省管縣改革視角下的區(qū)域管理體制創(chuàng)新研究
——以遼寧省為個案

王 寧 張鵬程

省管縣改革視角下的區(qū)域管理體制創(chuàng)新研究
——以遼寧省為個案

王 寧 張鵬程

省管縣改革將帶來區(qū)域管理體制的重大調(diào)整，選擇何種方式來進(jìn)行區(qū)域協(xié)調(diào)和區(qū)域管理，對省直管縣管理體制改革的成效和城市化的進(jìn)一步發(fā)展都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。基于行政區(qū)經(jīng)濟、復(fù)合行政等理論基礎(chǔ)，從行政區(qū)經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟一體化之間的矛盾考慮，闡述了我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，并以遼寧省為例，希望借助于推行省管縣改革，探討如何通過地方政府間合作機制方面的重新構(gòu)建，加強區(qū)域內(nèi)部縣市間的經(jīng)濟合作，最終建構(gòu)起適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展需要的區(qū)域行政區(qū)劃體制，以“省管縣”改革推動遼寧省三大區(qū)域發(fā)展。

行政區(qū)經(jīng)濟；復(fù)合行政；區(qū)域管理；省管縣

一 我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

在市場經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的國家，區(qū)域經(jīng)濟的一體化發(fā)展都是由市場驅(qū)動的結(jié)果。然而，由于我國的經(jīng)濟社會發(fā)展水平所限，市場仍不是推動區(qū)域發(fā)展的主要動力。因此，在行政區(qū)經(jīng)濟模式下，政府力量則成為推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的主要動力。近幾年，無論是中央還是地方層面，眾多地方區(qū)域規(guī)劃緊鑼密鼓地出臺。

中共中央關(guān)于制定十二五規(guī)劃建議中強調(diào)，要促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化。[1]據(jù)筆者不完全統(tǒng)計，從去年至今,中央批準(zhǔn)和待批的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃達(dá)到了21個。除了中央層面的區(qū)域規(guī)劃外，各省市還紛紛啟動了省內(nèi)區(qū)域發(fā)展建設(shè)的規(guī)劃設(shè)想,如江蘇省提出在全省構(gòu)筑三大都市圈,即“南京都市圈”“徐州都市圈”和“蘇錫常都市圈”，全省分為蘇南、蘇中、蘇北三大區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。從2008年開始，山東省委省政府謀劃推進(jìn)重點區(qū)域帶動戰(zhàn)略，先后制定山東半島藍(lán)色經(jīng)濟區(qū)、濟南經(jīng)濟區(qū)、魯南經(jīng)濟帶等三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。浙江省依托杭州、寧波和溫州三大中心城市帶動“三區(qū)三帶”空間發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展。

在實踐中，區(qū)域經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,帶來許多區(qū)域協(xié)調(diào)與合作問題，而其間各個城市作為相對獨立的利益主體，地方政府紛紛追求本地區(qū)利益的最大化,導(dǎo)致各城市各自為政，行政分割問題十分突出。地方政府間協(xié)調(diào)機制的缺失,導(dǎo)致了許多規(guī)劃、協(xié)調(diào)、行政區(qū)劃調(diào)整等問題的產(chǎn)生,彼此的合作關(guān)系也顯得及其脆弱。如何協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟合作各方利益，保證合作規(guī)范、長效，是當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟一體化合作的難點和重點。

二 省直管縣體制改革的推進(jìn)及其對于區(qū)域經(jīng)濟一體化的影響

興于20世紀(jì)80年代的“市管縣”體制適應(yīng)了當(dāng)時經(jīng)濟發(fā)展背景，通過提升市的地位促進(jìn)要素集聚和市縣之間經(jīng)濟協(xié)調(diào)，在增強中心城市對農(nóng)村發(fā)展的帶動以及加強管理等方面發(fā)揮了積極作用，一定程度上打破了城鄉(xiāng)分割、條塊割裂的局面。但隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善，其弊端逐漸顯現(xiàn)：一是過多的行政層級造成管理效率低下。二是“市管縣”體制縮小了縣政府的自主權(quán)，擴大了市政府的管理權(quán)限，使社會資源主要被市汲取，縣只能聽命于市，縣域地位被矮化，發(fā)展機能被弱化?，F(xiàn)行的“市管縣”管理體制是垂直管理模式，其特征為政府間缺少橫向聯(lián)系，更沒有網(wǎng)絡(luò)合作。因而，導(dǎo)致大部分省縣域經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，地區(qū)發(fā)展不平衡。阻礙了生產(chǎn)要素的流通和統(tǒng)一市場的形成，也使得區(qū)域經(jīng)濟的一體化發(fā)展面臨著極大地阻力。而以上“市管縣”體制帶來的弊端也正是行政區(qū)經(jīng)濟現(xiàn)象的重要表現(xiàn)。省直管縣改革正是在這種背景之下得以推行的。省直管縣強調(diào)行政組織縱向結(jié)構(gòu)的變革，改革的重點是減少行政層級，目的是重塑原有行政架構(gòu)，減少由于行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟合作造成的阻力和摩擦。

在計劃體制背景下建構(gòu)的“市管縣”體制，催生出了行政區(qū)經(jīng)濟現(xiàn)象。在市場經(jīng)濟體系已經(jīng)基本成型的背景下，“省管縣”體制改革必然要打破行政區(qū)經(jīng)濟格局，打破經(jīng)濟社會發(fā)展的行政壁壘，它使得縣級政府擁有了大量經(jīng)濟社會管理權(quán)限，可以更好地參與到區(qū)域經(jīng)濟合作中。而這一改革的把手就是推動區(qū)域合作的一體化進(jìn)程。實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是超越行政區(qū)劃，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和一體化發(fā)展的重要途徑?？h級單位作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主體，加快區(qū)域經(jīng)濟合作，將有力的打破市縣分割，進(jìn)而弱化行政區(qū)劃對經(jīng)濟一體化的阻礙。如在“擴權(quán)強縣”改革實行較早的浙江省和江蘇省，縣域經(jīng)濟實力較強，省內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展較好，區(qū)域內(nèi)部發(fā)展也較為均衡。

省直管縣改革對于區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展是一把“雙刃劍”，另一方面，改革也使得省級政府由于管轄范圍擴大，導(dǎo)致其對縣級政府的監(jiān)督和約束力度被削弱，可能使得行政區(qū)經(jīng)濟現(xiàn)象越演越烈，縣級政府出現(xiàn)投資沖動和重復(fù)建設(shè)，進(jìn)而阻礙區(qū)域經(jīng)濟合作進(jìn)程。政府間惡性競爭所引發(fā)的區(qū)域公共事務(wù)治理缺失導(dǎo)致政府失靈 ,也是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中政治協(xié)調(diào)與公共管理的動因之一。[2]所以，要解決行政區(qū)劃分割產(chǎn)生的問題，避免省管縣改革對區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的沖擊，就要通過省直管縣改革，突破行政區(qū)劃的界限，加強溝通，共同推進(jìn)，建立和完善縣域協(xié)調(diào)的交流機制。

三 遼寧省三大發(fā)展戰(zhàn)略與省直管縣改革的協(xié)調(diào)

1．遼寧省縣域經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀與三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。

近年來，遼寧省政府采取積極措施，為遼寧省縣域經(jīng)濟發(fā)展提供了制度保證，并收到一定成效。2009年，全省縣域地區(qū)生產(chǎn)總值6700億元，比上年增長26%，占全省總量比重的44.5%，比07年提高6.8個百分點，地方財政一般預(yù)算收入實現(xiàn)290億元，同比增長42.4%。[3]全省縣域經(jīng)濟在2009年經(jīng)濟保增長中發(fā)揮了不可替代的作用，為全省經(jīng)濟社會平穩(wěn)較快發(fā)展作出了突出貢獻(xiàn)。但是，遼寧省縣域經(jīng)濟發(fā)展與全國先進(jìn)地區(qū)相比還有較大差距。2009年全國百強縣中，遼寧省只占5個(江蘇27個、浙江25個、山東25個)。目前，遼寧省縣市經(jīng)濟發(fā)展極不平衡、差別較大。其中，五個全國百強縣(瓦房店、海城、普蘭店、莊河、大石橋)全部位于遼東半島南部地區(qū)，而北部和西部地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展水平較低。同時，遼寧省縣級地方財政預(yù)算收入偏低，縣域投資不足。上述問題已成為遼寧省縮小與中國東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距的制約點，也將進(jìn)一步增大省級政府管理難度。

為解決縣域經(jīng)濟發(fā)展滯后和縣域間經(jīng)濟發(fā)展不平衡問題，近幾年，遼寧省積極推進(jìn)涵蓋了遼寧省所有縣市的三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略：沈陽經(jīng)濟區(qū)，遼寧沿海經(jīng)濟帶，突破遼西北。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局已初步形成。這三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實施，使遼寧三個區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的局面開始形成，沿海與內(nèi)陸互動發(fā)展邁出了嶄新步伐。

2．遼寧省區(qū)域管理體制的構(gòu)建——基于復(fù)合行政理論的思考。

(1)區(qū)域經(jīng)濟一體化與行政區(qū)經(jīng)濟的矛盾——“復(fù)合行政”理念的提出。

“行政區(qū)經(jīng)濟”概念，最早由華東師范大學(xué)中國行政區(qū)劃研究中心主任劉君德在20世紀(jì)80年代末90年代初提出。按照劉君德等人的界定，所謂行政區(qū)經(jīng)濟,就是指由于行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊的區(qū)域經(jīng)濟現(xiàn)象。[4]行政區(qū)經(jīng)濟是行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟的行政分割，因此，行政區(qū)經(jīng)濟是區(qū)域經(jīng)濟一體化的阻礙，其本質(zhì)是政府行為扭曲經(jīng)濟資源的流通和配置。行政區(qū)經(jīng)濟的出現(xiàn)造成了要素市場不統(tǒng)一、地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于雷同、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象。我國在特殊的“行政區(qū)經(jīng)濟”運行時期，跨行政區(qū)域內(nèi)部卻呈現(xiàn)各自為政、重復(fù)建設(shè)、惡性競爭的行政區(qū)經(jīng)濟運行態(tài)勢，成為我國培育和發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟的瓶頸因素。

就如何突破行政區(qū)經(jīng)濟，加快區(qū)域經(jīng)濟一體化問題，國內(nèi)學(xué)者目前的分析思路主要包括行政區(qū)劃調(diào)整、跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及復(fù)合行政等。從相關(guān)研究來看，以復(fù)合行政思路為典型的區(qū)域治理思路占據(jù)了主導(dǎo)地位，并在我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展實踐中發(fā)揮了十分重要的作用。王健等(2004)提出了“復(fù)合行政”的理念：即在經(jīng)濟全球化背景下，為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟一體化，實現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務(wù)，跨行政區(qū)劃、跨行政層級的不同政府之間、吸納非政府組織參與，經(jīng)交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機制。這一理念以多中心、交疊與嵌套、自主治理為核心思想，以建立跨行政區(qū)、跨行政層級的不同政府之間并吸納非政府組織參與的合作機制為目的，以自主治理為原則，以提供跨行政區(qū)公共服務(wù)為主要職責(zé)。眾多學(xué)者認(rèn)為，復(fù)合行政通過創(chuàng)新地方政府之間的良性合作機制，將極大地促進(jìn)地方政府間和諧關(guān)系的構(gòu)建；復(fù)合行政是限權(quán)、授權(quán)與分權(quán)的和諧統(tǒng)一，是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟一體化的良好途徑。[5-7]

(2)遼寧省區(qū)域管理體制的構(gòu)建——以三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略為框架。

省直管縣改革后，地級市在省縣兩級政府之間的協(xié)調(diào)作用的缺失是省級政府調(diào)控難度加大的重要原因之一。因此，加快各縣市間協(xié)作發(fā)展，將在很大程度上降低省級政府的調(diào)控難度。盡管現(xiàn)有區(qū)域內(nèi)合作初現(xiàn)端倪，仍缺乏必要的制度性安排。依靠領(lǐng)導(dǎo)人對話、論壇、磋商等形式達(dá)成的共識往往比較空洞，事后各方很難采取行之有效的措施，也缺乏具體政策實施機構(gòu)。從區(qū)域合作的本質(zhì)來看 ,區(qū)域合作成敗的關(guān)鍵是構(gòu)建有助于目標(biāo)實現(xiàn)的制度安排。[8]為此，必須重新構(gòu)建一種制度安排，對縣級政府加以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。按照復(fù)合行政理念的思路，這種機制既不是政府之間按照行政命令，建立的集權(quán)的一級行政機構(gòu)，也不是松散的政府間協(xié)調(diào)機構(gòu)，而是具有一定行政職能的政府間合作機制，而這種行政職能也僅限于跨行政區(qū)經(jīng)濟職能。這種制度安排集政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督為一體，是一種科學(xué)、合理、有效的合作組織體系。借助于省管縣改革，隨著各縣市地方政府權(quán)力和財力的增加，各縣市政府應(yīng)該成為這種合作機制的主體。只有這樣，省管縣改革才能打破原有的市管縣框架，更好地融入到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，減輕行政區(qū)經(jīng)濟帶來的不利影響。對于遼寧省而言，這種制度安排應(yīng)以三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略為框架構(gòu)建。

這種合作框架構(gòu)建除了三大戰(zhàn)略區(qū)域內(nèi)的合作，還應(yīng)該包括三大戰(zhàn)略區(qū)域之間的合作，這樣才能避免區(qū)域經(jīng)濟板塊分割的出現(xiàn)，縮小縣域經(jīng)濟發(fā)展差距，才能形成遼寧沿海與內(nèi)陸的互動發(fā)展。

(1)在這個組織框架中，省政府主要從編制和推進(jìn)區(qū)域內(nèi)發(fā)展規(guī)劃，完善基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和空間布局，實現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展等方面進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，把其他的一般經(jīng)濟社會發(fā)展權(quán)限下放給三大區(qū)域合作委員會。

(2)三大區(qū)域合作委員會不僅分別由有關(guān)縣市的行政首長參與，而且應(yīng)積極吸納有關(guān)非政府組織負(fù)責(zé)人和相關(guān)專家學(xué)者。這樣既要發(fā)揮地方政府的自主性，又要發(fā)揮非政府組織自發(fā)參與性，借助民間力量參與政策的探討與制定。主要職能是制定合作目標(biāo)及方針政策，審批事務(wù)協(xié)調(diào)會的項目提案，并監(jiān)督項目的執(zhí)行，是合作體的最高權(quán)力機構(gòu)。政策的制定范圍應(yīng)涵蓋公共事務(wù)、社會管理、產(chǎn)業(yè)合作等諸多領(lǐng)域。

(3)事務(wù)協(xié)調(diào)委員會則是一個政策執(zhí)行機構(gòu)，具體負(fù)責(zé)區(qū)域合作委員會制定的政策執(zhí)行及政策工具的運用。另外，它還要負(fù)責(zé)對區(qū)域內(nèi)部政府間合作的監(jiān)督。區(qū)域內(nèi)政府間的合作，在執(zhí)行方面若沒有硬性的監(jiān)督約束機制，合作就可能流于形式，無法開展實質(zhì)性內(nèi)容?？梢栽趦?nèi)部建立相關(guān)的合作評價機制，使政府合作能夠達(dá)到預(yù)期的收益。

(4)區(qū)域發(fā)展基金的建立旨在縮小合作成員之間發(fā)展差距。遼寧省三大區(qū)域的發(fā)展并不均衡，遼西北地區(qū)的發(fā)展水平較低，發(fā)展較為緩慢，而各區(qū)域內(nèi)部的發(fā)展水平也存在很大差距。那些經(jīng)濟發(fā)展水平較低的地區(qū)既要改善發(fā)展環(huán)境，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，又要調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟增長。這些地區(qū)將會更多的注重自身的發(fā)展需求，這種合作體系對于他們就缺乏足夠的向心力。為避免這一問題的出現(xiàn)，省級政府可以加大財政扶持力度、進(jìn)行財政減免、增加轉(zhuǎn)移支付額度。而在本區(qū)域內(nèi)部可以借鑒歐盟經(jīng)驗，成立專門的區(qū)域發(fā)展基金。運用這種基金更多地關(guān)注于經(jīng)濟發(fā)展水平較低的縣市，才能縮小地區(qū)內(nèi)各縣財力差異，促進(jìn)公共服務(wù)的均等化，平衡各地市政府之間的利益，促進(jìn)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。發(fā)展基金主要由各縣市政府依照在合作項目中獲得利益情況按比例提供資金。此外，也可以吸收省政府的財政扶持和轉(zhuǎn)移支付和社會各界的捐款。

(5)法律層面上的制度保障也是必不可少。法律約束則是通過建立健全法律法規(guī)，運用法律手段對區(qū)域內(nèi)單元政府的行為進(jìn)行規(guī)范限制。合作體內(nèi)各成員必須在取得共識的基礎(chǔ)之上，明確合作區(qū)域內(nèi)政策目標(biāo)的實現(xiàn)、政策工具的運用及組織體系的構(gòu)建，使之成為合作體的基本法律文件。由于在全省范圍內(nèi)，只有沈陽和大連擁有行政立法權(quán)，所以建議由相關(guān)人員在協(xié)商自愿的基礎(chǔ)上組成區(qū)域行政立法委員會，作為區(qū)域行政的立法機構(gòu)制定立法草案，由遼寧省人大機關(guān)以省級立法文件的形式頒布。

[1]中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議．

[2]張軍濤,劉建國.遼寧“五點一線”戰(zhàn)略下的區(qū)域公共管理[J].大連海事大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2008(5):70-74.

[3]遼寧省農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，遼寧省縣域經(jīng)濟發(fā)展情況.人民網(wǎng)http://expo.people.com.cn/GB/57923/200235/200236/12539838.html．

[4]劉君德.中國行政區(qū)劃的理論與實踐[M].上海:華東師范大學(xué)出版社,1996:31.

[5]殷坤.復(fù)合行政—促進(jìn)長三角區(qū)域經(jīng)濟一體化的新思路[J].江南論壇，2004(11):14-l5.

[6]王佃利.政府創(chuàng)新與我國城市治理模式的選擇[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2005(01):31-34.

[7]張玉.區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與政府體制變遷的制度分析[J].學(xué)術(shù)研究，2005(09):75-80.

[8]卓凱,殷存毅.區(qū)域合作的制度基礎(chǔ):跨界治理理論與歐盟經(jīng)驗[J].財經(jīng)研究，2007(1)：55-65.

ClassNo.:C91DocumentMark:A

(責(zé)任編輯：劉麗萍 蔡雪嵐)

OnInnovationofRegionalManagementSystemUnderthePerspectiveofProvinceDirectlyGoverningCountySystem

Wang Ning Zhang Pengcheng

The reform of province directly governing county will lead to a readjustment of the regional management system. It has a significant impact on the economic system reform and the urbanization in China . With the theory of administrative area and compound administration , considering the conflict between the regional economic integration and the regional economic development , the paper elaborates the status quo of regional economic development. Take Liaoning Province for example of the reform in province directly governing county , the paper tries to discuss how to strengthen regional economic cooperation among counties and cities and construct the Regional Administrative Division System to adapt to the regional economic integration and development .

administrative district economy；compound administration；province directly governing country system

王寧，碩士，東北財經(jīng)大學(xué)研究生院行政管理專業(yè)，遼寧·大連。研究方向：政府體制，公共政策。郵政編碼：116025

張鵬程，在讀碩士，東北財經(jīng)大學(xué)研究生院行政管理專業(yè)，遼寧·大連。研究方向：公共管理，行政管理。郵政編碼：116025

遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金項目(L09BJY025)

1672-6758(2011)02-0085-3

C91

A