海域使用論證等級(jí)劃分方法探討

黃蔚霞,張葉春,顏 文,徐玉芬

(1.中國科學(xué)院南海海洋研究所 廣州 510301;2.中國科學(xué)院研究生院 北京 100049)

海域使用論證等級(jí)劃分方法探討

黃蔚霞1,2,張葉春1,顏 文1,徐玉芬1

(1.中國科學(xué)院南海海洋研究所 廣州 510301;2.中國科學(xué)院研究生院 北京 100049)

作為我國海域使用管理工作的一個(gè)重要組成部分,海域使用論證制度在海域使用的審批、管理中起著至關(guān)重要的作用。由于海域使用論證工作起步較晚,相關(guān)導(dǎo)則和規(guī)范在指導(dǎo)實(shí)際工作中暴露出一些問題,因此需要不斷的修改和完善。筆者結(jié)合實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn),在總結(jié)了2008年《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》(試行)關(guān)于海域使用論證劃分等級(jí)和依據(jù)在指導(dǎo)實(shí)際工作中存在的問題,并分析了2010年征求意見稿的改進(jìn)和調(diào)整意見,提出了海域使用論證的等級(jí)劃分除采用定性與定量相結(jié)合的方式,還應(yīng)當(dāng)綜合考慮海域級(jí)別、項(xiàng)目用途、項(xiàng)目規(guī)模和是否采取后論證模式等因素的觀點(diǎn),旨在為進(jìn)一步促進(jìn)海域使用論證工作等級(jí)劃分的合理化提供一些看法。

海域使用論證;技術(shù)導(dǎo)則;等級(jí)劃分

《中華人民共和國海域使用管理法》的頒布與實(shí)施,使我國的海域使用管理模式發(fā)生了根本性變化,即由原來單純行政管理轉(zhuǎn)為權(quán)屬管理,由多頭分散管理轉(zhuǎn)為集中統(tǒng)一的綜合管理[1]。開展海域使用論證是海域使用自身發(fā)展的要求,也是貫徹落實(shí)國家相關(guān)法律的需要。海域使用論證從決策源頭考慮其使用海域的可行性,為保證海域資源的可持續(xù)發(fā)展提供了重要的保障。作為我國海域使用管理工作的一個(gè)重要組成部分,海域使用論證制度在海域使用的審批、管理中起著至關(guān)重要的作用[2]。近年來,海域使用論證制度日趨完善,海域使用論證管理呈現(xiàn)不斷加強(qiáng)和逐步規(guī)范的良好局面,在海洋管理工作中具有極其重要的地位和作用[3]。由于起步較晚,海域使用論證工作的相關(guān)導(dǎo)則和規(guī)范還在不斷的完善和修改中,因此在實(shí)際工作中有一些值得注意和總結(jié)的問題。

在2008年的《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》(試行)中,首次對海域使用論證工作等級(jí)進(jìn)行了劃分。它的提出是基于《海域使用分類體系》和結(jié)合海域使用論證的研究成果和工作實(shí)踐,按項(xiàng)目的用海類型、用海規(guī)模和用海方式,同時(shí)采用了以項(xiàng)目用海類型、規(guī)模方式的主要構(gòu)成要素為依據(jù),包括項(xiàng)目用海所在區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、自然資源及環(huán)境條件、與海洋功能區(qū)劃、相關(guān)規(guī)劃符合性、利益相關(guān)者、選址、方式、面積、期限的合理性以及項(xiàng)目用海的主要不利影響等方面分析要素來劃分論證工作等級(jí),其由復(fù)雜到簡單依次分為1級(jí)、2級(jí)和3級(jí)[4]。

2010年5月,國家海洋局組織進(jìn)行了《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》(試行)的修訂,形成了《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》(征求意見稿)。其中,對海域使用論證的等級(jí)劃分進(jìn)行了較大的調(diào)整,論證工作等級(jí)依照項(xiàng)目的用海方式、用海規(guī)模和項(xiàng)目所在海域特征,劃分為1級(jí)、2級(jí)和3級(jí)[5]。與2008年的《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》(試行)相比,它的提出除了基于《海域使用分類體系》,還與項(xiàng)目所在海域的特征相關(guān)。

對海域使用論證的等級(jí)劃分是海域使用論證的重要依據(jù),它不僅確定了海域使用論證工作的深度和廣度,又與論證中各項(xiàng)工作量密切相關(guān),如海洋環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查和數(shù)值模擬計(jì)算的工作量等。因此海域使用論證的等級(jí)劃分在整個(gè)海域使用論證過程中占有重要的指導(dǎo)地位。然而從《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》(試行)執(zhí)行至今,海域使用論證過程中由于論證等級(jí)劃分的不盡合理,也造成了論證報(bào)告的編寫質(zhì)量不高和論證工作效率較低等問題。為了進(jìn)一步完善海域使用論證制度,加強(qiáng)海域使用論證在海域使用管理中的指導(dǎo)作用,對海域使用論證等級(jí)劃分的研究勢在必行。

1 海域使用論證等級(jí)劃分的依據(jù)及方法

海域使用論證等級(jí)劃分是在《海域使用分類體系》的基礎(chǔ)上建立的,而海域使用分類必須了解和掌握影響海域使用級(jí)別劃分的各因素之間的相互作用,依據(jù)一定的原則,科學(xué)劃定不同類型的用海級(jí)別[6]。

當(dāng)前的海域使用論證等級(jí)劃分的確定,一般采用定性與定量分類相結(jié)合的方法進(jìn)行劃分。等級(jí)的確定重點(diǎn)考慮項(xiàng)目用海方式、項(xiàng)目用海規(guī)模和項(xiàng)目所在海域特征。同一用海項(xiàng)目由多個(gè)用海方式構(gòu)成,按用海方式、用海規(guī)模、項(xiàng)目所在海域特征所判定的等級(jí)不一致時(shí),采用就高不就低原則確定論證等級(jí)。

采用定性與定量分類相結(jié)合的方法,通過對海域使用類型的分類,結(jié)合用海規(guī)模和海域特征對論證工作進(jìn)行分級(jí)。這種方法既有定性的海域使用類型、海域特征分析指標(biāo),也有定量的用海規(guī)模指標(biāo)。海域使用分類以海域用途為主要分類依據(jù),遵循對海域使用類型的一般認(rèn)識(shí),并與海洋功能區(qū)劃、海洋及相關(guān)產(chǎn)業(yè)等的劃分來相協(xié)調(diào)。在海域使用類型劃分上保持項(xiàng)目用海的完整性,反應(yīng)其總體特征,方便海域使用行政管理及相關(guān)工作。分類采用兩級(jí)分類體系,共分為9個(gè)一級(jí)類和30個(gè)二級(jí)類。而用海規(guī)模的量化指標(biāo)主要為用海面積、用海構(gòu)筑物(管線等)的長度、取排水量和傾倒量來分類。

2 海域使用論證等級(jí)劃分存在的問題

2008年的《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》(試行)中對海域使用論證等級(jí)劃分的方法簡明扼要,考慮的因素不多,在分析一個(gè)新的海域使用論證項(xiàng)目的時(shí)候,對項(xiàng)目的定級(jí)容易,一目了然。但是這種方法也同樣存在弊端,它只考慮用海方式和用海規(guī)模,對其他可能對項(xiàng)目本身來說非常重要的因素不加以考慮。在實(shí)際的海域使用論證過程中,主要存在以下問題。

2.1 劃分原則沒有考慮地區(qū)差異性

等級(jí)劃分采用全國統(tǒng)一的原則,對不同等級(jí)不同開發(fā)現(xiàn)狀的海域采取同樣的標(biāo)準(zhǔn),對不同海洋生態(tài)環(huán)境的海域采取同樣的標(biāo)準(zhǔn),對海洋資源分布狀況不同的海域采取同樣的標(biāo)準(zhǔn)。顯然,這種根據(jù)用海方式和用海規(guī)模兩個(gè)單一因素來確定論證等級(jí),是不太合理的。如,在不同海區(qū)的海灣、河口海域和近岸海域、其他海域采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對用海論證進(jìn)行等級(jí)劃分;如,在海洋生態(tài)環(huán)境脆弱和海洋生態(tài)環(huán)境良好的海域采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對用海論證進(jìn)行等級(jí)劃分;如,在海洋資源豐富的海域和海洋資源貧瘠的海域采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行等級(jí)劃分。

2.2 未考慮用海項(xiàng)目的具體用途區(qū)別論證等級(jí)

同樣的用海方式和用海規(guī)模,由于用海項(xiàng)目的用途不同,其用海對海洋生態(tài)系統(tǒng)和海洋環(huán)境的影響可能大相徑庭,其用海的不利影響和風(fēng)險(xiǎn)也不能一概而論。如,同樣是碼頭,油氣運(yùn)輸和普通散貨運(yùn)輸碼頭,其風(fēng)險(xiǎn)就大不相同。因此,不考慮用海項(xiàng)目的具體用途進(jìn)行海域使用論證的等級(jí)劃分也是不夠科學(xué)的。

2.3 各級(jí)論證要求過于籠統(tǒng)

海域使用論證的工作等級(jí)劃分為三級(jí),對各級(jí)論證的要求過于籠統(tǒng)。1級(jí)和2級(jí)論證內(nèi)容齊全,論證范圍覆蓋項(xiàng)目用海所涉及的全部區(qū)域,論證重點(diǎn)突出,進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查、調(diào)訪和資料收集。1級(jí)論證要求進(jìn)行重點(diǎn)問題專題分析;2級(jí)論證可根據(jù)具體情況進(jìn)行重點(diǎn)問題專題分析;3級(jí)論證不要求進(jìn)行重點(diǎn)問題專題分析。1級(jí)論證要求有項(xiàng)目用海方式替代方案,并根據(jù)項(xiàng)目具體情況提供用海選址備選方案[4]?，F(xiàn)行有關(guān)論證技術(shù)規(guī)范分類管理不夠細(xì)化,沒有針對不同的用海方式設(shè)定詳細(xì)的不同的論證內(nèi)容和方法,導(dǎo)致論證的針對性不強(qiáng)。

2.4 應(yīng)擴(kuò)大特殊用海項(xiàng)目的范疇

對于特殊用海項(xiàng)目這類用海,應(yīng)擴(kuò)大其定義的范疇。事實(shí)上,有很多項(xiàng)目類型本身具有非常特殊的情況。如,公益用海項(xiàng)目、由于政策或技術(shù)規(guī)范空白或更新帶來的項(xiàng)目和某些帶有歷史遺留問題等,都應(yīng)當(dāng)納入特殊項(xiàng)目中,用較為特殊的方法解決其用海問題。

3 對海域使用論證等級(jí)劃分的幾點(diǎn)建議

海域使用論證是一項(xiàng)嶄新的工作,為了進(jìn)一步加快海域使用論證等級(jí)劃分的科學(xué)、合理化進(jìn)展,需要不斷地在工作中總結(jié)、完善、提高。與2008年的試行版相比,2010年的《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》(征求意見稿)有了很大的改進(jìn),其中對海域使用論證工作等級(jí)的劃分主要改進(jìn)了以下幾點(diǎn)。①考慮了項(xiàng)目所在的海域特征,依照海域環(huán)境的敏感性分為敏感海域和其他海域,其他海域比敏感海域的同類型用海論證等級(jí)一般要低一級(jí);②對于填海造地用海,根據(jù)填海規(guī)模對填海面積較小的用海降低其論證等級(jí);③增加了溫排水用海、取排水口用海等幾個(gè)較特殊的用海類型的論證等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn);④刪除了特殊用海的論證等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn);⑤某些類型用海的規(guī)模與論證等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了改變,如跨海橋梁的論證等級(jí),長度大于5 km為1級(jí)論證改為長度大于2 km為1級(jí)論證。

對海域使用論證的等級(jí)劃分除了采用定性與定量相結(jié)合的方式,還應(yīng)當(dāng)全面考慮其他因素。針對海域使用論證等級(jí)劃分存在的各項(xiàng)問題,依據(jù)一定的原則與方法把對海域使用論證工作有重大影響,又能體現(xiàn)項(xiàng)目本身的因素作為劃分海域使用論證等級(jí)劃分的依據(jù)?？煽紤]的主導(dǎo)因素有海域級(jí)別、項(xiàng)目用途、項(xiàng)目規(guī)模和是否采取后論證模式等。結(jié)合以上各主導(dǎo)因素,對海域使用論證的等級(jí)劃分有以下幾點(diǎn)建議。

3.1 可考慮與海域的分等定級(jí)相關(guān)

2010年的《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》(征求意見稿)雖然已經(jīng)考慮項(xiàng)目用海所在海域的海域特征,但是對海域的分類還是較為籠統(tǒng)。近年來,我國已經(jīng)開始對海域的分等定級(jí)開始了研究,其中的多因素綜合評價(jià)法為多數(shù)人所采用,只不過每個(gè)人采用的主導(dǎo)因素有所不同。同樣的,對海域使用論證的等級(jí)劃分也可以參考這種模式,以綜合考慮項(xiàng)目用海的綜合信息,避免單一性地判斷項(xiàng)目用海的影響,準(zhǔn)確地對海域使用論證進(jìn)行等級(jí)劃分,以避免工作量的不足和重復(fù)浪費(fèi)。

對海域的分等定級(jí)已經(jīng)包含了區(qū)位條件、自然條件、資源狀況、環(huán)境條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件等各方面因素。目前,對海域的分等定級(jí)方法還處于探索階段,我國至今并未形成成熟的海域分等定級(jí)方法。苗麗娟等對海域使用分類定級(jí)提出通過估算定級(jí)主導(dǎo)因素的作用分值,從而計(jì)算因素權(quán)重值,最后測算單元總分值的方法來劃分海域使用級(jí)別[6]。欒維新、王平等對海域分等采用多因素綜合評定法,通過選擇影響沿海地區(qū)(市、縣)整體效益的因素和因子,并賦予相應(yīng)參數(shù),然后用一定數(shù)學(xué)公式進(jìn)行加權(quán)求和,得到多項(xiàng)指標(biāo)的綜合評定分值(總分值),最后依各地區(qū)的總分值進(jìn)行排隊(duì),確定海域等級(jí)[7-8]。胥寧參考其他行業(yè)的分等定級(jí)制度,對我國海域的分等定級(jí)進(jìn)行了研究,初步建立了海域分等定級(jí)程序,與前文提到的幾種方法類似,不同的是他還計(jì)算了典型行業(yè)的海域級(jí)差收益,以最終確定海域的等級(jí)[9]。

參考海域的分等定級(jí)方法,對海域使用論證的等級(jí)劃分也可采用多因素綜合評定法,在已經(jīng)建立的海域分等定級(jí)的基礎(chǔ)上,把海域等級(jí)作為海域使用論證等級(jí)劃分的其中一個(gè)主導(dǎo)因素。以廣東省沿岸為例,在珠江口海域和汕頭港海域這兩個(gè)同樣屬于海灣河口的敏感海域鋪設(shè)一條海底電纜,由于珠江口海域的海上開發(fā)活動(dòng)密度明顯高于汕頭港海域,因此可相應(yīng)的提高其論證等級(jí)。

3.2 增加項(xiàng)目用海的具體用途等其他因素確定論證等級(jí)

除了項(xiàng)目的用海方式和用海規(guī)模、考慮項(xiàng)目所在海域等級(jí)等其他因素之外,用海項(xiàng)目的具體用途也是論證等級(jí)劃分的一個(gè)重要因素。如,同樣都屬于填海項(xiàng)目,用于碼頭或項(xiàng)目后方陸域形成的填海和用于岸線修整的填海就不可一概而論,用于岸線修整的填海項(xiàng)目,其論證等級(jí)可相應(yīng)降低;又如同樣是碼頭,對操作者本人和周圍設(shè)施的安全有重大危害因素的油氣運(yùn)輸?shù)纫兹家妆?、危險(xiǎn)性高的用海,應(yīng)相應(yīng)的提高其論證等級(jí)。

除了項(xiàng)目用海的具體用途外,可增加其他可考慮的因素,如投資規(guī)模(用海部分投資所占比例高低)等,建立一個(gè)除了用海規(guī)模以外的另一個(gè)分支作為定級(jí)的考慮因素。

3.3 細(xì)化不同等級(jí)的論證要求

目前的海域使用論證劃分等級(jí)后,對各等級(jí)論證的要求過于籠統(tǒng)。細(xì)化不同等級(jí)的論證要求,是提高海域使用論證報(bào)告的需求,也是完善海域使用論證體系的需求。應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化各等級(jí)的論證要求,一方面可以突出各等級(jí)論證的區(qū)別;另一方面,也可使海域使用論證從業(yè)人員對于海域使用論證的要求更加清晰。

3.4 應(yīng)考慮“特殊用?！表?xiàng)目

2010年的《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》(征求意見稿)取消了對“特殊用?！边@類用海項(xiàng)目的海域使用論證等級(jí)劃分,筆者認(rèn)為應(yīng)明確“特殊用?！表?xiàng)目的定義,適當(dāng)擴(kuò)大范圍,特事特辦,簡化程序,節(jié)約各種資源和成本。如,科研教學(xué)、海洋保護(hù)區(qū)用海、海岸防護(hù)工程用海和公益用海項(xiàng)目等,某些由于政策或技術(shù)規(guī)范空白或更新帶來的項(xiàng)目,某些具有歷史遺留問題的項(xiàng)目等,應(yīng)當(dāng)納入“特殊用?！表?xiàng)目中,特事特辦,為海域使用管理提供便捷的通道,避免論證工作的重復(fù)、浪費(fèi)和缺乏針對性。

3.5 應(yīng)考慮項(xiàng)目后論證的相關(guān)事宜

由于政策漏洞和地方管理不善,常常出現(xiàn)某些項(xiàng)目未論證已施工的現(xiàn)象,這種情況下,如果按照常規(guī)的論證程序,必然出現(xiàn)反程序論證的局面,只能得出“項(xiàng)目可行”的結(jié)論。在海域使用管理上,除了采取一定的處罰措施,還應(yīng)當(dāng)對這種“已成事實(shí)的項(xiàng)目”進(jìn)行后論證,以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題,防止對海域造成更大的影響。

海域使用后評價(jià)是指海洋工程項(xiàng)目建成并正式投入生產(chǎn)運(yùn)營一段時(shí)間以后,通過調(diào)查研究該海洋工程項(xiàng)目實(shí)際發(fā)生的社會(huì)影響、經(jīng)濟(jì)效益影響和環(huán)境影響,并同該海洋工程項(xiàng)目的海域使用論證中的預(yù)測評價(jià)成果進(jìn)行對比,復(fù)核該海洋工程對社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響的實(shí)際發(fā)生情況和動(dòng)工前的預(yù)測結(jié)果的差異[10]。目前,我國針對海域使用后論證體系的研究較少,國家也沒有出臺(tái)相關(guān)的政策、法律、法規(guī)和規(guī)范,在整套海域使用后論證體系建立起來之前,可以考慮將需要進(jìn)行后論證的項(xiàng)目論證納入海域使用論證等級(jí)中的其中一級(jí)。

4 結(jié)束語

科學(xué)、合理地確定海域使用論證的等級(jí)劃分是開展海域使用論證工作的重要依據(jù),有利于提高論證的效率和節(jié)約論證成本的投入,有利于提高海域使用論證的質(zhì)量,為海洋行政主管部門審核項(xiàng)目提供更科學(xué)的依據(jù)。筆者分析了《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》(試行)(2008年)在指導(dǎo)實(shí)際的海域使用論證工作中存在的問題,總結(jié)了2010年征求意見稿的改進(jìn)和調(diào)整并提出了一些建議,旨在為規(guī)范海域使用論證工作提供一些新的看法。對海域使用論證的等級(jí)劃分調(diào)整雖然不能一步到位,但是盡早進(jìn)行相關(guān)的研究和技術(shù)規(guī)范的調(diào)整是非常必要的。

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