《歐盟海洋戰(zhàn)略框架指令》評(píng)析

張義鈞

（中國(guó)海洋大學(xué)青島市 266100）

《歐盟海洋戰(zhàn)略框架指令》評(píng)析

張義鈞

（中國(guó)海洋大學(xué)青島市 266100）

在介紹《歐盟海洋戰(zhàn)略框架指令》（以下簡(jiǎn)稱《框架指令》）的基本結(jié)構(gòu)及主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，從基于生態(tài)系統(tǒng)的管理方法的提出、指令的法律性質(zhì)等方面對(duì)該指令進(jìn)行了分析和評(píng)述。

歐盟 海洋戰(zhàn)略 指令 海洋管理

1 《框架指令》制定的相關(guān)背景

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，海洋的地位和作用日益凸顯。國(guó)際社會(huì)越來(lái)越關(guān)注海洋，沿海各國(guó)普遍加強(qiáng)了對(duì)海洋權(quán)益、資源、環(huán)境等的管理。歐盟作為一個(gè)政治共同體，陸地邊界 2／3以上是海岸，40% 的人口居住在沿海地區(qū)，海洋產(chǎn)業(yè)占?xì)W盟GDP的 40% ，90% 的貿(mào)易與商業(yè)活動(dòng)依賴海洋。自歐盟成員國(guó)數(shù)量由25 個(gè)增加到 27個(gè)，地理范圍也擴(kuò)展到北至北海、波羅的海，西至大西洋，東南至地中海，并包含了部分黑海海域，同時(shí)，擁有 22 個(gè)沿海國(guó)家，海岸線總長(zhǎng)度超過(guò) 65 000 公里。海洋對(duì)于歐盟具有十分重要的意義。

歐盟一直試圖建立一套綜合、統(tǒng)一的海洋利用與管理體制?！稓W盟2005年至2009年戰(zhàn)略》指出，“需要制定綜合性海洋政策，在保護(hù)海洋環(huán)境的同時(shí)使歐盟的海洋經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。”2006年6月，歐盟頒布了《歐盟綜合海洋政策綠皮書(shū)》，提出今后的方向是加強(qiáng)對(duì)涉海工作的協(xié)調(diào)，加強(qiáng)成員國(guó)間的協(xié)調(diào)，以提高工作效率。歐盟委員會(huì)要求各成員國(guó)圍繞《歐盟綜合海洋政策綠皮書(shū)》開(kāi)展為期一年的磋商與討論。2007年10月，歐盟委員會(huì)在各成員國(guó)磋商的基礎(chǔ)上頒布了《歐盟海洋綜合政策藍(lán)皮書(shū)》，指出分散決策與條塊分割管理已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)海洋事業(yè)發(fā)展的需要，必須采用綜合的決策與管理方法。歐盟海洋政策確定的指導(dǎo)海洋工作的原則主要包括：充分發(fā)揮各級(jí)政府的積極性；鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)；采用生態(tài)方法開(kāi)展綜合管理；依靠科學(xué)技術(shù)；鼓勵(lì)利益相關(guān)者參與管理與規(guī)劃等。2008年6月，歐盟又出臺(tái)了《歐盟海洋綜合政策實(shí)施指南》，提出用戰(zhàn)略方法制定國(guó)家海洋政策、建立國(guó)家公立機(jī)構(gòu)決策管理框架、發(fā)揮沿海地區(qū)的其他局部地方?jīng)Q策者的作用、利益相關(guān)者參與海洋綜合政策的決策以及提高區(qū)域合作效率。

在上述海洋綜合政策的指導(dǎo)下，結(jié)合歐盟制定《水資源框架指令》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)指令》以及《戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)指令》等指令的經(jīng)驗(yàn)，2008年，歐洲議會(huì)和歐洲理事會(huì)制定了旨在海洋環(huán)境保護(hù)方面采取共同行動(dòng)的框架指令——《歐盟海洋戰(zhàn)略框架指令》。

2 《框架指令》基本結(jié)構(gòu)及主要內(nèi)容

2.1 《框架指令》的基本結(jié)構(gòu)

《框架指令》由導(dǎo)言、正文和附件三大部分組成，3 個(gè)部分系整體上有機(jī)聯(lián)系、相互補(bǔ)充的整體。

第一部分為導(dǎo)言部分，闡述了海洋環(huán)境的重要性，人類對(duì)環(huán)境造成的威脅，制定《框架指令》的基礎(chǔ)——?dú)W盟已采取的對(duì)策以及《框架指令》采用的生態(tài)、政治、法律基礎(chǔ)和原則。

第二部分為正文部分，為《框架指令》的主體。共分為 5 章：第一章為《總則》；第二章為《海洋戰(zhàn)略：準(zhǔn)備》；第三章為《海洋戰(zhàn)略：措施計(jì)劃》；第四章為《更新報(bào)告與公共信息》；第五章為《最后條款》。

第三部分由6 個(gè)附件組成，這 6 個(gè)附則為成員國(guó)實(shí)施《框架指令》提供了準(zhǔn)則和指導(dǎo)，具體附件分別是：附件1：判斷“良好環(huán)境狀況”的定性描述；附件2：主管機(jī)構(gòu)；附件3：指導(dǎo)目錄：特征、壓力、影響；附件4：指導(dǎo)目錄：設(shè)定環(huán)境目標(biāo)時(shí)應(yīng)考慮的特性；附件5：監(jiān)測(cè)計(jì)劃；附件6：措施計(jì)劃。

2.2 《框架指令》的基本內(nèi)容

2.2.1《框架指令》確立了歐盟海洋管理的主要目標(biāo)

《框架指令》明確強(qiáng)調(diào)了保護(hù)海洋環(huán)境、保全海洋生態(tài)系統(tǒng)的必要性。《框架指令》聲明：“海洋環(huán)境作為寶貴的遺產(chǎn)，需要被保護(hù)、保全甚至恢復(fù)，終極目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是維持生物多樣性并建成清潔、健康、多產(chǎn)的多樣化、動(dòng)態(tài)化海洋?！睘檫_(dá)成這些目標(biāo)，《框架指令》提倡不同政策地區(qū)對(duì)環(huán)境加以綜合考慮，而《框架指令》正是更加廣泛化、橫向化的未來(lái)歐盟海洋政策的“環(huán)境支柱”。并且，《框架指令》采用了以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的方法管理人類對(duì)海洋環(huán)境的利用，對(duì)海洋資源和服務(wù)的使用必須首先確保能夠保持或達(dá)到“良好環(huán)境狀況”并適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。“良好環(huán)境狀況”是《框架指令》所采用方法中的一個(gè)中心概念，與歐盟2000年出臺(tái)的《水框架指令》中的“良好地表水狀態(tài)”、“良好地下水狀態(tài)”以及“良好生態(tài)狀態(tài)”的表述類似，歐盟海洋戰(zhàn)略框架指令對(duì)“良好環(huán)境狀況”做出了如下說(shuō)明：“良好環(huán)境狀況下的海洋水體以其自身?xiàng)l件能夠提供清潔、健康、多產(chǎn)的生態(tài)多樣化和動(dòng)態(tài)化海洋，對(duì)海洋環(huán)境的利用是可持續(xù)的，能夠滿足當(dāng)代人和后代人的使用和活動(dòng)需要?！贝硕x進(jìn)一步被表述為，人類的輸入對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能、恢復(fù)能力、生物多樣性和海洋生境的影響，以及“生態(tài)系統(tǒng)的水形態(tài)、物理、化學(xué)特性”。

2.2.2 《框架指令》確立了歐盟行動(dòng)框架

盡管發(fā)展的海洋戰(zhàn)略要求其對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)提供保護(hù)，以使其不被人類活動(dòng)累積的壓力所破壞，但是，海洋戰(zhàn)略仍然應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)代人和后代人可持續(xù)地利用海洋資源和服務(wù)。因此，在海洋管理中，一方面應(yīng)當(dāng)考慮使用的相對(duì)優(yōu)先，另一方面也應(yīng)考慮養(yǎng)護(hù)和保存。為了促進(jìn)“良好環(huán)境狀況”的達(dá)成，《框架指令》建立了一個(gè)行動(dòng)框架，只規(guī)定各級(jí)目標(biāo)和各項(xiàng)義務(wù)，而留待各成員國(guó)單獨(dú)地或合作地去實(shí)現(xiàn)具體細(xì)節(jié)。例如，成員國(guó)可以決定“良好環(huán)境狀況”的具體特征和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的途徑，可以制定和執(zhí)行戰(zhàn)略和措施以促成目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也可以為海洋環(huán)境狀態(tài)的評(píng)定采納不同的方法和標(biāo)準(zhǔn)，但是，成員國(guó)的所有行動(dòng)必須服從歐洲委員的指導(dǎo)和監(jiān)督。

《框架指令》也指出，當(dāng)成員國(guó)單獨(dú)的行動(dòng)不足以應(yīng)對(duì)發(fā)生的狀況時(shí)，應(yīng)當(dāng)在區(qū)域?qū)用婊驓W盟層面采取措施。歐盟確認(rèn)其海洋區(qū)域是作為一個(gè)整體的單位實(shí)施管理。目前，已經(jīng)有一些海洋區(qū)域在作為整體加以利用和管理，例如波羅的海海域、北海海域以及東北大西洋海域。因而，每個(gè)成員國(guó)制定的國(guó)家海洋政策不僅應(yīng)對(duì)其管轄海域負(fù)責(zé)，也應(yīng)體現(xiàn)其作為海洋區(qū)域成員更為廣闊的視角，為國(guó)家層面、亞區(qū)域?qū)用?、區(qū)域?qū)用娴摹傲己铆h(huán)境狀況”做出努力和貢獻(xiàn)。

此外，考慮到多個(gè)機(jī)構(gòu)擁有管理職能，歐盟海洋戰(zhàn)略框架指令強(qiáng)調(diào)了在國(guó)家層面、區(qū)域?qū)用妗W盟層面和國(guó)際層面上采取行動(dòng)保持一致性和連貫性的需要，在國(guó)際層面上還包含了與非歐盟國(guó)家的合作問(wèn)題。同時(shí)，《框架指令》也指出，當(dāng)不同海洋區(qū)域面臨的問(wèn)題發(fā)生實(shí)質(zhì)變化時(shí)，管理方案必須隨之發(fā)生改變。

除了認(rèn)識(shí)到國(guó)家間在不同層面采取行動(dòng)必須具有一致性的問(wèn)題，《框架指令》也強(qiáng)調(diào)了與其他保護(hù)海洋環(huán)境的歐盟政策進(jìn)行橫向協(xié)調(diào)的必要性，例如共同漁業(yè)政策、共同農(nóng)業(yè)政策、水政策指令以及其他相關(guān)的國(guó)際協(xié)議。從這個(gè)意義上講，《框架指令》致力于從地方層面到國(guó)際層面的海洋利用綜合管理，可以看作是對(duì)先前在劃分的基礎(chǔ)上采取政策造成弊端的糾正措施。

以海洋環(huán)境保護(hù)的視角，《框架指令》對(duì)嵌套式的自然系統(tǒng)反應(yīng)靈敏。在嵌套式自然系統(tǒng)中，較小的地理和生態(tài)區(qū)域被認(rèn)為是較大生態(tài)系統(tǒng)的功能部分，并且發(fā)生于一個(gè)區(qū)域的情況對(duì)其他區(qū)域所造成的影響巨大。因此，通過(guò)不同層面對(duì)嵌套式自然系統(tǒng)進(jìn)行協(xié)調(diào)管理是非常必要的?！犊蚣苤噶睢氛J(rèn)為，如同自然系統(tǒng)是嵌套式和交叉式的，管理系統(tǒng)也應(yīng)當(dāng)是嵌套和交叉的。目前，不同層面的公約、協(xié)議、政策均對(duì)這一管理方式有所體現(xiàn)，例如國(guó)際性的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》、《生物多樣性公約》，地區(qū)性的有關(guān)地中海、黑海的協(xié)議以及歐盟各國(guó)國(guó)家性海洋戰(zhàn)略。

2.3 《框架指令》嘗試采用基于生態(tài)系統(tǒng)的方法對(duì)海洋利用加以管理

《框架指令》的規(guī)定強(qiáng)調(diào)，管理措施應(yīng)當(dāng)受到地理空間范圍的支配，不能因單獨(dú)國(guó)家甚至是全體歐盟成員國(guó)政治或法律管轄權(quán)而被限制或擴(kuò)展。重要的是，《框架指令》中所使用的“區(qū)域”是指生態(tài)意義上的區(qū)域，其劃分基礎(chǔ)不僅是政治因素，更是基于對(duì)水文學(xué)、海洋學(xué)以及生物地理特性的考慮。反過(guò)來(lái)，“區(qū)域”或“亞區(qū)域”成員國(guó)之間的合作更顯示出其必要性，在特定情況下，甚至需要非歐盟國(guó)家的第三方參與才能實(shí)現(xiàn)有效管理。

除了對(duì)空間范圍的考慮，《框架指令》將海洋環(huán)境保護(hù)以及可能的海洋生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)為海洋戰(zhàn)略的目標(biāo)，并明確了對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)及其機(jī)能實(shí)施保護(hù)的核心地位。《框架指令》中的許多概念和原則來(lái)自基于生態(tài)系統(tǒng)的管理方法，例如，生物多樣性、預(yù)防原則、可持續(xù)發(fā)展原則、生境、關(guān)注后代需要等。

此外，《框架指令》提出的“良好環(huán)境狀況”的概念并不是固定的，而是隨著時(shí)間因素（例如生態(tài)系統(tǒng)變化、科學(xué)技術(shù)發(fā)展）的發(fā)展不斷汲取和采納新的內(nèi)容，進(jìn)而促使對(duì)《框架指令》的戰(zhàn)略或措施條款進(jìn)行修正。定期評(píng)估海洋環(huán)境、實(shí)施監(jiān)測(cè)和設(shè)定環(huán)境目標(biāo)也被納入動(dòng)態(tài)的管理進(jìn)程。為了實(shí)現(xiàn)有效的海洋利用管理，《框架指令》提倡公眾的積極參與?？傊?，歐盟海洋戰(zhàn)略框架指令試圖建立一個(gè)由成員國(guó)管理海洋利用的動(dòng)態(tài)進(jìn)程框架，而不是一套固定不變、條款詳細(xì)的實(shí)質(zhì)性法規(guī)。

2.4 其他內(nèi)容

《框架指令》還針對(duì)實(shí)施問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范，為各成員國(guó)設(shè)定了目標(biāo)、行動(dòng)原則、程序要求和時(shí)間安排，并針對(duì)指定的海洋水體為成員國(guó)設(shè)定了職責(zé)，根據(jù)職責(zé)的種類建立了履行時(shí)間表，規(guī)定了歐盟的監(jiān)督和協(xié)調(diào)職責(zé)。

3 《框架指令》評(píng)析

3.1 基于生態(tài)系統(tǒng)管理方法提出對(duì)歐盟海洋綜合管理具有一定的實(shí)踐意義

《框架指令》是以“海洋水體”為客體的行動(dòng)導(dǎo)向型文件?！昂Ｑ笏w”包括海水、海床、底土等?！犊蚣苤噶睢芬髿W盟成員國(guó)采取有效措施，確保海洋水域達(dá)到“良好環(huán)境狀況”。為此，成員國(guó)必須采用基于生態(tài)系統(tǒng)的管理方法，掌握和了解海洋環(huán)境狀況以及人類給海洋環(huán)境造成的影響，制定并實(shí)施為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)服務(wù)的有效措施。《框架指令》由歐盟委員會(huì)提出草案、經(jīng)歐洲議會(huì)和歐洲理事會(huì)進(jìn)行修改后，由歐洲議會(huì)和歐洲理事會(huì)經(jīng)共同決策機(jī)制予以通過(guò)，建立了一套采用廣泛、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一和基于生態(tài)系統(tǒng)的方法對(duì)歐洲海域進(jìn)行海洋利用和管理的運(yùn)作框架。

為了更好地實(shí)施基于生態(tài)系統(tǒng)的管理方法，《框架指令》制訂了一整套行動(dòng)計(jì)劃，包括歐盟成員國(guó)和歐盟委員會(huì)的責(zé)任、義務(wù)以及時(shí)間表，這標(biāo)志著歐盟向先進(jìn)的海洋利用管理方向又邁出了重要一步。尤其需要指出的是，在制定《框架指令》的最后階段，歐盟重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了有效的海洋利用和管理在解決生物資源的過(guò)度開(kāi)采、外來(lái)物種入侵、海洋污染等問(wèn)題以及全面保護(hù)海洋生物多樣性等方面的必要性。為此，須建立一個(gè)綜合的、跨部門(mén)的管理機(jī)制，并通過(guò)這種機(jī)制采取有效行動(dòng)，以避免因?yàn)閱我坏臎Q策模式而造成的管理失誤。采集處理等一體化的綜合性門(mén)戶網(wǎng)站；強(qiáng)大功能與易用性并重；支持靈活的C/S架構(gòu)；TPI 系統(tǒng)的客戶端可使用桌面程序與服務(wù)器建立 C/S 連接，進(jìn)行數(shù)據(jù)的交互和處理。

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海洋信息是海洋科研、教學(xué)、工程設(shè)計(jì)、規(guī)劃管理、環(huán)境測(cè)報(bào)及評(píng)價(jià)、海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和軍事海洋環(huán)境條件保證等的主要依據(jù)，海洋科學(xué)數(shù)據(jù)的收集、處理和數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)對(duì)于以海洋經(jīng)濟(jì)為支柱產(chǎn)業(yè)的社會(huì)具有科學(xué)意義和緊迫需求。因此 TPI 完全符合海洋信息綜合管理平臺(tái)的各項(xiàng)功能和支持各類海洋數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的處理。

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2011年10月8日