湖南農(nóng)村土地銀行發(fā)展存在的問題及對策

肖 揚(yáng) 鄭吉峰（湖南科技學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理系，湖南 永州 425100）

湖南農(nóng)村土地銀行發(fā)展存在的問題及對策

肖 揚(yáng) 鄭吉峰
（湖南科技學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理系，湖南 永州 425100）

農(nóng)村土地銀行發(fā)展是解決“三農(nóng)”問題及推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的必由之路。但是目前湖南農(nóng)村土地銀行在組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行模式及機(jī)制等方面還存在一系列問題。本文從分析湖南省農(nóng)村土地銀行的現(xiàn)狀出發(fā)，結(jié)合湖南的實(shí)際情況，提出了促進(jìn)湖南農(nóng)村土地銀行的發(fā)展對策，并試圖探索出一條符合湖南省實(shí)際情況的發(fā)展模式。

農(nóng)村土地銀行；經(jīng)濟(jì)；發(fā)展模式

農(nóng)村土地銀行，是指主要經(jīng)營土地存貸及與土地有關(guān)的長期信用業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。即已經(jīng)在第二、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的農(nóng)民將土地的經(jīng)營權(quán)存入土地銀行，土地銀行向農(nóng)民支付利息；同時(shí)，也可利用土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押貸款。銀行將農(nóng)戶存入的土地進(jìn)行整合，在不改變農(nóng)業(yè)用途的前提下貸給農(nóng)業(yè)企業(yè)或者是一些種植大戶，收取利息。建立農(nóng)村土地銀行，通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，推進(jìn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的資本化和制度效益的最大化，是解決我國“三農(nóng)”問題，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的必由之路。建立農(nóng)村土地銀行是確保國家糧食安全、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，解決農(nóng)村資金瓶頸，建立農(nóng)民增收長效機(jī)制的需要，也是我國實(shí)現(xiàn)農(nóng)村重大變革的戰(zhàn)略之策。

一 現(xiàn)狀及問題

（一）現(xiàn)狀

目前湖南省土地銀行的發(fā)展還處于探索階段，至今為止在省內(nèi)目前已經(jīng)成立了兩家農(nóng)村土地銀行，分別是湖南瀏陽的土地銀行，湖南永州的土地銀行。

1.湖南瀏陽的土地銀行

湖南瀏陽的土地銀行成立于2003年。其主要措施是成立市級土地流轉(zhuǎn)信托服務(wù)中心，鎮(zhèn)級土地流轉(zhuǎn)信托服務(wù)站，將村級的土地流轉(zhuǎn)信托服務(wù)交由村委會或村級經(jīng)濟(jì)合作組織來完成。瀏陽市農(nóng)村土地銀行的工作人員全部為兼職、是有型的組織無形的實(shí)體，而且不收取任何費(fèi)用，完全免費(fèi)為廣大農(nóng)民群眾服務(wù)、是完完全全、真正意義上的非盈利性機(jī)構(gòu)。其提供的服務(wù)主要有三種：一是土地流轉(zhuǎn)前的信息的登記與發(fā)布；二是土地流轉(zhuǎn)過程中的指導(dǎo)鑒證與協(xié)調(diào)；三是土地流轉(zhuǎn)之后的跟蹤服務(wù)與糾紛協(xié)調(diào)。

2.湖南永州伊塘的農(nóng)村土地銀行

為了促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資本化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，2010年4月23日成立永州伊塘農(nóng)村土地銀行。其主要目的是將農(nóng)民閑置或不愿耕種的土地納入銀行，通過農(nóng)村土地銀行將土地貸給一些農(nóng)業(yè)企業(yè)或種糧大戶。這樣即可以解決土地閑置的問題又可以幫助廣大農(nóng)民群眾增收。其采取的主要方式是外出務(wù)工的農(nóng)民將自己撂荒的土地存于到農(nóng)村土地銀行并簽訂協(xié)議書，明確存取的日期、收益、存入的土地。然后由農(nóng)村土地銀行將外出務(wù)工的農(nóng)民存入農(nóng)村土地銀行的土地貸給種糧大戶、農(nóng)業(yè)公司等，并簽訂協(xié)議書，規(guī)定貸地期限、利息等。這樣不僅可以促進(jìn)農(nóng)民增收還可以規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。

（二）問題

雖然湖南省已經(jīng)建立了農(nóng)村土地銀行，在增加農(nóng)民收入等方面取得了一定的成效，但是其發(fā)展還不成熟，還需要進(jìn)一步完善。

1.組織結(jié)構(gòu)不合理、管理不完善、性質(zhì)不明確

第一、組織結(jié)構(gòu)不合理。目前湖南省已經(jīng)建立的農(nóng)村土地銀行并沒有成立專門的農(nóng)村土地銀行機(jī)構(gòu)。即使成立了專門性機(jī)構(gòu)，其主要工作人員都是由村委會或村級經(jīng)濟(jì)合作組織的工作人員兼任，制度不夠完善，沒有形成一種現(xiàn)代企業(yè)制度。組織結(jié)構(gòu)不合理、規(guī)章制度不夠完善，這成為制約農(nóng)村土地銀行發(fā)展的主要瓶頸。

第二、數(shù)量眾多的關(guān)乎廣大農(nóng)民群眾切身利益的農(nóng)村土地銀行，鎮(zhèn)級、村級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心零零散散的分散于各個(gè)不同的地方。它即有政府參與，也有集體參與、個(gè)人參與，沒有一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，極易滋生腐敗、產(chǎn)生各種矛盾，甚至?xí)l(fā)生各類群體性事件、造成不良后果。

第三、是性質(zhì)不夠明確。目前大多數(shù)的農(nóng)村土地銀行要么是直接由政府主導(dǎo)的、要么是以農(nóng)民合作組織的形式產(chǎn)生的。隨著農(nóng)村土地銀行的發(fā)展壯大，政府直接參與到農(nóng)村土地銀行的經(jīng)營管理和利潤分配之中是不合理、容易產(chǎn)生各種各樣的矛盾糾紛、腐敗的一系列問題。而以農(nóng)民合作組織的形式產(chǎn)生的農(nóng)村土地銀行風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力、經(jīng)營管理能力都有限，這都制約各種農(nóng)村土地銀行、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心的進(jìn)一步發(fā)展。

2.相關(guān)法律不完善，發(fā)展缺乏法律依據(jù)

目前，我國并沒有關(guān)于農(nóng)村土地銀行這一塊的專門的法律規(guī)定，中華人民共和國《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》、《物權(quán)法》對這一塊有涉及但并不十分明確。農(nóng)村土地銀行的發(fā)展缺乏法律依據(jù)和現(xiàn)實(shí)的操作程序，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)在實(shí)際的操作過程中遇到一系列難以解決的問題如：合同范本、土地流轉(zhuǎn)的形式等等。

3.風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與收益的分配不明確

廣大農(nóng)村土地銀行的產(chǎn)權(quán)不甚清晰，不知道是歸國家所有、集體所有還是農(nóng)民群眾所有。地方政府尤其是村委會等基層組織由于自身資金匱乏、自身的管理也不是非常完善等原因風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力有限，而且政府直接參與到土地的經(jīng)營管理過程中、參與到市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營管理中，也是非常不合適的。以農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織的形式建立的農(nóng)村土地銀行由于其本身就沒有多少資金，而且經(jīng)營管理能力差，對市場的判斷與預(yù)測能力就更差了，其在風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)上就更加脆弱了。無論是政府參與的還是以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作形式產(chǎn)生的農(nóng)村土地銀行，由于其在產(chǎn)權(quán)上不明晰，自然其在收益的分配上也不明確。

4.資金匱乏

目前農(nóng)村土地銀行的資金主要來源于政府注資、集體入股。其中政府和集體的資金是相當(dāng)有限的，而農(nóng)民加入合作組織主要是以土地經(jīng)營承包權(quán)入股。由此可以看出資金對于農(nóng)村土地銀行的經(jīng)營時(shí)一大難題，隨著時(shí)間的推移、農(nóng)村土地銀行規(guī)模的發(fā)展擴(kuò)大，資金問題將成為制約農(nóng)村土地銀行發(fā)展壯大過程中不可回避的又一大難題。

二 發(fā)展對策

（一）建立健全組織結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)監(jiān)管并明確組織性質(zhì)

第一、各地建立統(tǒng)一的農(nóng)村土地銀行，統(tǒng)一各項(xiàng)規(guī)章制度，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一服務(wù)流程，實(shí)行規(guī)范化管理。建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，要尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場機(jī)制，在這方面可以借鑒美國1916成立的美利堅(jiān)聯(lián)邦儲蓄銀行的經(jīng)驗(yàn)。

第二、建立全省統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，或者直接納入到國資委的監(jiān)管之下，嚴(yán)防各類違法違規(guī)事件的發(fā)生，更不能滋生腐敗。同時(shí)還要加強(qiáng)對承租人的經(jīng)濟(jì)實(shí)力的和動機(jī)進(jìn)行審查，防止套取國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在土地流轉(zhuǎn)后有發(fā)生新的土地撂荒事件，要保證國家的支農(nóng)資金用在刀刃上、保護(hù)廣大農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。

第三、明確性質(zhì)。農(nóng)村土地銀行的參與者不能僅僅是政府和農(nóng)民，其組織形式也不能局限于政府和農(nóng)民合作組織這兩種形式，要將第三方納入進(jìn)來，如一些農(nóng)業(yè)種植加工企業(yè)等等。

（二）完善法律制度，規(guī)范經(jīng)營程序

國家要加強(qiáng)這方面的立法，同時(shí)湖南省可以結(jié)合湖南本省的實(shí)際情況出臺一些地方性法規(guī)，使在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)這一塊有法可依。在經(jīng)營程序上面要制度化，要制定接待雙方的合同范本、銀行章程，明確土地流轉(zhuǎn)的形式、價(jià)格、數(shù)量、年限、年率以及雙方的權(quán)利義務(wù)等。各地還要結(jié)合本地的實(shí)際情況，實(shí)事求是，各級政府不能硬下指標(biāo)，要減少各類矛盾和糾紛的產(chǎn)生。

（三）明確收益、降低風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村土地銀行主要經(jīng)營土地的存貸業(yè)務(wù)、開展土地金融業(yè)務(wù)、提供各種信息咨詢服務(wù)、調(diào)解各類矛盾糾紛、進(jìn)行各類土地的整理和開發(fā)經(jīng)營。其收益也主要來自以上六個(gè)方面，當(dāng)然還有一些其他的方面，比如：政府的財(cái)政支持、農(nóng)戶或者是農(nóng)村集體的投資等。農(nóng)村土地銀行在利益的分配問題上要堅(jiān)持不負(fù)債經(jīng)營的原則，在還清之前的欠款、留取一部分錢做為下一度年的發(fā)展資金的前提下，剩下的資金可以分配給廣大出資人。在剩余資金的分配上要堅(jiān)持誰出資誰受益的原則，同時(shí)要盡量的考慮照顧農(nóng)民群眾的利益。農(nóng)戶個(gè)人的資金歸農(nóng)戶自己所有，集體的收益歸集體所有，可以用來發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、集體公益事業(yè)等。

農(nóng)村土地銀行在其發(fā)展過程中不可避免的會遇到各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，主要解決措施有：

第一、加強(qiáng)對承租人個(gè)人經(jīng)濟(jì)實(shí)力和誠信度的審查，防止出現(xiàn)為套取國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼而承租，而在實(shí)際土地流轉(zhuǎn)之后又撂荒的情況發(fā)生，要保證國家的各項(xiàng)支農(nóng)資金真正落到實(shí)處，要切實(shí)保護(hù)好廣大農(nóng)民群眾的利益。

第二、要加大各類農(nóng)業(yè)信息的搜集和發(fā)布力度，要組織專人向農(nóng)民群眾宣講國家的各項(xiàng)農(nóng)業(yè)政策，聯(lián)系一些大型的農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)組織洽談等等，使農(nóng)產(chǎn)品適銷對路，從而保證農(nóng)民群眾的收益。

第三、一方面要組織安排廣大農(nóng)民群眾參加農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)，聘請農(nóng)業(yè)專家來講課、傳經(jīng)送寶。另一方面要向廣大農(nóng)民推廣些種糧大戶的經(jīng)驗(yàn)。

第四、組織農(nóng)民群眾購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是指專為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)過程中，對遭受自然災(zāi)害和意外事故所造成的經(jīng)濟(jì)損失提供保障的一種保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是降低風(fēng)險(xiǎn)的一種重要方式。一旦受災(zāi)，廣大農(nóng)民群眾可以得到更多的補(bǔ)償和保障。

（四）完善資金配置、采取多渠道融資

要解決資金問題，要多方面聯(lián)動：

第一、國家要加強(qiáng)支持力度，增加支農(nóng)資金和農(nóng)業(yè)投入，同時(shí)各級地方政府要整合財(cái)政支農(nóng)資金，要不斷優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。目前來講可以采取各級地方政府統(tǒng)一申請農(nóng)村土地銀行的建設(shè)資金、建設(shè)項(xiàng)目，采取統(tǒng)一上報(bào)的形式，實(shí)行全省一盤棋，是農(nóng)村土地銀行的建設(shè)有規(guī)劃、有計(jì)劃，防止盲目上項(xiàng)目。

第二、要打破只有政府和農(nóng)戶參加的二元體制，可以吸收民間資本、吸引一些農(nóng)業(yè)加工企業(yè)融資，可以發(fā)行土地債券，或者國家政策性銀行如國家開發(fā)銀行的政策性專項(xiàng)貸款等等各種各樣的方式拓寬融資渠道。

三 發(fā)展模式

根據(jù)前面的分析，在農(nóng)村信用合作社加掛中國農(nóng)村土地銀行的牌子才符合農(nóng)村的實(shí)際情況，符合湖南省的實(shí)際情況。在農(nóng)村信用合作社加掛中國農(nóng)村土地銀行的牌子的具體做法是：由農(nóng)村信用合作社行使農(nóng)村土地銀行的職能，農(nóng)村信用社建立土地儲備信息系統(tǒng)，農(nóng)民將自己不種的土地存于到農(nóng)村信用合作社，信用合作社建立農(nóng)民個(gè)人的專用電子信息賬戶，詳細(xì)記載農(nóng)民存于的土地的等級、數(shù)量、存入的期限、利息等信息，并發(fā)給農(nóng)戶專門的土地存折。由土地需求者提交土地申請，由信用合作社對申請人的經(jīng)營能力等信息進(jìn)行評估，并根據(jù)評估結(jié)果，將農(nóng)戶存入的土地貸給具有相應(yīng)經(jīng)營能力的申請人，并由信用合作社與其簽訂相應(yīng)的協(xié)議，同時(shí)建立相應(yīng)的電子賬戶，并在其電子賬戶上詳細(xì)記載其貸入的土地，貸入的期限、歸還日期、利率等相關(guān)信息。農(nóng)村信用合作社建立農(nóng)戶的電子賬戶，并于每年根據(jù)農(nóng)戶存貸土地的信用情況對農(nóng)戶的信用進(jìn)行評級。這樣就由農(nóng)村信用合作社起到一個(gè)土地流轉(zhuǎn)的中介作用，是農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)規(guī)范化，避免各種糾紛和矛盾。

在農(nóng)村信用合作社加掛中國農(nóng)村土地銀行的牌子可以因地制宜，又可以節(jié)約人力、物力，減少各項(xiàng)不必要的開支，同時(shí)也加強(qiáng)了管理，使農(nóng)村土地銀行的發(fā)展制度化、規(guī)范化。農(nóng)村信用社加掛中國農(nóng)村土地銀行的牌子的優(yōu)點(diǎn)在于：

（一）有利于節(jié)省資源、優(yōu)化配置

因?yàn)槟壳案鞯囟加写逍庞蒙?、這些農(nóng)村信用社分布于全國各地，基本上是每個(gè)鎮(zhèn)都有一個(gè)。這些農(nóng)村信用社數(shù)量龐大、分布廣泛、經(jīng)營業(yè)務(wù)單一，人力資源浪費(fèi)嚴(yán)重。經(jīng)過多年的發(fā)展，目前農(nóng)信社在傳統(tǒng)的綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)上與商業(yè)銀行的差距已大為縮小。在農(nóng)村信用社上加掛農(nóng)村土地銀行的牌子就可以把現(xiàn)有的農(nóng)村信用社的資源用起來又可以開展農(nóng)村土地銀行業(yè)務(wù)，這樣可以節(jié)省大量的人力、物力成本、節(jié)省資源、優(yōu)化配置。

（二）有利于接近農(nóng)民、服務(wù)三農(nóng)

目前各地農(nóng)村信用社主要經(jīng)營一些國家涉農(nóng)資金的發(fā)放以及辦理一些農(nóng)民的貨款，農(nóng)村信用社和廣大農(nóng)民群眾的聯(lián)系比較多的。農(nóng)信社長期以來扎根農(nóng)村，與地方建立了深厚的人緣，廣大農(nóng)民群眾比較相信農(nóng)村信用社的。在農(nóng)村信用社上加掛農(nóng)村土地銀行的牌子，有利于進(jìn)一步加強(qiáng)這種聯(lián)系，接近農(nóng)民、了解農(nóng)村，服務(wù)三農(nóng)建設(shè)，建設(shè)社會主義新農(nóng)村。

（三）有利于因地制宜、加強(qiáng)管理

各地區(qū)，各部門的實(shí)際情況是不一樣的，而各地農(nóng)村信用社對本地區(qū)的實(shí)際情況比較了解，而且具有人緣、地緣優(yōu)勢，給農(nóng)信社廣泛收集地方信息提供了條件。農(nóng)村信用社容易獲得農(nóng)戶的第一手資料。這樣各農(nóng)村信用社暨農(nóng)村土地銀行根據(jù)所掌握的資料對各項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行增減，并進(jìn)行有效合理的管理。

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F830.33

A

1673-2219（2011）08-0136-03

2011－05－07

肖揚(yáng)（1975－），女，廣西桂林人，碩士，講師，湖南科技學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理系教師，研究方向?yàn)閲H貿(mào)易。鄭吉峰（1990－），男，湖北孝感人，湖南科技學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理系2008級學(xué)生。

（責(zé)任編校：王晚霞）