快速城鎮(zhèn)化背景下縣城規(guī)劃管理模式與機(jī)制

高冰松， 吳曉勤， 張 磊

(安徽省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳，安徽合肥 230009)

進(jìn)入21世紀(jì)以來，安徽省城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐漸加快，特別是自2002年以來，全省城鎮(zhèn)化水平由2002年的30.5%提高到2009年底的42.1%，年均增長1.6個(gè)百分點(diǎn)以上[1]，與全國平均水平的差距進(jìn)一步縮小，由2002年8.4個(gè)百分點(diǎn)縮小到2009年的4.5個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入快速階段?？h城是實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要一環(huán)，縣城較城市相比具有數(shù)量多、分布均衡的特點(diǎn)，安徽省設(shè)市城市22個(gè)、縣城56個(gè)，在城鎮(zhèn)人口吸納方面具有不可忽視的優(yōu)勢，全省城鎮(zhèn)人口在設(shè)市城市、縣城(縣人民政府所在地鎮(zhèn))、其它建制鎮(zhèn)的比例大約為2.5∶2.0∶1.5，而該比例未來有可能變化為2∶2∶1;同時(shí)，在城鎮(zhèn)體系的架構(gòu)上，縣城基本位于城鎮(zhèn)體系的中間層面，起到承上啟下的關(guān)鍵作用。加快縣城發(fā)展，不僅有利于提高城鎮(zhèn)化水平，也有利于與大城市形成有序分工、優(yōu)勢互補(bǔ)的城鎮(zhèn)格局，實(shí)現(xiàn)大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展[2]。深入研究縣城的規(guī)劃管理，促進(jìn)縣城在快速城鎮(zhèn)化背景下實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)安徽省城鎮(zhèn)化健康發(fā)展關(guān)鍵問題之一。本文討論了利辛縣調(diào)研中所獲得的經(jīng)驗(yàn)和發(fā)現(xiàn)的問題，以及安徽省城鎮(zhèn)化快速進(jìn)程中縣城規(guī)劃建設(shè)管理問題。

1 政策引導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展實(shí)踐

利辛縣城關(guān)鎮(zhèn)在安徽省諸多縣城中比較具有普遍代表性，長期以來基本處于自然發(fā)展?fàn)顟B(tài)，2008年末全縣常住人口153.97萬人，城鎮(zhèn)人口37.4萬人，城鎮(zhèn)化率為24.3%，其中縣城人口為152 613萬人，占全縣城鎮(zhèn)人口的40.8%;建成區(qū)面積為12.4 km2，近10年平均縣城年均人口增長率為5%左右，年均增長約8 000人[3]，建成區(qū)面積擴(kuò)展速度大約為每年1 km2，與皖北的平均水平基本持平。但近年來在城鎮(zhèn)化逐漸加速的背景下，縣城呈現(xiàn)加速發(fā)展態(tài)勢，至2010年10月，含項(xiàng)目落地區(qū)域在內(nèi)的建成區(qū)面積已經(jīng)達(dá)到19.6 km2，主干道覆蓋的面積接近30 km2，僅2010年前10個(gè)月，主干道覆蓋的面積增加了近10 km2，與此相對應(yīng)，縣城吸納人口的能力進(jìn)一步增強(qiáng)。如此快速的城市建設(shè)推進(jìn)的速度，大約因下述原因形成。

1.1 積極的人口集聚政策

利辛縣充分認(rèn)識到城鎮(zhèn)化在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用，積極采取有效措施，促進(jìn)人口向縣城的集聚。先后出臺了相關(guān)政策，規(guī)定縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地上的各類建筑物、構(gòu)筑物，凡不符合利辛縣城市規(guī)劃的，應(yīng)全部予以拆除并按規(guī)定給予補(bǔ)償;從財(cái)政給予新購房屋補(bǔ)貼、免契稅等優(yōu)惠政策。上述政策的實(shí)施，不僅有效地促進(jìn)了農(nóng)民向縣城的集聚，同時(shí)也妥善地解決了當(dāng)前農(nóng)民建房后的空置與財(cái)富的沉積。

1.2 有效的新區(qū)發(fā)展策略

利辛主要的公共設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新建小區(qū)等仍局限在老城區(qū)范圍內(nèi)，導(dǎo)致人口在老城區(qū)高密度集聚，新區(qū)建設(shè)未能拉開框架，縣城人居環(huán)境和城市面貌改善不明顯。為此，利辛縣城借鑒省內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)制定新區(qū)建設(shè)兩步走戰(zhàn)略，當(dāng)前結(jié)合經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)，加快城北的功能完善，配套建設(shè)，二中新校區(qū)、縣醫(yī)院新區(qū)、縣安居苑經(jīng)濟(jì)適用房以及延陵大道、永興路等工程都相繼開工建設(shè)，帶動(dòng)老城區(qū)人口的疏解。同時(shí)積極謀劃濱河新區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略構(gòu)想，提出在縣城西部、西紅絲溝以西、西淝河以東建設(shè)濱河新區(qū)，面積19.5 km2。著力打造縣城新的行政、居住、商業(yè)中心，與利辛老城商業(yè)中心區(qū)形成“雙核”，帶動(dòng)縣城全面發(fā)展。

1.3 及時(shí)的品質(zhì)提升行動(dòng)

逐步提升縣城公共空間環(huán)境品質(zhì)已成為建設(shè)管理的共識與內(nèi)涵?？h城建設(shè)在投資少、成本低、速度快的情況下，往往容易形成低品質(zhì)建設(shè)的狀況，因此需要高度關(guān)注重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)水平和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。有條件的縣城，可逐步開展重要景觀地區(qū)和公共中心區(qū)的城市設(shè)計(jì)，細(xì)化上述地區(qū)的規(guī)劃條件，明確對形式、色彩、材質(zhì)方面的要求。居住區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)要關(guān)注環(huán)境，妥善處理建設(shè)強(qiáng)度和品質(zhì)之間的關(guān)系。在城市建設(shè)發(fā)展過程中，要注意結(jié)合山水條件，加強(qiáng)山體綠化，整治河流水系，打造景觀軸線，塑造具有地方特色的城市風(fēng)貌，促進(jìn)城市景觀與公共空間品質(zhì)的提升[4]。

2 縣城快速發(fā)展過程中的問題

深入考量利辛縣城的建設(shè)和發(fā)展?fàn)顩r，仍然存在著諸如用地發(fā)展方向缺乏控制和引導(dǎo)、城市沿主要交通線路蔓延發(fā)展、各項(xiàng)功能性建設(shè)用地配套設(shè)置不完善、老城區(qū)環(huán)境質(zhì)量下降、城市對外交通聯(lián)系局部不暢、建成環(huán)境的品質(zhì)有待提升等方面的問題，而產(chǎn)生問題的原因很大程度上是規(guī)劃管理中的“制度、人才、管理”的整體性缺失。

2.1 制度缺失

縣城規(guī)劃管理涉及建設(shè)項(xiàng)目選址、規(guī)劃條件的提供、建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可、建設(shè)工程放驗(yàn)線、建設(shè)工程批后管理以及建設(shè)工程規(guī)劃核實(shí)等程序，需要有規(guī)范性制度予以管理、控制，避免出現(xiàn)行政失誤以及違法違紀(jì)問題。而長期的建立在過度使用自由裁量權(quán)基礎(chǔ)上的規(guī)劃管理方法，使得絕大部分的縣城在規(guī)劃管理上缺少制度和規(guī)程的約束，自由裁量權(quán)使用的條件、程序等非常不明確，利辛也不例外，到目前為止還沒有一套規(guī)范、完整的程序，缺少制度規(guī)定。

2.2 人才缺乏

規(guī)劃管理要求其管理人員既具有一般公共管理的基本能力，同時(shí)又必須具備城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的專業(yè)知識和專業(yè)技能，以順利解決行政管理中的技術(shù)問題。目前利辛縣規(guī)劃行政主管部門利辛縣建委規(guī)劃管理處僅3個(gè)工作人員中，其中僅1人接受過城市規(guī)劃正規(guī)專業(yè)教育。如此的人員配備，相對于逐年增加的建設(shè)量以及較多的規(guī)劃管理環(huán)節(jié)來說，顯得力不從心。如2010年利辛縣共在建100多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目都需要至少3個(gè)規(guī)劃審批、許可環(huán)節(jié)，使得管理要求和人力資源明顯失衡。

2.3 管理缺位

近年來，利辛縣雖然高起點(diǎn)地制定了一批縣城規(guī)劃，并在引領(lǐng)縣城建設(shè)發(fā)展方面起到了重要作用，但隨著城市發(fā)展內(nèi)外部環(huán)境的不斷變化，規(guī)劃在實(shí)施中也不可避免地出現(xiàn)一些偏差，這就需要及時(shí)組織有關(guān)力量對規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行動(dòng)態(tài)評估，對規(guī)劃進(jìn)行必要的后續(xù)管理，確保規(guī)劃的科學(xué)實(shí)施。利辛縣在這項(xiàng)工作的開展上是相對滯后的，導(dǎo)致一方面經(jīng)審批的法定規(guī)劃與實(shí)施需要存在一定的差距，另一方面大量的建設(shè)項(xiàng)目管理缺乏法定規(guī)劃的依據(jù)和支撐。

因此，針對上述存在問題，實(shí)施制度、人才、管理“三位一體”的整體推動(dòng)思路已成為可持續(xù)發(fā)展的前提。

3 實(shí)現(xiàn)縣城快速發(fā)展的思路

3.1 發(fā)揮縣城區(qū)域核心和低生產(chǎn)成本的優(yōu)勢

縣城作為縣級行政管理機(jī)構(gòu)的駐地，在中國行政驅(qū)動(dòng)力的影響下，自然承擔(dān)了縣域政治、文化的中心的作用。就經(jīng)濟(jì)關(guān)系而言，絕大多數(shù)縣城也是縣域范圍工業(yè)、商業(yè)的集中點(diǎn)，對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射和帶動(dòng)作用突出，發(fā)揮著經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，是縣域范圍內(nèi)的“增長極”[5]。同時(shí)，縣城相對于大城市，工業(yè)、服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)的商務(wù)成本更低，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的進(jìn)城門檻也較低，因此其建設(shè)規(guī)模更經(jīng)濟(jì)，操作更便捷易行，聚集效應(yīng)和輻射作用更優(yōu)，城鎮(zhèn)化效果亦能更好。而同處低成本優(yōu)勢的其它鎮(zhèn)，由于其規(guī)模小、基礎(chǔ)設(shè)施差、管理滯后、就業(yè)機(jī)會少、預(yù)期凈收益低、缺乏城市文明的吸引力，對產(chǎn)業(yè)及農(nóng)民無多大吸引力。因此，出于低商務(wù)成本的產(chǎn)業(yè)集聚和低轉(zhuǎn)移門檻的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移一般都集中在縣城，是一條低成本的城鎮(zhèn)化之路。

3.2 完善規(guī)劃編制體系

縣城建設(shè)需要迅速擺脫盲目建設(shè)、自主建設(shè)的慣性思維，積極建立“先規(guī)劃后建設(shè)、依規(guī)劃而建設(shè)、無規(guī)劃不建設(shè)”的理念和意識，為此需要完善規(guī)劃編制體系，按照縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、縣城總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃、縣城專項(xiàng)規(guī)劃這種從上至下的體系，逐步完善縣城規(guī)劃編制工作[6]。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各類規(guī)劃編制中，控制性詳細(xì)規(guī)劃是縣城規(guī)劃編制的弱項(xiàng)，與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所建立以控制性詳細(xì)規(guī)劃為核心的規(guī)劃許可制度的要求有較大的差距，因此需要積極探索縣城控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的方法和路徑，達(dá)到既滿足規(guī)劃許可的需要，又能與縣城建設(shè)和發(fā)展實(shí)際相吻合。

3.3 平衡新區(qū)建設(shè)與老城改造

新區(qū)建設(shè)和老城改造長期以來都是城市建設(shè)的2個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，妥善處理新區(qū)建設(shè)和老城改造的關(guān)系是寫進(jìn)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的城市建設(shè)發(fā)展的原則。目前有相當(dāng)一部分縣城由于長期以來新區(qū)建設(shè)的滯后，人口和各類活動(dòng)仍然集中在老城區(qū)，導(dǎo)致新區(qū)發(fā)展緩慢，老城區(qū)擁擠不堪。因此縣城建設(shè)要充分分析當(dāng)?shù)爻鞘邪l(fā)展建設(shè)的條件，明確城市建設(shè)的戰(zhàn)略安排，有計(jì)劃有步驟地處理好新區(qū)建設(shè)與老城改造的關(guān)系[7]，在實(shí)現(xiàn)縣城空間有效拓展的同時(shí)，做好老城區(qū)人居環(huán)境的有效改善。

3.4 拓寬資金投入渠道

建設(shè)資金的缺乏是城鄉(xiāng)建設(shè)面臨的普遍問題，縣城亦然。而在融資過程中，相對于中心城市而言，縣城的困難更大。需要積極創(chuàng)新體制機(jī)制，采取公共財(cái)政投入引導(dǎo)、社會資本有效跟進(jìn)等多種方法，在公共投資的帶動(dòng)和引導(dǎo)下，以市場化籌資方式，采取BT、BOT等方法，多渠道籌措建設(shè)資金，加快縣城基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)與改造，尤其是在道路、停車場等綜合交通設(shè)施，給水排水等市政基礎(chǔ)設(shè)施，污水、垃圾處理等環(huán)境設(shè)施的建設(shè)方面需要加快建設(shè)步伐，逐步提高城市的承載力，實(shí)現(xiàn)縣城的空間拓展、人口集聚和承載力提升的協(xié)調(diào)。

4 縣城規(guī)劃管理創(chuàng)新的方向

縣城的規(guī)劃管理具有其獨(dú)特的情況和背景:①縣城與城市有相同的管理要求但卻管理制度不夠完善。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，縣城、城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目都需實(shí)行“一書兩證”管理，相對于城市而言，縣城由于人員、技術(shù)力量薄弱等原因，在管理制度的制定上還不夠完善，不夠細(xì)致。②縣城與城市有相同的功能構(gòu)成但環(huán)境要求相對簡單?？h城與城市都是在一定區(qū)域范圍內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，具有相同的功能構(gòu)成。相對于城市，縣城功能的整體性、結(jié)構(gòu)性、層次性、開放性都相對單一，建設(shè)發(fā)展的外部因素也相對簡單。③縣城與城市有相同的快速發(fā)展環(huán)境但其管理隊(duì)伍明顯不足。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，縣城和城市同樣具有快速發(fā)展的外部環(huán)境，同樣存在著人口快速聚集以及建設(shè)用地快速增長的現(xiàn)象，相對于城市，縣城在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人居環(huán)境等方面都相對落后，吸引人才方面也處于劣勢。因此，針對縣城規(guī)劃管理的特點(diǎn)和要求，縣城規(guī)劃管理可嘗試性地開展以下方面的創(chuàng)新。

4.1 規(guī)劃編制方法的創(chuàng)新

(1)應(yīng)進(jìn)一步創(chuàng)新縣城總體規(guī)劃編制思路和技術(shù)路線，積極探索縣域空間利用及管制的方法和路徑，爭取國家、省的有利政策，滿足利辛縣發(fā)展的空間需求，如借鑒浙江縣域總體規(guī)劃的基本原則，根據(jù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要，結(jié)合產(chǎn)業(yè)園區(qū)的布局要求，多種途徑落實(shí)產(chǎn)業(yè)空間需要。

(2)按照依法合規(guī)的原則，結(jié)合縣城規(guī)劃管理的實(shí)際需要，積極探索縣城控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的新模式，如為了簡化規(guī)劃編制工作，結(jié)合縣城規(guī)劃管理的實(shí)際需要，可開展縣城控制性詳細(xì)規(guī)劃通則的制定，實(shí)現(xiàn)“一則一圖一表”制管理，確?？匾?guī)編制的合法性、科學(xué)性與實(shí)用性。

4.2 管理制度和模式的創(chuàng)新

(1)結(jié)合縣城規(guī)劃管理的機(jī)構(gòu)及人員實(shí)際情況，梳理現(xiàn)行規(guī)劃審批、許可流程，創(chuàng)新縣城規(guī)劃管理制度和模式，切實(shí)提高縣城規(guī)劃管理效能，如設(shè)計(jì)審批最簡化流程、設(shè)立把關(guān)節(jié)點(diǎn)、建立常規(guī)化的聯(lián)席會議制度、完善并聯(lián)審批方法等。

(2)開展第三方審查工作，為了彌補(bǔ)縣城具有專業(yè)水平的管理人員和專家缺乏等不足，可以積極開展委托審查工作，對于需要縣政府審批的規(guī)劃、需要縣規(guī)劃主管部門審定的規(guī)劃等，可以委托第三方的規(guī)劃編制單位或技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)審查，在確保完成規(guī)定程序的同時(shí)，提高決策的科學(xué)性和公平性。

(3)建立規(guī)劃編制的后續(xù)服務(wù)機(jī)制。政府委托的規(guī)劃編制項(xiàng)目，在合同中可以通過約定、協(xié)議等方式，要求規(guī)劃編制單位負(fù)責(zé)規(guī)劃審批后的動(dòng)態(tài)維護(hù)工作，確保規(guī)劃的實(shí)效性[8]。

4.3 管理技術(shù)的創(chuàng)新

可以結(jié)合省級的“一書兩證”信息化系統(tǒng)的使用，積極在縣規(guī)劃行政主管部門中推廣簡化、實(shí)用的規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，加快信息化建設(shè)，構(gòu)建數(shù)字化規(guī)劃信息管理平臺和電子政務(wù)審批系統(tǒng)，切實(shí)提高行政效能，彌補(bǔ)人員缺乏的不足。

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