多數(shù)人的擁護(hù)，但放在今天不但會(huì)進(jìn)一步拉大收入分配差距，也不利于擴(kuò)大國內(nèi)消費(fèi)，加劇產(chǎn)能過剩矛盾。也難以得到多數(shù)人的認(rèn)同。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，以公平和可持續(xù)發(fā)展為主題的第二次轉(zhuǎn)型與改革，反映了社會(huì)矛盾階段性變化的客觀趨勢。是體現(xiàn)多數(shù)人要求的改革，集中解決了多數(shù)人利益優(yōu)先的問題，完全可以得到絕大多數(shù)人的擁護(hù)和支持。

三、城市化與城鄉(xiāng)一體化是從生存型步入發(fā)展型的重要載體

當(dāng)中國從生存型階段步入發(fā)展型階段，城市化是一個(gè)重要載體。因?yàn)槌鞘械谋举|(zhì)是人類為滿足自身生存與發(fā)展需要而創(chuàng)造的人工環(huán)境?，F(xiàn)代城市與傳統(tǒng)農(nóng)村不同，不能僅限于滿足人的生存需要，還要具備滿足人的發(fā)展需要的各種條件和環(huán)境。人們之所以渴望到城市居住，就是因?yàn)槌鞘锌梢愿嗟貪M足人的發(fā)展需要。更確切地說，人類找到了能夠滿足自身發(fā)展需要的聚居形式，即城市。但不能說農(nóng)村就絕對不能滿足人的發(fā)展需要，這就涉及到狹義城市化與廣義城市化以及有形城市化與無形城市化的問題。需要特別指出的是，城市化不僅僅是一個(gè)鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口的過程，而且是一個(gè)城市文明不斷發(fā)展并向廣大農(nóng)村滲透傳播的過程，是由落后的農(nóng)業(yè)文明轉(zhuǎn)變?yōu)橐袁F(xiàn)代化城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施為標(biāo)志的現(xiàn)代城市文明的過程;是對農(nóng)村和農(nóng)民從思維方式、生活方式、行為方式、價(jià)值觀念、文化素質(zhì)全面改善和提升的過程。即有形城市化帶動(dòng)農(nóng)村無形城市化。具體表現(xiàn)在農(nóng)村的生產(chǎn)方式、生活方式、思想觀念慢慢被城市潛移默化。例如打破傳統(tǒng)的自給自足的自然經(jīng)濟(jì)，發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，使用家用電器，等等。城市化有著很大的潛力，城市化主導(dǎo)著人類的未來。當(dāng)城市化率不足30%，城市文明是自我封閉的;當(dāng)城市化率超過30%，城市文明開始向農(nóng)村擴(kuò)散;當(dāng)城市化率達(dá)到50%，城市文明覆蓋率達(dá)到70%;當(dāng)城市化率達(dá)到70%，城市文明覆蓋率達(dá)到95%以上。人的發(fā)展是和城市化相輔相成的。但是，也應(yīng)當(dāng)看到，傳統(tǒng)的城市化模式是不可持續(xù)的，進(jìn)入發(fā)展型新階段，不能再把城市化建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的基礎(chǔ)上。因?yàn)榘l(fā)展型階段是以公平與可持續(xù)為特征的，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的重大障礙。工業(yè)化、城市化、國際化進(jìn)程的加快，與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制之間的矛盾越來越尖銳，造成城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和城鄉(xiāng)差別持續(xù)擴(kuò)大，突出表現(xiàn)在以農(nóng)民工為載體的勞動(dòng)力價(jià)格剪刀差和以農(nóng)民集體所有的土地為載體的土地價(jià)格剪刀，導(dǎo)致廣大農(nóng)民無法與城市居民共享工業(yè)化、城市化的成果，是不公平的、不可持續(xù)的。以破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制為重點(diǎn)，形成城市化與城鄉(xiāng)一體化齊頭并進(jìn)的發(fā)展新格局，便成為實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略需要。這就不難理解，科學(xué)發(fā)展觀為什么要把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展放在“五個(gè)統(tǒng)籌”之首。

中國由生存型階段向發(fā)展型階段轉(zhuǎn)變，也就是由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)走向城鄉(xiāng)一體化的重要階段。在未來的若干年，城鄉(xiāng)一體化對中國發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的全局性、深刻性開始全面凸顯。城鄉(xiāng)一體化過程，是城鄉(xiāng)融合過程、城鄉(xiāng)差別縮小過程;城鄉(xiāng)一體化過程，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)破除過程。建立城鄉(xiāng)一體化新格局已成為中國發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的重要戰(zhàn)略。城鄉(xiāng)一體化對城市化進(jìn)程有著決定性的影響:一是城鄉(xiāng)一體化矯正包括農(nóng)民工、城中村、小產(chǎn)權(quán)房在內(nèi)的“半城市化”和加快城市化;二是以城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)造高質(zhì)量的城市化;三是以城鄉(xiāng)一體化實(shí)現(xiàn)公平和可持續(xù)的城市化。城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)，是促進(jìn)廣大農(nóng)民自身的發(fā)展和公平的發(fā)展，其實(shí)質(zhì)在于消除農(nóng)村居民與城市居民之間地位、身份、權(quán)利、義務(wù)的不平等，承認(rèn)和保障農(nóng)村居民享受與城市居民同等的權(quán)利。要防止城鎮(zhèn)化異化為簡單的城區(qū)擴(kuò)大以及對農(nóng)村資源的擠占，促進(jìn)城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)良性互動(dòng)。城市化是從效率的角度考慮，是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的必然要求，城鄉(xiāng)一體化更多的是從公平與可持續(xù)的角度考慮，發(fā)展到一定階段成為效率的約束條件。離開公平與可持續(xù)原則的城市化是沒有生命力的，讓廣大農(nóng)民和城市居民一樣公平分享發(fā)展成果，不僅僅是建設(shè)和諧社會(huì)的重要條件，也是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要條件。

值得引起我們深思的是，我國沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，出現(xiàn)了一個(gè)新的動(dòng)向，即農(nóng)村人口城市化速度減緩了。例如，浙江省“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口從2004年的57．7萬人，減少到2009年的18．9萬人。浙江省的義烏市還出現(xiàn)200多位公務(wù)員通過各種關(guān)系，把城市戶口遷入農(nóng)村，因?yàn)樵谵r(nóng)村可以分到承包地、宅基地，遇到征地拆遷，還有可觀的征地補(bǔ)償。2009年南京市評出50名優(yōu)秀農(nóng)民工，其獎(jiǎng)勵(lì)條件是辦理戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非?！钡罱K只有1名優(yōu)秀農(nóng)民工辦了手續(xù)。因?yàn)榘凑宅F(xiàn)行政策，農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)入設(shè)區(qū)市城市戶口，要退出農(nóng)村的承包地、宅基地。如今找不到工作的農(nóng)村大學(xué)生，城市戶口再也沒有那么大的吸引力了。他們還是選擇把戶口遷回農(nóng)村。然而存在著附著在農(nóng)村戶口的各種利益，現(xiàn)在想回去也難了。雖然法律上沒有禁止，但當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和村委會(huì)并不支持，因?yàn)闀?huì)相應(yīng)減少他們的福利。主要原因，是近年來從中央到地方都在加強(qiáng)對“三農(nóng)”的支持力度。主要內(nèi)容包括:取消農(nóng)林“四種稅”，即農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、牧業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅。實(shí)行農(nóng)業(yè)“四補(bǔ)貼”，即糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼。建立農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村最低生活保障制度，并啟動(dòng)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，以及大規(guī)模開展農(nóng)村水電路氣房(飲水安全、農(nóng)村電網(wǎng)、農(nóng)村公路、農(nóng)村沼氣、危房改造)建設(shè)等。而以往附著在城市戶籍上的許多福利特權(quán)則隨著市場取向改革的深化，逐漸地降低其含金量，有些福利似乎近乎消亡。農(nóng)民之所以向往城市，除了發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)設(shè)施，就是優(yōu)于農(nóng)村的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，如果后者的投入不足，城市的吸引力就會(huì)削弱。城市化就不是表現(xiàn)為自愿的城市化，而是被“城市化?！?/p>

四、政府職能轉(zhuǎn)型是第二次經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

如果說，30年前開啟的第一次轉(zhuǎn)型，使中國進(jìn)入以市場化為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)體制改革時(shí)代，那么，新階段的第二次轉(zhuǎn)型，以公平和可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，使中國進(jìn)入一個(gè)政府轉(zhuǎn)型的行政體制與政治體制改革時(shí)代。相對于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能，經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府是一個(gè)進(jìn)步。經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的形成，是對“以階級斗爭為綱”的歷史性跨越，對中國推動(dòng)改革開放和解放生產(chǎn)力，發(fā)揮了歷史性的作用。但是，政府長期作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量，發(fā)揮主導(dǎo)作用，其負(fù)面效應(yīng)也是很明顯的，即資源環(huán)境矛盾、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲(投資、出口拉動(dòng)為主)、產(chǎn)能嚴(yán)重過剩等矛盾越來越凸顯，以及不恰當(dāng)?shù)匕驯緛響?yīng)當(dāng)由政府提供或主要由政府提供的某些公共產(chǎn)品推向市場，推向社會(huì)?，F(xiàn)階段，企業(yè)已經(jīng)被塑造成為發(fā)展的主體力量，改變經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的時(shí)機(jī)已經(jīng)逐漸成熟，我們要因勢利導(dǎo)地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

建設(shè)公共服務(wù)型政府，在國務(wù)院2005年的《政府工作報(bào)告》和2006年召開的中共中央十六屆六中全會(huì)文件正式提出。政府轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)是轉(zhuǎn)變政府主導(dǎo)的發(fā)展模式。盡管政府主導(dǎo)的發(fā)展模式過去取得了巨大的成就，但在中國進(jìn)入發(fā)展型階段后，其負(fù)面效應(yīng)逐漸凸顯出來。從經(jīng)濟(jì)層面上看，政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制造成權(quán)力與市場的結(jié)合，既容易滋生腐敗現(xiàn)象，又不利于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展(即短期行為);從社會(huì)層面看，政府的公共服務(wù)職能缺位，不利于縮小城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別、貧富差別，不利于協(xié)調(diào)重大利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公平正義與社會(huì)和諧;從政治層面看，政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擁有過大的權(quán)力，不利于規(guī)范和約束公共權(quán)力，還會(huì)削弱黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

建設(shè)服務(wù)型政府，涉及發(fā)展理念和發(fā)展模式的全面轉(zhuǎn)型，涉及經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制、政治體制的全面改革，不是對原有體制的“修修補(bǔ)補(bǔ)”，因此政府轉(zhuǎn)型必然引發(fā)第二次轉(zhuǎn)型。應(yīng)當(dāng)這樣看，即改革開放以來，政府用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出是逐漸下降的，表明政府的職能也處在逐步轉(zhuǎn)變中。在國家財(cái)政支出中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用所占的比重，已從改革開放初期的64．1%，下降到2008年的23%。但問題在于1994年的分稅制改革并沒有到位，財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，地方財(cái)政收入與地方經(jīng)濟(jì)總量成正比，現(xiàn)行的財(cái)政體制激勵(lì)地方政府?dāng)U張經(jīng)濟(jì)總量。與此同時(shí)，現(xiàn)行的政績考核體系也主要同經(jīng)濟(jì)總量相聯(lián)系，使得地方政府在擴(kuò)大地方經(jīng)濟(jì)總量上有極大的沖動(dòng)，但對于基本公共服務(wù)供給，則缺乏應(yīng)有的積極性。建設(shè)服務(wù)型政府任重而道遠(yuǎn)。在第二次轉(zhuǎn)型中，政府轉(zhuǎn)型如果沒有進(jìn)展，無論是經(jīng)濟(jì)體制改革，政治體制改革、文化體制改革和社會(huì)體制改革，都很難有實(shí)質(zhì)性的突破。改革的難度在于，政府是改革的首要對象，同時(shí)又是改革的規(guī)劃者和組織者。在第二次轉(zhuǎn)型中，政府轉(zhuǎn)型的特殊性表現(xiàn)在:

1．需要突出地強(qiáng)調(diào)政府在科學(xué)發(fā)展中的角色與責(zé)任

在過去30年的第一次轉(zhuǎn)型與改革中，政府主要扮演推進(jìn)改革開放，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量的角色。中國的改革，很大程度上表現(xiàn)為分權(quán)式改革，即權(quán)力下放，從中央集權(quán)到地方分權(quán)。對地方政府的觸動(dòng)不是很大，中國的市場經(jīng)濟(jì)，是地方政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟(jì)。配置資源的權(quán)力主要集中在地方政府手上。當(dāng)時(shí)中國處于生存階段，求溫飽階段，以及與其相聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)起飛階段，經(jīng)濟(jì)總量是主要矛盾，需要在政府主導(dǎo)下，盡可能地?cái)U(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量，滿足當(dāng)時(shí)的社會(huì)需求。而在發(fā)展型新階段，政府則要在公平與可持續(xù)發(fā)展中承擔(dān)新的責(zé)任，扮演新的角色。即需要政府從以往主要關(guān)心經(jīng)濟(jì)總量到主要關(guān)心公平與可持續(xù)發(fā)展。

2．需要通過政府轉(zhuǎn)型為政治體制改革探路

如何推進(jìn)政治體制改革取決于對當(dāng)前社會(huì)階段性矛盾的基本判斷。應(yīng)當(dāng)指出的是，當(dāng)前突出的社會(huì)矛盾，是中國由生存型階段邁向發(fā)展型階段的必然反映。社會(huì)矛盾階段性變化對政治體制改革提出的新要求，集中表現(xiàn)在方方面面都要求建設(shè)一個(gè)公共服務(wù)型政府。人們對政治體制不滿意，主要表現(xiàn)在對公共權(quán)力行使上不滿意，而改善公共權(quán)力行使的關(guān)鍵，在于強(qiáng)化政府的公共服務(wù)。如果在建設(shè)公共服務(wù)型政府上有重要突破，就會(huì)找出一條處理社會(huì)矛盾的正?；?、制度化渠道，從而大大緩解政治體制改革的壓力。

政府轉(zhuǎn)型成為影響第二次轉(zhuǎn)型與改革的全局性因素。中國新階段(即發(fā)展型階段)公平與可持續(xù)發(fā)展面臨的突出矛盾，都是同政府轉(zhuǎn)型滯后密切聯(lián)系在一起。要解決這些矛盾，都有賴于政府轉(zhuǎn)型的新突破。首先要解決資源環(huán)境約束的突出矛盾，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。我國資源環(huán)境支持系統(tǒng)已經(jīng)到了臨界點(diǎn)，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值的能耗是世界平均水平的2．78倍。目前中國消耗了世界16．8%的能源(僅次于美國)、41．1%的煤炭(第一位)、13．8%的電力(第二位)、排放世界20%的二氧化碳(第一位)、15．1%的甲烷(第一位)、15．0%的綠化氮(第一位)，已經(jīng)成為世界資源消耗、污染大國。1995年在制定“九五”計(jì)劃時(shí)，中央就提出轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，但至今仍然沒有根本性的轉(zhuǎn)變，其中的一個(gè)根本性原因，就是政府依然直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，資源、要素價(jià)格依然是由政府直接控制的，而不是由市場機(jī)制決定的。能夠反映資源稀缺、市場供求關(guān)系的資源價(jià)格體系，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要驅(qū)動(dòng)器。要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，就必須深化價(jià)格體制改革，改變要素價(jià)格改革滯后狀況。胡錦濤總書記在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立30周年慶祝大會(huì)上的講話指出:“盡快建立反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的生產(chǎn)要素和資源價(jià)格形成機(jī)制，從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，加快構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制?！?/p>

3．解決公共產(chǎn)品供給短缺的突出矛盾，關(guān)鍵在于強(qiáng)化政府在公共產(chǎn)品供給中的主體地位和主導(dǎo)作用

只有當(dāng)政府在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給中的主體地位和主導(dǎo)作用制度化，政府才能夠?yàn)槿w社會(huì)成員提供均等化的基本公共服務(wù)。才能有效地緩解公共產(chǎn)品供給短缺。各級政府要完善公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)公共服務(wù)均等化。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，既取決于改革的力度，又取決于發(fā)展的程度。發(fā)展是解決這個(gè)問題的基礎(chǔ)。

4．解決收入分配差距拉大的突出矛盾，關(guān)鍵在于強(qiáng)化政府在完善收入分配制度中的責(zé)任

包括初次分配和再分配制度。目前我國勞動(dòng)報(bào)酬占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重不到40%，比世界平均水平低10—15%。2000—2007年，居民可支配收入占國民可支配總收入的比重下降8個(gè)百分點(diǎn)，政府和企業(yè)所占的比重則分別提高5．2個(gè)和2．8個(gè)百分點(diǎn)。而大半時(shí)間，人民幣存款都處于負(fù)利率。居民收入的基尼系數(shù)2008年達(dá)到0．47。體制機(jī)制不合理，是個(gè)重要原因。我國稅收收入以間接稅為主，調(diào)整收入分配功能較弱;社會(huì)保障制度建設(shè)明顯滯后;城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均等。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展階段，地方政府在工作中，往往是重速度輕就業(yè)、重效率輕公平、重經(jīng)濟(jì)輕社會(huì)，對解決收入分配問題缺乏總體考慮。初次分配應(yīng)當(dāng)從效率優(yōu)先、兼顧公平轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖櫺使?，再分配?yīng)更加注重公平。要解決城鄉(xiāng)居民收入差別持續(xù)擴(kuò)大的問題，我國城鄉(xiāng)居民收入差別已經(jīng)從1978年的2．56倍擴(kuò)大到2000年的2．81倍再擴(kuò)大到2009年的3．33倍。2004—2010年連續(xù)7年的中央一號(hào)文件，都是“聚焦三農(nóng)”，主題都是加大對“三農(nóng)”投入。中央財(cái)政對“三農(nóng)”的投入從2006年的3397億元增加到2009年的7253億元，平均每年增長24．2%。但是，2004年以來，無論那一年，城鎮(zhèn)居民收入增長都明顯快于農(nóng)村居民的收入。如何從根本上破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，已經(jīng)到了刻不容緩的地步了。

［1］遲福林．第二次轉(zhuǎn)型:處在十字路口的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變［M］．北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社，2010．

［2］胡鞍鋼．中國:走向2015［M］．杭州:浙江人民出版社，2010．

［3］邱聰江．縮小我國農(nóng)村公共服務(wù)地區(qū)差異的對策分析［J］．湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，(1)．