平原地區(qū)林木采伐管理制度面臨的問(wèn)題及對(duì)策

于洪偉

（青縣林業(yè)局，河北 青縣 062650）

在我國(guó)，森林的長(zhǎng)期過(guò)伐是一個(gè)十分嚴(yán)重的問(wèn)題。為此，《森林法》規(guī)定了森林采伐限額和持證采伐制度，以通過(guò)控制森林采伐總量、規(guī)范采伐行為來(lái)控制森林的年采伐量來(lái)達(dá)到逐年增加森林資源存量從而最終實(shí)現(xiàn)森林的永續(xù)利用，可持續(xù)經(jīng)營(yíng)并改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生態(tài)安全。但是，平原地區(qū)的林業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期存在與農(nóng)業(yè)爭(zhēng)地、近期經(jīng)濟(jì)效益比較低的矛盾，經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益之間的矛盾，林分存在狀態(tài)不穩(wěn)定，人們營(yíng)林的主要目的是獲取最大經(jīng)濟(jì)效益?，F(xiàn)行的林木采伐管理制度，從一定程度上抑制了造林者的積極性，同時(shí)因林木采伐申請(qǐng)得不到批準(zhǔn)而造成濫伐行為，從而形成“一管就死，一放就亂”的現(xiàn)狀。平原林木采伐管理制度的改革與完善，必須充分考慮市場(chǎng)主體的利益要求。本文試圖在平原林木采伐管理制度面臨的諸多問(wèn)題的基礎(chǔ)上，為該項(xiàng)制度的完善提出一些建議。

1 林木采伐管理制度面臨的問(wèn)題

1.1 采伐限額指標(biāo)存在問(wèn)題

1.1.1 采伐限額編制問(wèn)題 科學(xué)而準(zhǔn)確地編制采伐限額是森林采伐限額制度達(dá)到逐步增加森林面積及森林蓄積量的目的的首要保證，如果采伐限額的編制本身就是不準(zhǔn)確的，森林采伐限額制度的功能就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。依據(jù)規(guī)定，森林采伐限額的編制程序是，以縣為單位，根據(jù)合理經(jīng)營(yíng)和永續(xù)利用的原則，提出年森林采伐限額指標(biāo)，逐級(jí)上報(bào)。省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門(mén)對(duì)上報(bào)的森林年采伐限額指標(biāo)進(jìn)行匯總、平衡，經(jīng)同級(jí)人民政府審核后，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。森林采伐限額編制的基本依據(jù)基層單位在森林經(jīng)營(yíng)方案中提出的合理年伐量（年采伐限額指標(biāo)），因此，森林采伐量的準(zhǔn)確性又是森林采伐限額準(zhǔn)確性的前提。為保證經(jīng)營(yíng)單位的森林資源可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，合理確定年伐量應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則和要求。由于森林資源本身的動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性，森林資源的數(shù)量、質(zhì)量及內(nèi)在結(jié)構(gòu)都處于不斷的變動(dòng)之中，這種特點(diǎn)決定了行政轄區(qū)或經(jīng)營(yíng)單位制定森林年采伐量的復(fù)雜性。各經(jīng)營(yíng)單位的森林年采伐量及采伐限額是根據(jù)森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查的結(jié)果提出的。但是，由于各地的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)及維持本單位的生存與發(fā)展，他們基本不愿意考慮其經(jīng)營(yíng)行為的生態(tài)效益，再有現(xiàn)行的體制缺乏生態(tài)效益的內(nèi)在及外在激勵(lì)，大都通過(guò)多報(bào)采伐限額來(lái)獲得經(jīng)濟(jì)效益?？h級(jí)林業(yè)行政主管部門(mén)受人力、技術(shù)、設(shè)備、行政干預(yù)等諸多因素的影響，不能科學(xué)準(zhǔn)確地核準(zhǔn)上報(bào)的采伐限額量。因此，編制采伐限額的科學(xué)性、準(zhǔn)確性應(yīng)該受到懷疑，從而影響限額指標(biāo)下達(dá)的合理性。

1.1.2 采伐限額指標(biāo)問(wèn)題 采伐限額指標(biāo)是按照林種、采伐類(lèi)型下達(dá)的，從而限制了某類(lèi)林種的采伐量。在具體審批操作中，就會(huì)產(chǎn)生有的指標(biāo)不夠，有的指標(biāo)又會(huì)浪費(fèi)。平原地區(qū)的防護(hù)林木大都是種植在溝渠路兩側(cè)的單行或雙行樹(shù)木，用材林（商品林）大都是村民自發(fā)種植在耕地內(nèi)的速生類(lèi)樹(shù)木。無(wú)論是防護(hù)類(lèi)樹(shù)木還是用材類(lèi)樹(shù)木，人們營(yíng)林的最終目的是獲取最大的經(jīng)濟(jì)效益，限額指標(biāo)不足勢(shì)必造成種樹(shù)容易伐樹(shù)難，從而影響人的造林營(yíng)林積極性。

1.1.3 超限額采伐現(xiàn)象嚴(yán)重 在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，亂砍濫伐、盜伐林木行為造成森林資源大量流失。受各方面的影響，這類(lèi)非法采量難以匯總到年總體采伐量上來(lái)。正常的林木采伐審批工作中存在不進(jìn)行實(shí)地測(cè)查，而臆造編造甚至有意少計(jì)算樹(shù)木蓄積量。采伐作業(yè)（包括對(duì)交通、鐵路、城建等部門(mén)的采伐）的執(zhí)法監(jiān)督檢查不力，放縱超證采伐及無(wú)證采伐行為，最終造成超限額采伐現(xiàn)象。國(guó)家林業(yè)局多次的森林采伐限額情況檢查表明，被檢查發(fā)現(xiàn)的超限額采伐單位數(shù)量雖然有所下降，但超證采伐問(wèn)題還是比較普遍，無(wú)證采伐問(wèn)題也仍然突出。

1.2 木材生產(chǎn)計(jì)劃存在的問(wèn)題

1.2.1 生產(chǎn)計(jì)劃指標(biāo)下達(dá)時(shí)間問(wèn)題 作為控制林木采伐量之一的木材生產(chǎn)計(jì)劃指標(biāo)，是縣級(jí)林業(yè)行政主管部門(mén)依法審批采伐作業(yè)的依據(jù)。目前，年度木材生產(chǎn)計(jì)劃指標(biāo)大都在每年的1月底下達(dá)，造成采伐審批依據(jù)空白，申請(qǐng)人不滿意。

1.2.2 實(shí)行木材生產(chǎn)計(jì)劃控制采伐林木 《關(guān)于調(diào)整人工用材林采伐管理政策的通知》（林資發(fā)［2002］191號(hào)）規(guī)定對(duì)符合技術(shù)規(guī)程要求的人工用材林進(jìn)行撫育間伐，凡采伐林木胸徑小于10cm（含10cm）的，可以不納入木材生產(chǎn)計(jì)劃管理。但是其消耗蓄積量必須納入森林采伐限額管理?！蛾P(guān)于完善人工商品林采伐管理的意見(jiàn)》（林資發(fā)［2003］244號(hào)）規(guī)定：在非林地上營(yíng)造的商品林，森林經(jīng)營(yíng)者要求采伐的，縣級(jí)以上林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)保證其采伐限額和木材生產(chǎn)計(jì)劃，依法發(fā)放林木采伐許可證。凡按照技術(shù)規(guī)程要求對(duì)人工商品林進(jìn)行撫育采伐，采伐林木胸徑10cm以下的，可不納入木材生產(chǎn)計(jì)劃。定向培育的工業(yè)原料用材林和在非林地上營(yíng)造的人工商品林各樹(shù)種的主伐年齡由林木所有者確定。這些規(guī)定，僅把10cm以下的林木采伐不納入木材生產(chǎn)計(jì)劃指標(biāo)控制，不利于平原林業(yè)生產(chǎn)。例如：因病蟲(chóng)危害導(dǎo)致的死樹(shù)、風(fēng)倒木、枯死樹(shù)等本身就不具有任何生態(tài)和社會(huì)效益，反而影響環(huán)境、正常生產(chǎn)及人身安全，這類(lèi)樹(shù)在沒(méi)有生產(chǎn)計(jì)劃指標(biāo)的情況下該怎么辦?！吨泄埠颖笔∥≌P(guān)于進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》“對(duì)規(guī)劃林地范圍內(nèi)的林木，實(shí)行以森林經(jīng)營(yíng)方案為基礎(chǔ)的森林采伐限額管理，簡(jiǎn)化采伐審批程序，加快推進(jìn)由指標(biāo)控制向森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)管理轉(zhuǎn)變。非規(guī)劃林地上的林木，林權(quán)權(quán)利人可自主經(jīng)營(yíng)，不納入采伐限額管理?！边@樣的管理方式，會(huì)導(dǎo)致人們對(duì)林地劃分的異議。

1.3 憑證采伐制度存在的問(wèn)題

1.3.1 林種劃分不明確 按照要求，不同林種的采伐是有不同的規(guī)定的。平原地區(qū)為少林地區(qū)，從林種劃分上大都以農(nóng)田防護(hù)林、護(hù)堤護(hù)岸林、溝渠兩側(cè)的林木作為防護(hù)林即公益林，果樹(shù)類(lèi)為經(jīng)濟(jì)林，種植在耕地內(nèi)的片林為一般人工用材林（商品林）。隨著集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)行，溝渠路兩側(cè)的宜林地帶大都承包到個(gè)人手中用于造林營(yíng)林，如劃歸生態(tài)林，在得不到任何生態(tài)補(bǔ)償?shù)那闆r下又相對(duì)嚴(yán)格了林木采伐的審批，當(dāng)事人是有反感的。

1.3.2 憑證采伐制度的執(zhí)行有心無(wú)力 《森林法》第三十二條規(guī)定：“采伐林木必須申請(qǐng)采伐許可證，按許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐；農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個(gè)人所有的零星林木除外。”憑證采伐制度是保證森林采伐行為能夠按照核定的采伐限額及木材生產(chǎn)計(jì)劃進(jìn)行的管理制度，林政部門(mén)也正是通過(guò)核發(fā)采伐許可證實(shí)現(xiàn)對(duì)采伐限額和年度木材生產(chǎn)計(jì)劃的監(jiān)督管理?！秶?guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家林業(yè)局關(guān)于各省、自治區(qū)、直轄市“十五”期間年森林采伐限額審核意見(jiàn)報(bào)告的通知》（國(guó)發(fā)［2001］2號(hào)）進(jìn)一步規(guī)定，集體森林經(jīng)營(yíng)單位和集體經(jīng)濟(jì)組織采伐林木，也必須實(shí)行伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)文件，經(jīng)林政部門(mén)審批通過(guò)后方可領(lǐng)取采伐許可證，采伐作業(yè)必須按照經(jīng)批準(zhǔn)的調(diào)查設(shè)計(jì)文件進(jìn)行；在采伐過(guò)程中，林政部門(mén)還要進(jìn)行安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查和伐后驗(yàn)收，以保證按許可證及設(shè)計(jì)文件的要求實(shí)施采伐作業(yè)；采伐作業(yè)完成后的當(dāng)年或者次年必須完成更新造林任務(wù)，核發(fā)采伐許可證的部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織對(duì)更新面積、樹(shù)種、質(zhì)量進(jìn)行驗(yàn)收，核發(fā)更新驗(yàn)收合格證。以上規(guī)定都是為了嚴(yán)格采伐作業(yè)，保證林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。但是，由于執(zhí)行上述關(guān)于伐前設(shè)計(jì)審批、伐中檢查、伐后驗(yàn)收的規(guī)定有嚴(yán)格的技術(shù)要求，需要太多的人力物力，執(zhí)行成本太高，基層林政部門(mén)幾乎無(wú)法承受，因此，上述規(guī)定在基層實(shí)際上很難得到執(zhí)行。

1.3.3 林木采伐審批時(shí)限長(zhǎng) 林政部門(mén)在收到申請(qǐng)人的申請(qǐng)后，對(duì)申請(qǐng)材料齊全符合規(guī)定的要進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、公示公告（10d）、報(bào)領(lǐng)導(dǎo)審批。這是必走的程序。現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)是審核申請(qǐng)是否符合采伐要求；公示公告是為了避免林權(quán)糾紛，化解干群矛盾（本人認(rèn)為集體所有的林木在批準(zhǔn)采伐之前張貼公告是必要的，個(gè)人所有的林木在批準(zhǔn)采伐時(shí)只要持有合法有效的林權(quán)證就沒(méi)必要進(jìn)行公告了，這一點(diǎn)省與國(guó)家的規(guī)定就不一致）；報(bào)領(lǐng)導(dǎo)審批是最后的把關(guān)。這一程序按行政許可法執(zhí)行好了也要15d；執(zhí)行不好要么拖延，要么就是違規(guī)批準(zhǔn)。有違法審批和吃拿卡要之嫌。

1.3.4 憑證采伐制度對(duì)于鐵路城建交通等部門(mén)的監(jiān)督力度不夠 森林法、森林法實(shí)施條例的有關(guān)法規(guī)對(duì)林木采伐的審批權(quán)限作了規(guī)定。這些部門(mén)在采伐林木時(shí)大都不向林政部門(mén)備案，無(wú)法對(duì)其采伐行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。即便發(fā)現(xiàn)其違法采伐行為，他們也會(huì)及時(shí)向其上級(jí)主管部門(mén)補(bǔ)領(lǐng)采伐許可證。案件處理起來(lái)大都是不了了之。在社會(huì)上形成了森林法只管老百姓的看法。

2 改革完善現(xiàn)行林木采伐管理制度的意見(jiàn)

目前正在進(jìn)行集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，將集體所有的林木林地，通過(guò)承包、拍賣(mài)、租賃等形式流轉(zhuǎn)給個(gè)人經(jīng)營(yíng)，以激勵(lì)非公有制主體參與林業(yè)建設(shè)，在此過(guò)程中，造林者最擔(dān)心的就是在經(jīng)營(yíng)期間受采伐限額、木材生產(chǎn)計(jì)劃指標(biāo)的制約不能按照自己的意愿對(duì)林木進(jìn)行采伐、銷(xiāo)售取得經(jīng)營(yíng)效益。

2.1 對(duì)改革現(xiàn)行采伐管理制度的觀點(diǎn)的評(píng)析

總的來(lái)看，關(guān)于改革現(xiàn)行林木采伐制度的觀點(diǎn)主要有3種：

（1）應(yīng)當(dāng)取消采伐限額、木材生產(chǎn)計(jì)劃、憑證采伐制度。此觀點(diǎn)認(rèn)為，限制采伐林木，就是打擊從事林業(yè)生產(chǎn)的積極性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，限額采伐及采伐許可證制度是多余的，國(guó)有森林可以根據(jù)生態(tài)需要和木材市場(chǎng)擬定生產(chǎn)計(jì)劃，行使自己的所有權(quán)。集體、個(gè)人所有的林木，自己會(huì)自主確定采伐時(shí)間和采伐量。

筆者認(rèn)為此觀點(diǎn)不妥。我國(guó)森林資源的數(shù)量和質(zhì)量仍處于較低狀態(tài)，生態(tài)系統(tǒng)仍十分脆弱，此種狀況并不能在短期內(nèi)得到解決。取消采伐限額、木材生產(chǎn)計(jì)劃、憑證采伐，靠市場(chǎng)平逆木材供求，會(huì)產(chǎn)生為追求眼前經(jīng)濟(jì)效益將所有林木全部伐掉，而使多年來(lái)的林業(yè)建設(shè)成果毀于一旦。

（2）應(yīng)當(dāng)將采伐限額、木材生產(chǎn)計(jì)劃、憑證采伐制度限定在國(guó)有林區(qū)。該種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)放開(kāi)對(duì)集體、個(gè)人所有林采伐所采取采伐限額、木材生產(chǎn)計(jì)劃制度，采伐限額木材生產(chǎn)計(jì)劃制度僅限于國(guó)有林區(qū)。

筆者認(rèn)為此觀點(diǎn)不妥。將采伐限額、木材生產(chǎn)計(jì)劃制度、憑證采伐限定在國(guó)有林區(qū)也并非可取。森林資源的生態(tài)功能是一個(gè)整體，雖然現(xiàn)在集體、個(gè)人所有的林木占全部森林資源的比例較小，但它對(duì)整個(gè)林業(yè)的發(fā)展及生態(tài)系統(tǒng)的改善所起的作用是不容忽視的。并且隨著國(guó)家不斷鼓勵(lì)非公有制林業(yè)發(fā)展，私有林業(yè)的比重將有所擴(kuò)大。如果取消對(duì)集體林區(qū)的采伐限額、木材生產(chǎn)計(jì)劃、憑證采伐制度，集體、個(gè)人所有的林木可能被肆意砍伐，生態(tài)環(huán)境將惡化。

（3）應(yīng)當(dāng)在實(shí)行森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)及建立生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持并改革森林采伐限額、木材生產(chǎn)計(jì)劃、憑證采伐制度。自2002年始，國(guó)家林業(yè)局頒布了《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于完善人工商品林采伐管理的意見(jiàn)》（林資發(fā)［2002］224號(hào)）、《關(guān)于調(diào)整人工用材林采伐管理政策的通知》（林資發(fā)［2002］191號(hào)）等，都體現(xiàn)了這一觀點(diǎn)。即在堅(jiān)持限額采伐、木材生產(chǎn)計(jì)劃和憑證采伐的前提下，將森林資源區(qū)分為公益林和商品林兩大類(lèi)，分別采取不同的采伐限額制度，對(duì)公益林實(shí)行限伐措施，對(duì)商品林予以放寬，在法定的采伐限額內(nèi)確保人工用材林、私有林的采伐要求。筆者認(rèn)為，選擇這一措施是恰當(dāng)?shù)模杂斜匾獙?duì)平原人工用材林和人工商品林的采伐政策進(jìn)一步放寬。

2.2 完善木材采伐管理制度需要采取的措施

為了保證木材采伐管理制度確實(shí)有利于平原地區(qū)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，使之從木材林業(yè)向生態(tài)林業(yè)轉(zhuǎn)變，需要采取以下措施對(duì)該項(xiàng)制度加以完善。

（1）從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是地編制林地總體利用規(guī)劃，以法律的形式確定林業(yè)用地，從而確定本行政區(qū)域內(nèi)相對(duì)穩(wěn)定的森林資源總量。

（2）科學(xué)合理的完成森林分類(lèi)區(qū)劃，明確劃定平原地區(qū)的公益林和商品林的分布地點(diǎn)，以利于確定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方案。

（3）按照林地規(guī)劃、森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)方案，通過(guò)對(duì)森林的消長(zhǎng)監(jiān)測(cè)，科學(xué)合理地分類(lèi)確定采伐限額量，確保人工商品林的采伐額度。

（4）按照《中共河北省委省政府關(guān)于進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》“對(duì)規(guī)劃林地范圍內(nèi)的林木，實(shí)行以森林經(jīng)營(yíng)方案為基礎(chǔ)的森林采伐限額管理，簡(jiǎn)化采伐審批程序，加快推進(jìn)由指標(biāo)控制向森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)管理轉(zhuǎn)變。非規(guī)劃林地上的林木，林權(quán)權(quán)利人可自主經(jīng)營(yíng)，不納入采伐限額管理?！钡囊?guī)定，對(duì)規(guī)劃林地范圍內(nèi)的林木的采伐，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層林業(yè)工作站上報(bào)下年度人工商品林預(yù)伐數(shù)量，經(jīng)縣林業(yè)局復(fù)核后預(yù)留生產(chǎn)計(jì)劃指標(biāo)，不足部分及時(shí)向上級(jí)申請(qǐng)。對(duì)非規(guī)劃林地上的林木的采伐，仍須執(zhí)行憑證采伐制度，以利于其它環(huán)節(jié)管理。

（5）進(jìn)一步放寬木材生產(chǎn)計(jì)劃對(duì)人工商品林、一般用材林、一般防護(hù)林（農(nóng)田防護(hù)林類(lèi)）的限制。建議只實(shí)行限額和憑證采伐管理，取消生產(chǎn)計(jì)劃控制，取消采伐方式控制?？菟?、病死、風(fēng)倒樹(shù)、瀕死樹(shù)的采伐不受生產(chǎn)計(jì)劃指標(biāo)限制，不執(zhí)行公示程序，隨申請(qǐng)隨審批。

（6）采伐公示問(wèn)題。對(duì)于個(gè)人所有的且持有合法有效的林權(quán)證的林木無(wú)論是人工商品林還是一般用材林或是防護(hù)林，只要申請(qǐng)材料齊全，采伐理由合理，經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)符合采伐要求的當(dāng)場(chǎng)應(yīng)予發(fā)放采伐證即取消公示程序；為提高政務(wù)公開(kāi)的公開(kāi)程度，集體所有的林木在批準(zhǔn)采伐前確實(shí)應(yīng)予公告，但公告期可否縮短至7d？遇緊急施工等因素時(shí)，可采取廣播召集公開(kāi)召開(kāi)村民大會(huì)或村民代表會(huì)表決通過(guò)來(lái)取代公示程序。

（7）加強(qiáng)執(zhí)法檢查和執(zhí)法監(jiān)督（尤其是內(nèi)部監(jiān)督），打擊違法采伐行為，使之依法實(shí)施采伐行為。

（8）建立健全生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，緩解造林者對(duì)林木采伐的依賴性，穩(wěn)定和提高造林營(yíng)林者的生產(chǎn)積極性，減少非法采伐行為。應(yīng)建立生態(tài)公益林補(bǔ)償金繳納制度，由林地使用者、征占用林地的單位或個(gè)人繳納生態(tài)公益林補(bǔ)償金。

對(duì)集體及個(gè)人營(yíng)造的防護(hù)類(lèi)林木應(yīng)劃為公益林，當(dāng)?shù)亓謽I(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)與集體或個(gè)人簽訂禁伐、限伐協(xié)議并給予相應(yīng)的補(bǔ)償；對(duì)于位于林地保護(hù)利用規(guī)劃范圍內(nèi)個(gè)人營(yíng)造的商品林，其不愿意繼續(xù)經(jīng)營(yíng)又不能轉(zhuǎn)讓給他人的，由政府予以收購(gòu)經(jīng)營(yíng)。