我國(guó)海域使用論證與陸域土地利用審批依據(jù)的比較研究＊

楊 輝,周鴻權(quán),武小勇,周青松

(國(guó)家海洋局第二海洋研究所 杭州 310012)

我國(guó)海域使用論證與陸域土地利用審批依據(jù)的比較研究＊

楊 輝,周鴻權(quán),武小勇,周青松

(國(guó)家海洋局第二海洋研究所 杭州 310012)

海域使用權(quán)和土地使用權(quán)均為我國(guó)主權(quán)領(lǐng)域內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)。海域使用論證是海域使用權(quán)審批的重要依據(jù)。海域使用論證與土地利用審批依據(jù)的主要相同點(diǎn)是兩者均實(shí)行用途管制,以規(guī)劃(區(qū)劃)為評(píng)估依據(jù);均需要勘測(cè)定界。但兩者在工程描述、工程引發(fā)的環(huán)境變化及防治對(duì)策分析、利益相關(guān)者分析等主要內(nèi)容方面存在較大的差異。造成上述狀況的原因是海域和土地在本質(zhì)上既有一定的共性(兩者均為實(shí)現(xiàn)其他開(kāi)發(fā)方式的載體、位置固定性、數(shù)量的不增性、利用方向及附屬生態(tài)逆變的困難性),也有明顯的差異(海域的開(kāi)放性和流動(dòng)性)。

海域使用論證;海域使用權(quán);土地使用權(quán);許可依據(jù)

《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》確立的海域權(quán)屬管理制度和《中華人民共和國(guó)土地管理法》確立的土地權(quán)屬管理制度構(gòu)成了我國(guó)主權(quán)領(lǐng)域內(nèi)不動(dòng)產(chǎn)(土地和海域)權(quán)屬管理的基本制度,二者以海岸線為界確定各自法律適用的地理范圍,共同覆蓋了我國(guó)整個(gè)主權(quán)領(lǐng)域[1]。海域使用論證是海域使用權(quán)審批的重要依據(jù)。海域使用論證是海域管理參與宏觀調(diào)控的“切入點(diǎn)”,是合理配置海域資源的“過(guò)濾器”,是全面協(xié)調(diào)用海關(guān)系的“減震閥”[2]。實(shí)踐表明,海域使用論證對(duì)于規(guī)范海洋開(kāi)發(fā)與管理秩序,依法維護(hù)國(guó)家海域所有權(quán)和海域使用權(quán)人的合法權(quán)益,促進(jìn)海域資源的集約利用和海洋經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng),形成合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局,促進(jìn)用海審批決策的科學(xué)化、民主化等方面有著重要的意義。但由于海域使用論證制度建立的時(shí)間仍不長(zhǎng),相關(guān)的配套法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范還不夠健全,存在一些問(wèn)題亟待規(guī)范[3-4]。筆者對(duì)海域使用論證與土地利用審批依據(jù)進(jìn)行比較研究,以期對(duì)準(zhǔn)確理解和把握海域使用論證重點(diǎn),完善海域使用論證工作提供指導(dǎo)作用。

1 海域使用論證是海域使用權(quán)審批的重要依據(jù)

我國(guó)對(duì)海域使用權(quán)審批的管理,是20世紀(jì)80年代后才出現(xiàn)的事情,在此之前的漫長(zhǎng)時(shí)間內(nèi),海域使用權(quán)的取得應(yīng)為依習(xí)慣的自然取得[5]。1984年后,《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》和《中華人民共和國(guó)測(cè)繪法》等法律都對(duì)海域使用權(quán)的取得問(wèn)題做了相關(guān)的規(guī)定,但上述法律皆為從某一個(gè)特定的角度對(duì)海域的利用進(jìn)行規(guī)制(即海域使用權(quán)是附隨著漁業(yè)權(quán)、礦業(yè)權(quán)等其他權(quán)利而取得的,其審批依據(jù)由各行業(yè)單獨(dú)制定)。真正從海域使用管理的角度進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)并規(guī)定一般意義上的海域使用權(quán)的立法,是財(cái)政部與國(guó)家海洋局于1993年5月31日聯(lián)合頒發(fā)的《國(guó)家海域使用管理暫行規(guī)定》。該規(guī)定明確了海域歸國(guó)家所有,并實(shí)行“海域使用證制度”,“對(duì)于改變海域?qū)傩曰蛴绊懮鷳B(tài)環(huán)境的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng),應(yīng)該嚴(yán)格控制并經(jīng)科學(xué)論證”。為使海域使用可行性論證規(guī)范化,1998年國(guó)家海洋局制定了《海域使用可行性論證管理辦法》,明確規(guī)定“凡使用某一固定海域三個(gè)月以上的排他性用海項(xiàng)目,應(yīng)按照本辦法進(jìn)行海域使用可行性論證;使用期已滿擬續(xù)期使用或改變使用證規(guī)定用途的海域使用項(xiàng)目,應(yīng)重新進(jìn)行海域使用可行性論證”。從此以后,海域使用權(quán)須單獨(dú)經(jīng)過(guò)申請(qǐng)、審批而取得,其審批依據(jù)——海域使用論證制度也初步確立。

2002年1月1日施行的《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》(以下簡(jiǎn)稱《海域使用管理法》)提升了海域使用管理法律規(guī)范的位階,要求在中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海使用特定海域3個(gè)月以上的排他性用?；顒?dòng),在向政府海洋行政主管部門申請(qǐng)使用海域時(shí)必須出具海域使用論證材料。雖然《海域使用管理法》第十六條規(guī)定,單位和個(gè)人向縣級(jí)以上人民政府海洋行政主管部門申請(qǐng)使用海域,申請(qǐng)人除提交海域使用論證材料外,還需提交海域使用申請(qǐng)書、相關(guān)的資信證明材料、法律及法規(guī)規(guī)定的其他書面材料,并且《海域使用管理法》第十七條規(guī)定,縣級(jí)以上人民政府海洋行政主管部門依據(jù)海洋功能區(qū)劃,對(duì)海域使用申請(qǐng)進(jìn)行審核。但從目前的實(shí)際運(yùn)作來(lái)看,海域使用論證材料是最重要、最直接的海域使用權(quán)審批依據(jù),一方面由于海洋功能區(qū)劃是編制海域使用論證材料的依據(jù),用海項(xiàng)目必須符合現(xiàn)有的海洋功能區(qū)劃(或調(diào)整后的海洋功能區(qū)劃)要求;再則,海洋行政主管部門作為管理機(jī)構(gòu),主要從事海洋管理有關(guān)的政策法規(guī)編制及處理相關(guān)的行政程序,而具體的技術(shù)性、事務(wù)性工作最為理想的肯定是交給相應(yīng)專家組成的技術(shù)評(píng)審組來(lái)審查,這也符合我國(guó)行政體制改革的要求;此外,海域使用申請(qǐng)書的主要內(nèi)容來(lái)源于海域使用論證材料,相關(guān)的資信證明材料及法律、法規(guī)規(guī)定的其他書面材料也缺乏可操作性,因此對(duì)于海洋行政主管部門而言,經(jīng)專家評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)并按照專家意見(jiàn)修改提交的海域使用論證報(bào)批成果才是最重要、最直接的海域使用權(quán)審批依據(jù)。其他涉海管理部門對(duì)海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)的審批許可,只是從行業(yè)管理的角度來(lái)進(jìn)行準(zhǔn)入管理。

海域使用論證是指通過(guò)科學(xué)的調(diào)查、調(diào)研、計(jì)算、分析、預(yù)測(cè),對(duì)擬開(kāi)發(fā)海域進(jìn)行用?？尚行苑治?給出相應(yīng)書面材料的方法與制度[6]。根據(jù)國(guó)海發(fā)〔2008〕7號(hào)文件《關(guān)于印發(fā)海域使用論證有關(guān)技術(shù)規(guī)范的通知》,海域使用論證報(bào)告的主要內(nèi)容包括:①概述;②項(xiàng)目所在海域概況及分析;③項(xiàng)目用海與海洋功能區(qū)劃和相關(guān)規(guī)劃符合性分析;④項(xiàng)目所在海域開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀及利益相關(guān)者分析;⑤項(xiàng)目用海合理性分析;⑥項(xiàng)目用海的主要不利影響分析;⑦結(jié)論、建議與對(duì)策。

2 土地利用審批依據(jù)簡(jiǎn)述

2.1 我國(guó)陸域土地資源的特點(diǎn)及土地利用的主導(dǎo)思想

我國(guó)土地資源的特點(diǎn)可以概括為“一多三少”,即總量多,人均耕地少,高質(zhì)量的耕地少,可開(kāi)發(fā)后備資源少。人多地少、后備資源不足的基本國(guó)情,決定了我國(guó)必須實(shí)行“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策。

我國(guó)土地資源利用的主導(dǎo)思想是“保護(hù)、開(kāi)發(fā)土地資源,合理利用土地,切實(shí)保護(hù)耕地,促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展”。為了切實(shí)強(qiáng)化土地資源管理,促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展,《中華人民共和國(guó)土地管理法》明確規(guī)定我國(guó)實(shí)施土地用途管理制度,將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地,并明確界定其法律概念。要求土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)規(guī)定土地用途,縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃分土地利用區(qū),明確土地用途;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府編制土地利用總體規(guī)劃應(yīng)根據(jù)土地使用條件,確定每一塊土地的用途,并予以公告。國(guó)家對(duì)土地用途實(shí)行建設(shè)用地總量和耕地保有量控制指標(biāo)管制,嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,控制建設(shè)用地總量,對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。使用土地的單位或個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途使用土地;未經(jīng)批準(zhǔn),不得改變土地總體規(guī)劃確定的土地用途。

2.2 陸域土地利用的審批依據(jù)及程序

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第39條規(guī)定,開(kāi)墾未利用地必須經(jīng)過(guò)科學(xué)論證和評(píng)估,在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開(kāi)墾的區(qū)域內(nèi),經(jīng)依法批準(zhǔn)后進(jìn)行;《中華人民共和國(guó)土地管理法》第52條規(guī)定,建設(shè)項(xiàng)目可行性研究論證時(shí),土地行政主管部門可以根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn),對(duì)建設(shè)用地有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行審查,并提出意見(jiàn)?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第22條規(guī)定,可行性研究報(bào)告報(bào)批時(shí),必須附具土地行政主管部門出具的建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)告。我國(guó)土地管理審批的重點(diǎn)主要是建設(shè)用地,其次是開(kāi)墾未利用地,而對(duì)農(nóng)用地在未改變用途的情況下開(kāi)發(fā)利用不需審批。因此,筆者談到的土地利用審批依據(jù)主要指建設(shè)用地的審批依據(jù)。

對(duì)于用地規(guī)模小及用地情況簡(jiǎn)單的項(xiàng)目,土地行政管理部門通過(guò)實(shí)地調(diào)查,按預(yù)審內(nèi)容要求,直接出具預(yù)審批復(fù);對(duì)于用地規(guī)模較大,用地情況復(fù)雜的,委托有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行預(yù)審審查,形成預(yù)審評(píng)估報(bào)告,土地行政管理部門根據(jù)預(yù)審評(píng)估報(bào)告,出具預(yù)審批復(fù)[7]。由于土地預(yù)審評(píng)估報(bào)告缺乏具體的技術(shù)導(dǎo)則規(guī)定,仍主要依據(jù)預(yù)審內(nèi)容要求進(jìn)行。因此,土地預(yù)審內(nèi)容要求是土地使用權(quán)審批的主要依據(jù)。土地預(yù)審內(nèi)容要求主要包括:①選址是否符合土地利用總體規(guī)劃和相關(guān)文件;②是否符合國(guó)家供地政策;③是否符合地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃;④占用耕地的,補(bǔ)充耕地資金是否落實(shí),計(jì)列費(fèi)用是否合理。

通過(guò)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和審查報(bào)批環(huán)節(jié)后,土地行政主管部門根據(jù)情況相應(yīng)的擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征用土地方案和供地方案,在此基礎(chǔ)上編制建設(shè)項(xiàng)目用地呈報(bào)說(shuō)明書。建設(shè)項(xiàng)目用地呈報(bào)說(shuō)明書應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目用地安排情況和擬使用土地情況等,并應(yīng)附具下列材料:①經(jīng)批準(zhǔn)的市、縣土地利用總體規(guī)劃圖和分幅土地利用現(xiàn)狀圖,占用基本農(nóng)田的,還應(yīng)當(dāng)提供鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃圖;②由建設(shè)單位提交的、有資格的單位出具的勘測(cè)定界圖及勘測(cè)定界技術(shù)報(bào)告書;③地籍資料或者其他土地權(quán)屬證明材料;④以有償方式供地的,還應(yīng)當(dāng)提供草簽的土地有償使用合同及說(shuō)明和有關(guān)文件;⑤為實(shí)施城市規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃占用土地的,還應(yīng)當(dāng)提供城市規(guī)劃圖和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃圖。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征用土地方案和供地方案以及建設(shè)項(xiàng)目用地呈報(bào)說(shuō)明書經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后,由人民政府向建設(shè)單位頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書,出讓或劃撥國(guó)有土地。在建設(shè)用地申請(qǐng)的環(huán)節(jié)中,最為重要、實(shí)質(zhì)性的一個(gè)環(huán)節(jié)是供地方案的批準(zhǔn)[8],其后建設(shè)用地批準(zhǔn)書的頒發(fā),國(guó)有土地有償使用合同的簽訂,國(guó)有土地劃撥決定書的核發(fā),只是程序性的環(huán)節(jié)。

3 海域使用論證與土地審批依據(jù)的主要同異點(diǎn)比較

3.1 相同點(diǎn)

3.1.1 兩者均實(shí)行用途管制,以規(guī)劃(區(qū)劃)為評(píng)估依據(jù)

我國(guó)實(shí)行土地用途管制制度,任何單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。土地利用總體規(guī)劃是國(guó)家及各級(jí)地方政府調(diào)控、管理土地資源開(kāi)發(fā)利用,全面安排生產(chǎn)和建設(shè)用地的基本手段,是實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的重要保障。國(guó)家對(duì)土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地實(shí)行總量控制。下級(jí)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制,地方各級(jí)人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過(guò)上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。

除土地利用總體規(guī)劃外,土地利用年度計(jì)劃也是出具建設(shè)用地預(yù)審報(bào)告、建設(shè)項(xiàng)目用地審批的主要依據(jù)。土地利用年度計(jì)劃,是指國(guó)家對(duì)計(jì)劃年度農(nóng)用地(含耕地)轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)、耕地保有量計(jì)劃指標(biāo)和土地開(kāi)發(fā)整理計(jì)劃指標(biāo)等的具體安排。土地利用年度計(jì)劃一經(jīng)批準(zhǔn)下達(dá),必須嚴(yán)格執(zhí)行。沒(méi)有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)或者超過(guò)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)的,不得批準(zhǔn)新增建設(shè)用地。未嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)占用耕地補(bǔ)償制度或者沒(méi)有完成土地開(kāi)發(fā)整理計(jì)劃指標(biāo)的,核減下一年度的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)。節(jié)約的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo),經(jīng)核準(zhǔn)后,可結(jié)轉(zhuǎn)下一年度繼續(xù)使用。

我國(guó)的海域使用以海洋功能區(qū)劃為依據(jù),項(xiàng)目用海必須符合該海洋功能區(qū)劃的要求。海洋功能區(qū)也實(shí)行用途管制,尤其是兩種功能類型之間完全不能并存,且存在互損關(guān)系時(shí),如港口區(qū)與海水養(yǎng)殖區(qū)、航道區(qū)與傾廢區(qū)、排污區(qū)與海水養(yǎng)殖區(qū)等,應(yīng)依據(jù)區(qū)劃的原則確定主導(dǎo)功能,把與之不能兼容的功能舍去[9]。如果各類用?；顒?dòng)之間的關(guān)系處理得不好,將會(huì)嚴(yán)重制約各涉海行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展,甚至?xí)?lái)災(zāi)難性的后果。如1998年前,大連航道、錨地被養(yǎng)殖侵占面積達(dá)20多 km2,部分港區(qū)被侵占40%以上,甚至旅順軍港船舶的進(jìn)出也受到嚴(yán)重影響,曾被列入國(guó)家“特大事故隱患”之一;廣西欽州某公司運(yùn)油碼頭擠占漁港和養(yǎng)殖區(qū),造成大規(guī)模請(qǐng)?jiān)负托刀?影響當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的穩(wěn)定[10]。

3.1.2 兩者均需要勘測(cè)定界

《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第9條明確規(guī)定,不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅,經(jīng)依法登記,發(fā)生效力。海域使用權(quán)是不動(dòng)產(chǎn)權(quán)的一種,海域使用權(quán)人不論是以申請(qǐng)審批還是以招標(biāo)和拍賣方式取得海域使用權(quán),都需要進(jìn)行登記,依法登記的海域使用權(quán)受法律保護(hù)。因此,海域使用權(quán)的成立以登記為要件,海域使用權(quán)利自登記之時(shí)產(chǎn)生效力。而要進(jìn)行海域使用權(quán)的登記,必須首先要查明項(xiàng)目用海的位置界址、面積、用途,因此需要勘測(cè)定界。

與海域使用權(quán)一樣,只有依法辦理土地登記的土地使用權(quán)才受國(guó)家法律保護(hù)。而勘測(cè)定界是實(shí)現(xiàn)土地登記的基礎(chǔ)工作。建設(shè)用地勘測(cè)定界工作,是指對(duì)采用征用、劃撥、出讓和使用等方式提供用地的各類建設(shè)項(xiàng)目及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用,實(shí)地界定用地范圍、測(cè)定界址位置、確認(rèn)地類和權(quán)屬、計(jì)算用地面積以供國(guó)土資源管理部門審查報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目用地的事務(wù)性、技術(shù)性工作。同時(shí)又為地籍變更調(diào)查、土地登記發(fā)證、土地評(píng)估和土地監(jiān)察等項(xiàng)工作提供科學(xué)、準(zhǔn)確、現(xiàn)勢(shì)性強(qiáng)的基礎(chǔ)資料,建設(shè)用地勘測(cè)定界工作,不僅僅是一項(xiàng)技術(shù)行為,還具有土地行政管理的內(nèi)涵和延伸?？睖y(cè)定界工作不同于一般測(cè)繪工作,不是單純的技術(shù)行為,而是以法律為依據(jù),以測(cè)繪技術(shù)為手段,服務(wù)于管理的具有法律意義的事務(wù)性、技術(shù)性工作[11]。

當(dāng)然,海域使用測(cè)量與地籍測(cè)量也是有一定區(qū)別的:大多數(shù)用海類型都需要考慮安全區(qū)的外擴(kuò)范圍,例如無(wú)防波堤等設(shè)施的港口、航道、錨地、排水口、船廠和旅游等多種用海類型[12]。所謂安全區(qū),是指對(duì)于某些用海類型,需要在項(xiàng)目實(shí)際占用海域外圍,額外劃定的不準(zhǔn)他人占用或干擾的海域。安全區(qū)的范圍如何確定,根據(jù)《海籍調(diào)查規(guī)范》中的相關(guān)條目,不同的用海類型,采用不同的原則。

3.2 不同點(diǎn)

3.2.1 關(guān)于工程描述

海域使用論證時(shí),應(yīng)闡述項(xiàng)目的用海要求,包括使用海洋資源的性質(zhì)、數(shù)量及質(zhì)量要求。海洋的不同區(qū)域,都有其特定的區(qū)位、自然資源和自然環(huán)境條件,它們構(gòu)成這些區(qū)域海洋的自然屬性的基本內(nèi)容。自然資源具有顯著的非均勻性,由此便決定了人類對(duì)海洋不同區(qū)域開(kāi)發(fā)內(nèi)容的適宜性選擇問(wèn)題。海洋資源開(kāi)發(fā)的發(fā)生取決于5個(gè)基本因素:①具有資源基礎(chǔ)條件;②資源是社會(huì)迫切需要的;③裝備技術(shù)目前社會(huì)能夠達(dá)到;④社會(huì)投資能力許可;⑤具有較好的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益[13]。而這5個(gè)因素中,資源基礎(chǔ)是最根本,也是最關(guān)鍵的因素,如果海洋資源性質(zhì)滿足不了開(kāi)發(fā)要求,即喪失了開(kāi)發(fā)的源泉,因此,海域使用論證對(duì)工程的描述主要體現(xiàn)在資源的自然屬性上。

建設(shè)用地審批時(shí)的項(xiàng)目工程描述應(yīng)涉及項(xiàng)目的用地要求,包括使用土地的性質(zhì)、數(shù)量及質(zhì)量要求。但性質(zhì)主要通過(guò)建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地等用地類型來(lái)反映,因?yàn)槿绻婕罢加酶?必須進(jìn)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用,并落實(shí)補(bǔ)充耕地資金。相對(duì)海域使用,土地利用更多地體現(xiàn)在資源的社會(huì)屬性上。

3.2.2 工程引發(fā)的環(huán)境變化及防治對(duì)策分析

海域使用論證中必須要進(jìn)行涉海工程對(duì)環(huán)境的影響分析,包括工程對(duì)水動(dòng)力條件、泥沙運(yùn)移路徑、岸灘和底床沖淤特性、水質(zhì)、底質(zhì)質(zhì)量狀況和生態(tài)環(huán)境等方面的影響。同時(shí),應(yīng)包括海域使用對(duì)其他資源產(chǎn)生的影響,或通過(guò)環(huán)境質(zhì)量的改變而對(duì)其他資源產(chǎn)生的影響。環(huán)境適宜性分析還應(yīng)包括用海風(fēng)險(xiǎn)分析。進(jìn)行環(huán)境適宜性分析,是由海洋資源、環(huán)境的自然屬性所決定的。連續(xù)統(tǒng)一的海洋,通過(guò)流動(dòng)的海水可把不同區(qū)域開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)聯(lián)系起來(lái),發(fā)生有利或不利的影響。只有科學(xué)地安排各類開(kāi)發(fā)項(xiàng)目,才能避免因相互矛盾而造成的干擾與損害。所以,在海洋開(kāi)發(fā)中,要注意到鄰近區(qū)域所有開(kāi)發(fā)的內(nèi)容及其彼此之間可能產(chǎn)生的影響,力求每一類開(kāi)發(fā)活動(dòng)所產(chǎn)生的負(fù)面影響減少到最低程度,當(dāng)然能夠?qū)崿F(xiàn)不發(fā)生消極的作用或能夠起到相互有力地促進(jìn),更是理想的目標(biāo)。

而建設(shè)用地預(yù)審及審查報(bào)批資料中,不涉及工程引發(fā)的環(huán)境變化分析資料。環(huán)境影響分析通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)專題來(lái)進(jìn)行,由國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)審批。

3.2.3 利益相關(guān)者分析

海域使用管理除了解決人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系外,還得協(xié)調(diào)好人與人之間包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門、單位和個(gè)人之間在海域的分配、占有、使用、收益分配和處分等方面的關(guān)系。因此在海域使用論證中,利益相關(guān)者協(xié)調(diào)是很重要的環(huán)節(jié),在該環(huán)節(jié)應(yīng)附具開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀圖,標(biāo)明論證海域周邊已有的海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)和潛在的開(kāi)發(fā)活動(dòng),論證項(xiàng)目用海對(duì)利益相關(guān)者的影響以及協(xié)調(diào)意見(jiàn)。論證單位通過(guò)利益相關(guān)者的分析,應(yīng)提請(qǐng)業(yè)主與相關(guān)單位協(xié)調(diào)。通過(guò)協(xié)調(diào)當(dāng)事雙方形成協(xié)調(diào)意見(jiàn)及明確的補(bǔ)償方式,同時(shí)爭(zhēng)議當(dāng)事人簽訂的協(xié)議不得損害第三方利益,包括國(guó)家利益;否則該協(xié)議無(wú)效。只有協(xié)調(diào)一致以后,國(guó)家海洋行政主管部門審批海域使用申請(qǐng)時(shí)才能順利進(jìn)行。

建設(shè)用地預(yù)審及審查報(bào)批資料中,也涉及利益相關(guān)者分析資料,如土地權(quán)屬確定的界址點(diǎn),要經(jīng)相鄰宗地的權(quán)利人認(rèn)界、簽字,由土地管理部門監(jiān)督埋設(shè)界址標(biāo)樁[14]。但主要的利益相關(guān)者協(xié)調(diào)是通過(guò)《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》來(lái)調(diào)節(jié),在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi),村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi),城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃。如,城市控制性詳細(xì)規(guī)劃包括:規(guī)劃地段各項(xiàng)建設(shè)的具體用地范圍、建筑密度和高度等控制指標(biāo),總平面布置、工程管線綜合規(guī)劃和豎向規(guī)劃等,是城市土地利用的深化。

4 兩者特征同異的原因分析

通過(guò)上述的比較分析可知,海域使用論證與土地利用審批依據(jù)之間既有相似點(diǎn),也存在一定的差異,其原因主要是由于陸域和海域在自然屬性方面存在一定的同異性。

4.1 相似性

4.1.1 兩者均為資源性資產(chǎn),且為實(shí)現(xiàn)其他開(kāi)發(fā)方式的載體

海域與土地(建設(shè)用地)同屬國(guó)有資源性資產(chǎn),實(shí)行所有權(quán)和使用權(quán)分離,國(guó)家向使用者征收租金實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有權(quán)。兩者均為實(shí)施其他開(kāi)發(fā)利用提供基礎(chǔ)和平臺(tái)。

4.1.2 位置固定性

海域與陸域一樣都具有空間位置固定性,不能移動(dòng)。在地球形成發(fā)展史上,雖曾出現(xiàn)過(guò)大規(guī)模的“滄海桑田”的變遷,但這早已成為歷史的陳?ài)E。目前,大陸漂移和島嶼隱現(xiàn)等對(duì)海域、陸域面積和位置的影響,即使在幾十年、幾百年間也微不足道[15]。陸域、海域位置的固定性,要求人們就地利用土地和海域。

4.1.3 數(shù)量的不增性

地球是自然歷史形成的,因此從總體上說(shuō),地球的陸域、海域面積具有不可更改性。雖然人們能夠填海造地,但面積甚小,一般海域和陸域面積變化不大。陸域和海域面積的有限性迫使人們必須節(jié)約、集約利用土地及海域這一國(guó)土資源。

4.1.4 利用方向及附屬生態(tài)逆變的困難性

海域與陸域一樣可以有多種用途,但一旦投入某項(xiàng)用途之后,要改變其利用方向尤其是恢復(fù)原來(lái)的生態(tài)環(huán)境,一般說(shuō)是比較困難的,如陸域的建設(shè)用地變更為耕地、海域經(jīng)填海造地后再恢復(fù)為海域。

4.2 相異性(海域的開(kāi)放性和流動(dòng)性)

海水具有流動(dòng)性,這是區(qū)別于陸地的重要特性之一。從小范圍來(lái)說(shuō),相鄰區(qū)域海水間進(jìn)行流動(dòng)互換;從大范圍來(lái)說(shuō),全球海域通過(guò)洋流在不斷地交換,從而使整個(gè)海洋系統(tǒng)處于不斷更新的系統(tǒng)中。海洋從整體來(lái)說(shuō)是一個(gè)巨大的生態(tài)系統(tǒng),海水的流動(dòng)促使這一系統(tǒng)內(nèi)部能量、資源的交換。海水的這一流動(dòng)性使海洋資源具有開(kāi)放性。同時(shí),海水的流動(dòng)性增加了海域開(kāi)發(fā)的敏感性,也增加了利益相關(guān)者之間關(guān)系的復(fù)雜程度和協(xié)調(diào)的難度。

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國(guó)家海洋局第二海洋研究所基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)(J G200824)資助.