國際造船協(xié)定談判緣何起起落落

本刊記者 楊培舉

2010年12月17日，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）造船工作組宣布，新一輪的國際造船協(xié)定談判，因各方始終缺乏統(tǒng)一立場，難以達(dá)成共識而再次終結(jié)。回首這起歷經(jīng)20余年的“跨世紀(jì)談判”，一幅各方利益博弈圖躍然紙上。而這張博弈圖，清晰地勾勒出了世界造船版圖由西向東的變遷。

國際造船協(xié)定之前世

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）成立于1961年，被譽(yù)為“富國俱樂部”。從性質(zhì)上看，OECD是個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)，不是決策機(jī)構(gòu)，基本上是一個(gè)專門為發(fā)達(dá)國家搞前瞻性政策研究的智囊機(jī)構(gòu)，WTO的許多政策往往先在OECD討論，然后向發(fā)展中國家擴(kuò)散，最后推向全球。

據(jù)中國船舶工業(yè)專家朱汝敬（2000年“我國加入OECD造船工作組問題研究”課題組組長）介紹，由于造船工業(yè)是一個(gè)國際性極強(qiáng)的行業(yè)，再加上船舶市場的波動(dòng)比較頻繁和激烈，各造船國之間的競爭向來十分激烈。為調(diào)和各造船國家之間的矛盾，1963年4月，在OECD工業(yè)委員會下成立了第五工作組（造船），參加該工作組的成員是OECD內(nèi)的主要造船國。當(dāng)時(shí)，日本雖然還不是OECD成員國，但由于其造船產(chǎn)量居世界第一，所以還是被邀請以觀察員身份參加該工作組的會議。1965年9月第五工作組改為直屬理事會的造船特別工作組，1966年4月又改為直屬理事會的第六造船工作組，沿用至今。從1963年到1989年近30年的時(shí)間里舉行了大量會議。在上世紀(jì)60年代，會議主要討論并確定了船舶出口信貸條件和消除造船工業(yè)正常競爭的障礙等問題。進(jìn)入70年代，特別是1975年爆發(fā)嚴(yán)重世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)以后，歐洲和日本之間造船摩擦加大。1975年造船工作組集中討論如何克服造船危機(jī)，在此基礎(chǔ)上確定了面對造船危機(jī)各造船國應(yīng)當(dāng)遵守的原則，并于1976年通過了“關(guān)于逐步去除影響造船工業(yè)正常競爭條件的總協(xié)定”。1977年，日本承接新船訂單量過大（1976年、1977年均超世界總量的一半），影響了歐洲造船業(yè)的利益。為此，歐洲共同體在造船工作組會議上強(qiáng)烈要求日本方面采取切實(shí)措施，防止集中低價(jià)接船，并要求降低市場份額。在歐洲共同體強(qiáng)大壓力下，日本方面做出重大讓步，1977年2月日本運(yùn)輸省和通商產(chǎn)業(yè)省聯(lián)合發(fā)出“關(guān)于當(dāng)前船舶出口的措施”文件，決定對日本船廠出口價(jià)格進(jìn)行檢查、審定，并要求日本船廠將出口船價(jià)水平提高5%。在日本切實(shí)執(zhí)行上述措施后，日歐之間的關(guān)于船舶出口的貿(mào)易爭端才逐漸平息下來。

進(jìn)入80年代，西歐造船國的相對地位進(jìn)一步下降，而韓國的造船市場份額迅速上升，世界造船格局出現(xiàn)重大變化。80年代中期，世界造船業(yè)又一次陷入嚴(yán)重危機(jī)，西歐船廠紛紛倒閉，歐洲造船業(yè)規(guī)模大幅緊縮。于是，歐洲各國進(jìn)一步加大了對造船業(yè)的支持、扶持力度，增加船價(jià)補(bǔ)貼。于是，船價(jià)、補(bǔ)貼等對造船業(yè)的扶持措施再一次成為造船工作組協(xié)商的重要問題。

應(yīng)當(dāng)說，造船工作組在上世紀(jì)60～80年代的工作集中反映在其編制和通過的三個(gè)文件中：一是關(guān)于船舶出口信貸的諒解；二是關(guān)于逐步去除影響造船工業(yè)正常競爭條件障礙的總協(xié)定；三是關(guān)于造船政策的一般指導(dǎo)原則。這三個(gè)文件實(shí)際上是“君子協(xié)定”，對違反者無任何制裁措施。因此，除了第一個(gè)文件得到各造船國廣泛承認(rèn)和普遍遵守外，第二、第三個(gè)文件并未發(fā)揮多大實(shí)際作用。但無論如何，這三個(gè)文件仍是后來的國際造船協(xié)定的基礎(chǔ)。

20余年未果的新國際造船協(xié)定

由于造船工作組的三個(gè)文件不具備法律約束力，所以許多規(guī)定沒有得到實(shí)際執(zhí)行，造船市場仍然處于無序狀態(tài)。美國造船界認(rèn)為這種狀態(tài)損害了美國的利益。1989年6月，美國造船工業(yè)理事會向美國貿(mào)易代表辦公室控告日本、韓國、西德和挪威在造船方面的不公平競爭做法損害了美國造船業(yè)利益，要求根據(jù)美國貿(mào)易法301條款采取報(bào)復(fù)措施。在此情況下，歐共體、挪威、日本、韓國被迫答應(yīng)進(jìn)行消減造船扶持的談判。10月，OECD造船工作組第一次開會討論新造船協(xié)定。此后，美國、日本、韓國和歐共體四方經(jīng)過5年多艱苦談判，在美國壓力下，歷時(shí)5年多，就協(xié)定內(nèi)容達(dá)成協(xié)議，并于1994年12月21日簽訂了OECD國際造船協(xié)定。在協(xié)定上簽字的有歐盟、日本、韓國、美國、挪威，協(xié)定定于1996年1月1日生效。

然而，距協(xié)定生效只有一步之遙時(shí)，美國國會卻認(rèn)為國際造船協(xié)定內(nèi)容不符合美國利益而遲遲不予批準(zhǔn)，最終導(dǎo)致協(xié)定未能生效而作廢。

隨后，OECD造船工作組在歐盟和日本的推動(dòng)下，于2002年12月在法國巴黎重新啟動(dòng)國際造船協(xié)定談判。為了吸引中國等非OECD成員參加，OECD還專門成立了特別談判組。與第一次國際造船協(xié)定談判只有四方參加不同，參加第二次談判的國家和地區(qū)增加到近30個(gè)，但美國被排除在談判之外。新一輪國際造船協(xié)定談判主要是以歐盟、日本、韓國和中國四方為中心展開的，旨在建立一套統(tǒng)一的、自由公正的國際造船業(yè)競爭規(guī)則。在談判中，以中國為代表的發(fā)展中國家提出，國際造船協(xié)定應(yīng)當(dāng)對發(fā)展中國家和新興國家給予差別待遇的主張，并得到與會各方的認(rèn)同。

各參與方經(jīng)過12次密集而艱辛的談判斡旋，雖然各造船大國在主要爭議性議題上已經(jīng)達(dá)成部分共識，但由于韓國和歐盟在“定價(jià)規(guī)則”方面存在嚴(yán)重分歧，2005年9月，特別談判組主席宣布談判中止。持續(xù)了3年的第二次國際造船協(xié)定談判再次無果而終。

國際造船協(xié)定談判雖然暫停了，但各造船國之間的摩擦并未消除，各造船國之間的競爭也日趨激烈。目睹中、韓造船業(yè)越來越強(qiáng)大，歐盟和日本為了挽回頹勢，在歐盟和日本的大力推動(dòng)下，2010年4月，OECD在法國巴黎召開會議，原則同意重啟此前中斷的國際造船協(xié)定談判。然而，幾個(gè)月后各方未能彌合分歧，12月17日，談判仍舊無果而終，歐盟與日本的如意算盤再次落空。

據(jù)中國船舶工業(yè)專家朱汝敬說，在最近幾輪的新國際造船協(xié)定談判中，韓國被推向了風(fēng)口浪尖，成為歐盟主要的攻擊對象，甚至一度出現(xiàn)歐盟和韓國對簿“世貿(mào)公堂”的局面。這場爭端是國際船舶市場激烈競爭的一個(gè)縮影。從發(fā)展趨勢來看，雖然歐盟仍在為其造船業(yè)作不懈努力，但終究無法扭轉(zhuǎn)歐洲造船業(yè)江河日下的頹勢。

值得注意的是，歐盟與韓國爭斗時(shí)，日本則站在了歐洲一邊。日本以前與歐盟是對手，今天則變?yōu)榱送恕＿@說明競爭市場中，只有永遠(yuǎn)的利益，沒有永遠(yuǎn)的朋友。

誰將是下一個(gè)韓國

雖然2010年的這場談判宣布終結(jié)，但OECD造船工作組的工作并沒有終結(jié)。工作組主席、挪威駐經(jīng)合組織大使哈拉爾·內(nèi)普拉表示，談判的中止并不會影響工作組的運(yùn)作。工作組以后將把注意力轉(zhuǎn)移到對市場扭曲、政府扶持政策透明度、造船業(yè)市場現(xiàn)狀和氣候環(huán)境變化對該行業(yè)的影響等具體課題的研究上，并將繼續(xù)與非經(jīng)合組織成員船舶制造部門加強(qiáng)合作。

從歷史發(fā)展軌跡來看，利益相關(guān)方之間的博弈永遠(yuǎn)沒有結(jié)束，只是隨著各自地位的變化，其所扮演的角色有所調(diào)整而已?？梢哉f，1989年之前，OECD造船工作組成員國的矛頭對準(zhǔn)的主要是日本，那么1989年之后，其矛頭則更多地指向了韓國。那么，韓國之后，中國無疑將是OECD造船工作組及成員國“最為關(guān)注”的對象。據(jù)悉，2010年，中國造船三大指標(biāo)（造船完工量、新接訂單量和手持訂單量）全面超過韓國，成為世界第一造船大國。顯然，OECD造船工作組成員國會想盡辦法把中國拉入他們的陣營，然后再加以約束。

其實(shí)，對于中國，OECD造船工作組及其成員國早已未雨綢繆。早在1995年12月，OECD造船工作組成員國就著手促進(jìn)中國加入造船協(xié)定。2001年12月，中國政府首次組團(tuán)出席了在OECD總部舉行的造船工作組成員國與非成員經(jīng)濟(jì)體的造船政策研討會。此后的很多會議中，都出現(xiàn)了中國代表的身影。同時(shí)，對于中國造船能力快速增強(qiáng)，OECD造船工作組成員國也早已有了行動(dòng)。歐盟對中國船廠的接單價(jià)格跟蹤調(diào)查就是例子。2007年初，歐盟官員曾因中國船舶出口的迅速增長對歐盟成員國相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成了比較大的沖擊，而威脅要采取貿(mào)易制裁措施。就連近鄰日本，也曾提出中國的信貸條件違反了OECD船舶出口信貸條件諒解，打算采取“對抗措施”，后因考慮到中國不是OECD造船工作組成員國等原因而作罷。

從歷次談判失敗的情況來看，問題主要集中在設(shè)立造船業(yè)統(tǒng)一價(jià)格規(guī)范和應(yīng)對政府補(bǔ)貼及其他扶持政策等方面存在分歧。其實(shí)，世界各國政府都不同程度地對造船業(yè)進(jìn)行了扶持和補(bǔ)貼。目前，國際造船補(bǔ)貼的剛性政策雖有違WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》且普遍受到指責(zé)，但其并未因此而消失，只不過力度趨緩而已，未來隱性的補(bǔ)貼政策將成為主流。這就提醒我們在用足、用好規(guī)則許可空間的同時(shí)，也應(yīng)把握各國政策的彈性變化和發(fā)展方向，做到既有申訴對方的勇氣，也要有應(yīng)訴的準(zhǔn)備。對于定價(jià)規(guī)則的問題，目前韓國是沖在了前面，與歐盟針鋒相對，互不相讓。但我們必須清醒地意識到，也許有一天韓國會站在歐盟和日本的一方，而把中國推向風(fēng)口浪尖。

中國船舶工業(yè)行業(yè)協(xié)會副秘書長聶麗娟告訴記者，進(jìn)入新世紀(jì)以來，以歐盟為首的歐洲造船業(yè)為維護(hù)現(xiàn)有市場份額，一直試圖限制中國為代表的發(fā)展中國家船舶工業(yè)的發(fā)展。在新造船協(xié)定談判幾度暫時(shí)中止的情況下，歐盟政府和歐洲造船業(yè)不停地研究探索運(yùn)用WTO規(guī)則在WTO層面和歐盟層面上起訴中國造船業(yè)，以圖限制中國造船業(yè)的發(fā)展，維護(hù)對其有利的競爭格局。我作為中國政府代表團(tuán)的成員之一，曾參加過2002年到2005年新國際造船協(xié)定談判，在談判中深刻感受到，我國船舶工業(yè)要參與國際競爭，就不能不參與競爭規(guī)則的制定，所以我們應(yīng)積極參與新國際造船協(xié)定的談判工作，因?yàn)橹挥袇⑴c談判，才能更好地闡述我國的立場和要求，爭取對我國有利的條款，同時(shí)又可了解談判的情況，為應(yīng)對不利因素及早做出調(diào)整。別看2010年的談判中止了，但這只是暫時(shí)的。中國作為世界第一造船大國，今后注定要經(jīng)受比以前更多的磨難和貿(mào)易摩擦。對此，我們應(yīng)有所預(yù)警和準(zhǔn)備。