“四議兩公開”：村民自治的程序性制度創(chuàng)新——基于河南鄧州個案

趙翠萍

(河南農(nóng)業(yè)大學(xué) 農(nóng)村發(fā)展與管理學(xué)院，河南 鄭州 450000)

“四議兩公開”：村民自治的程序性制度創(chuàng)新
——基于河南鄧州個案

趙翠萍

(河南農(nóng)業(yè)大學(xué) 農(nóng)村發(fā)展與管理學(xué)院，河南 鄭州 450000)

基于村民自治民主內(nèi)涵及實(shí)踐有待深化以及村“兩委”關(guān)系與“鄉(xiāng)政村治”模式有待協(xié)調(diào)與完善等問題，河南鄧州探索的“四議兩公開”工作法明確了村民行使各項(xiàng)民主權(quán)利的運(yùn)作規(guī)程，重大事項(xiàng)必須通過黨支部會提議、村“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表大會或村民會議決議才能實(shí)施，決議和實(shí)施結(jié)果公開。這一程序性制度創(chuàng)新有利于引導(dǎo)村民廣泛參與村莊重大事務(wù)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會各階層之間利益的均衡，在溝通協(xié)商的氛圍中體現(xiàn)出現(xiàn)代民主應(yīng)有的價值內(nèi)涵。因此，完善的程序性制度是村民自治有效性的基礎(chǔ)，多方聯(lián)動機(jī)制是推進(jìn)村民自治的關(guān)鍵，政府的引導(dǎo)是村民自治制度創(chuàng)新的保證。

村民自治；“四議兩公開”；程序性制度；運(yùn)作機(jī)制；鄧州

作為最廣泛的農(nóng)村基層民主形態(tài)和社區(qū)治理模式，我國的村民自治制度在 20多年的實(shí)踐中取得了顯著成效，不僅能夠有效協(xié)調(diào)和化解農(nóng)民之間、農(nóng)民與集體之間的利益矛盾，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展，而且實(shí)現(xiàn)了多數(shù)民眾對民主政治的參與訴求，為我國鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)積累了可操作的經(jīng)驗(yàn)，對我國農(nóng)村乃至整個國家的政治發(fā)展和社會進(jìn)步都產(chǎn)生了深刻影響。[1-3]然而，由于村民自治所蘊(yùn)含的民主價值理念在很多方面仍處于理念和價值取向的層面而未完全落到村莊社會政治生活運(yùn)行層面，因而，村民自治實(shí)踐也面臨發(fā)展的困境。一方面，村民自治所要求的四項(xiàng)民主內(nèi)容仍然不能平衡推進(jìn)。伴隨著民主選舉的大范圍普及，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的發(fā)展始終滯后；另一方面，村民自治實(shí)踐過程中各種層面的沖突和矛盾仍然時有發(fā)生。[4-6]對此，學(xué)界普遍認(rèn)為，民主不僅是一個政治層面的實(shí)體性問題，也是一個操作層面的程序性問題。前者規(guī)定了民主的目標(biāo)和基本價值取向，后者規(guī)定了實(shí)現(xiàn)民主的具體步驟和程序。目前村民自治實(shí)踐面臨的困境很大程度上就是因?yàn)槿狈σ环N程序性的規(guī)范作為保障，[7,8]因?yàn)椤爸贫然墙M織與程序獲得價值和穩(wěn)定性的過程”。[9]但究竟怎樣的制度化操作規(guī)程才能保證村民自治的實(shí)質(zhì)性運(yùn)作呢？河南鄧州以引導(dǎo)和擴(kuò)大村民參與村莊重大事務(wù)決策為主要特征的“四議兩公開”工作法(也稱“4+2”工作法或鄧州工作法)無疑是對上述問題的一種回答。筆者擬通過系統(tǒng)闡釋河南鄧州“四議兩公開”工作法所體現(xiàn)的程序性制度創(chuàng)新內(nèi)涵及其實(shí)施績效，深入剖析這一做法所蘊(yùn)含的現(xiàn)代民主精神實(shí)質(zhì)，以期為村民自治背景下推進(jìn)鄉(xiāng)村民主進(jìn)程提供借鑒。

一、村民自治制度在民主實(shí)踐中面臨的三大問題

1.村民自治的民主內(nèi)涵及實(shí)踐有待深化

完整意義上的現(xiàn)代民主包含以下兩方面的含義：公民有權(quán)通過投票決定由誰來充當(dāng)政治精英，并委托政治精英來行使公共權(quán)力；民眾有權(quán)力監(jiān)督和制約政治精英以保證公共權(quán)力的使用符合并代表民意。因?yàn)?，民主選舉并不能保證民主在具體運(yùn)作上的合法性。即使經(jīng)過民主選舉產(chǎn)生的公共權(quán)力也會在運(yùn)作過程中發(fā)生背離民眾意志的現(xiàn)象?，F(xiàn)代民主所包含的兩層內(nèi)涵中，民主選舉是基礎(chǔ)和前提，其意義主要在于為民主的程序合法性提供保障，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的意義則更能體現(xiàn)出民眾對于公共事務(wù)的參與。概言之，現(xiàn)代民主包含的四要素既是相互獨(dú)立的，不能用其中的任何一項(xiàng)民主來取代其他，同時又是相互依存的，不能發(fā)生偏頗，必須平衡推進(jìn)。

1998年修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規(guī)定：“村民委員會是群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。村民自治制度所包含的四項(xiàng)民主是不可割裂的有機(jī)統(tǒng)一體，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層民主不可分割的四個環(huán)節(jié)，“四個民主”能否平衡推進(jìn)和協(xié)調(diào)發(fā)展是衡量村民自治制度績效的一把標(biāo)尺。換言之，村民不僅應(yīng)該享有產(chǎn)生村莊內(nèi)部公共權(quán)力行使者的決定權(quán)，而且應(yīng)該享有對村莊重大事項(xiàng)的決策參與權(quán)及對村干部施政行為的制約權(quán)。然而從實(shí)踐層面來看，只有以平等、差額、無記名投票等作為基本原則的民主選舉環(huán)節(jié)逐步走上了制度化和常態(tài)化軌道，而民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的發(fā)展卻始終滯后。村民自治框架下以村民代表會議和村民會議為主要形式的民主決策制度、以村民自治章程和村規(guī)民約為基本依據(jù)的民主管理制度、以村務(wù)公開和村民評議為主要特征的民主監(jiān)督制度這三項(xiàng)民主內(nèi)容始終難以全面推行。這說明，目前村民自治所要求的民主內(nèi)容在相當(dāng)程度上尚停留于一般法律制度層面，村民對鄉(xiāng)村的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督還缺乏有效的機(jī)制保障，有待于在實(shí)踐中進(jìn)一步探索可操作的運(yùn)作機(jī)制。

2.村“兩委”關(guān)系有待進(jìn)一步協(xié)調(diào)

實(shí)行村民自治后，國家實(shí)體性權(quán)力逐步從鄉(xiāng)村社會撤出，村域范圍內(nèi)形成了由村黨支部和村民委員會共同主導(dǎo)村莊工作的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)模式。在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)模式下，村黨支部擁有的是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，村民委員會擁有的則是自治權(quán)。因此，所謂“兩委關(guān)系”問題主要體現(xiàn)為村民自治實(shí)踐中因“兩委”之間的沖突而引發(fā)的治理困境，成為當(dāng)前村民自治實(shí)踐中的難題之一。從制度文本來看，村黨支部和村民委員會在性質(zhì)和職能方面是有區(qū)別的。村黨支部是扎根于農(nóng)村基層社會的黨的基層組織，是黨在農(nóng)村工作的基礎(chǔ)，也是村域范圍內(nèi)各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。村民委員會則是群眾性自治組織，具體辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，并向政府反映村民的意見和要求?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確規(guī)定了村黨支部的 6項(xiàng)職責(zé)，《中華人民共和國村民委員會組織法》則明確了村民委員會的 10項(xiàng)主要職責(zé)。關(guān)于村黨支部和村民委員會的關(guān)系，現(xiàn)行的法律和制度文本中也有明確界定，《中國共產(chǎn)黨章程》和《中華人民共和國村民委員會組織法》都明確了村黨支部在村民自治中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位及其村黨支部與村民委員會之間的“支持和保障”關(guān)系，即“村黨支部要支持和保障村民委員會依法開展自治活動”。

然而，從村民自治實(shí)踐來看，“兩委關(guān)系”遠(yuǎn)比制度文本的規(guī)定復(fù)雜得多，雖然不乏各自依照法律規(guī)定規(guī)范自身行為并能和諧共處的情況，但是，由于不能正確定位各自角色而經(jīng)常發(fā)生沖突的“兩委”關(guān)系在實(shí)踐中并不鮮見。有學(xué)者將實(shí)踐中這種“沖突型”兩委關(guān)系總結(jié)為三種情形：一種是村民委員會片面強(qiáng)調(diào)自治，否認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，第二種是村黨支部片面強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，否認(rèn)自治，第三種是“兩委”各自為政，各行其是。[10]“兩委關(guān)系”問題的存在，不僅直接影響了村民自治的實(shí)踐績效，也不利于鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展。[11]首先，對立的“兩委”往往分別是村莊內(nèi)部分村民的利益代言人，從而極易造成村民之間的對立和矛盾；其次，“兩委”沖突使得村內(nèi)重大事務(wù)的決策難以達(dá)成一致，從而制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展；第三，“兩委”關(guān)系不和諧掣肘了村民委員會功能的正常發(fā)揮，以至于村民自治很難規(guī)范化運(yùn)作，村民自治制度流于形式。

3.“鄉(xiāng)政村治”模式有待進(jìn)一步完善

在我國實(shí)行五級政府架構(gòu)的模式下，國家行政系統(tǒng)并不直接面對農(nóng)戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須通過村一級的自治組織去延伸政府的行政職能，必須通過村民自治系統(tǒng)去推行政府在農(nóng)村的各項(xiàng)方針政策，因此，在村民自治實(shí)踐過程中就形成了所謂的“鄉(xiāng)政村治”模式?？梢?，村民委員會并非一般意義上的群眾性自治組織，實(shí)際上扮演著既要辦理政務(wù)又要協(xié)調(diào)村務(wù)的雙重角色，承擔(dān)著延伸國家行政權(quán)力和行使村民自治權(quán)力的雙重功能。這種“鄉(xiāng)政村治”的運(yùn)行模式存在兩方面問題：一方面，國家行政權(quán)力與村民自治權(quán)力之間不可能總是和諧共處，難免會有矛盾產(chǎn)生；另一方面，在政務(wù)繁多及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于強(qiáng)勢地位的情況下，村委會的自治功能難免受到抑制和削弱，村委會的角色難免發(fā)生錯位，甚至可能會由群眾性自治組織嬗變成基層政府的擴(kuò)展機(jī)構(gòu)。[12]由此，不難理解經(jīng)常觀察到的一些現(xiàn)象，比如，類似計(jì)劃生育一類的棘手政務(wù)往往得不到有效執(zhí)行，很多地方的村委會經(jīng)常疲于應(yīng)付檢查以至于難以顧及發(fā)展村莊經(jīng)濟(jì)等。可見，國內(nèi)學(xué)界關(guān)于“實(shí)質(zhì)意義上的村民自治難以實(shí)現(xiàn)”[13]抑或“村民自治虛化”[14]的結(jié)論看來確有其深刻的制度根源。

由此，在目前鄉(xiāng)村社會政治結(jié)構(gòu)背景下，以下兩個命題顯然都是成立的，第一，出于傳達(dá)和推行各級各類政務(wù)的需求，中央政府和地方各級政府都有強(qiáng)化對村莊社會進(jìn)行行政干預(yù)的內(nèi)在動力，于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)向村莊延伸是必要的；第二，村民自治是中央政府通過自上而下的行政指導(dǎo)推行的且有著深刻的現(xiàn)實(shí)意義，因此，村民自治完全符合現(xiàn)行法律制度框架。因此，進(jìn)一步推進(jìn)和完善村民自治，單純強(qiáng)調(diào)任何一方都是不恰當(dāng)?shù)?，必須各自?jié)制、相互協(xié)調(diào)，既不能過分強(qiáng)調(diào)行政權(quán)向農(nóng)村基層的延伸，也不能過于強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村自治權(quán)的獨(dú)立，必須通過法治來進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府與村民委員會各自的職能界限，必須依靠機(jī)制創(chuàng)新來協(xié)調(diào)國家行政管理權(quán)與村民自治權(quán)之間的關(guān)系。[10]現(xiàn)實(shí)可行的路徑是，國家行政力量向鄉(xiāng)村社會的延伸應(yīng)該借助村民自治制度下民眾的廣泛參與來實(shí)現(xiàn)，村民自治的完善應(yīng)該在盡可能與國家行政管理權(quán)達(dá)成一致的前提下順勢推進(jìn)。

二、“四議兩公開”制度的創(chuàng)新性及民主價值理念

鄧州是河南省南部的一個農(nóng)業(yè)大縣，稅費(fèi)改革后，農(nóng)村基層干部面臨更為艱難的工作局面：一方面是大量的村級公共事業(yè)亟待建設(shè)和管理，國家的各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策急需村干部具體落實(shí)；另一方面是村民權(quán)利意識不斷增強(qiáng)，宅基地、計(jì)劃生育、集體資產(chǎn)處理等焦點(diǎn)問題及由此引發(fā)的村莊矛盾不斷升溫。于是，村莊內(nèi)部各階層之間的共識越來越難以達(dá)成，干群沖突、村民矛盾不斷攀升，群體性事件也時有發(fā)生。對此，村莊精英開啟了“四議兩公開”工作法的探索。

1.“四議兩公開”制度及其創(chuàng)新

“四議兩公開”工作法是河南鄧州村民自治進(jìn)程中出現(xiàn)的關(guān)于村莊重大事項(xiàng)的一種決策運(yùn)作方式。其含義是所有村級重大事項(xiàng)都必須在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過黨支部會提議、村“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表大會或村民會議決議這“四議”程序才能決策實(shí)施，并且要做到“兩公開”，即決議公開、實(shí)施結(jié)果公開。

“四議”的具體實(shí)施步驟是：第一，村黨支部會提議。對村內(nèi)重大事項(xiàng)，村黨支部在廣泛聽取意見、認(rèn)真調(diào)查論證的基礎(chǔ)上，集體研究提出初步意見和方案，使提議符合中央和省、市、縣的要求，符合本村發(fā)展實(shí)際，符合群眾意愿。第二，村“兩委”會商議。根據(jù)黨支部的初步意見，組織“兩委”班子成員充分討論，對意見分歧比較大的事項(xiàng)，根據(jù)不同情況，表決后按照少數(shù)服從多數(shù)的原則形成商議意見。第三，黨員大會審議。將村“兩委”商定的重大事項(xiàng)提交黨員大會審議。黨員大會審議后，村“兩委”要認(rèn)真吸納黨員的意見建議，對方案進(jìn)行修訂完善。第四，村民代表會議或村民會議決議。黨員大會通過的事項(xiàng)，在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，由村委會主持召集村民代表會議或村民會議討論表決，討論事項(xiàng)必須經(jīng)過全體村民代表或半數(shù)村民以上同意方可通過?！皟晒_”的組織實(shí)施步驟是：第一，決議公開。經(jīng)村民代表會議或村民會議決議通過的事項(xiàng)，一律在村級活動場所和各村民小組公示欄公告，公告時間原則上不少于7天。第二，實(shí)施結(jié)果公開。決議事項(xiàng)在村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下由村委會組織實(shí)施，實(shí)施結(jié)果及時向全體村民公布。

“四議兩公開”工作法的運(yùn)作規(guī)程由“四議”和“兩公開”兩大環(huán)節(jié)及其相應(yīng)的六個步驟組成，6個步驟前后銜接形成了一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)逆準(zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)，各個步驟之間環(huán)環(huán)相扣保障了村務(wù)重大事項(xiàng)決策的程序化。其中，村黨支部會提議，實(shí)現(xiàn)了基層黨組織在村務(wù)工作中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位；村“兩委”會商議，則能保證黨的意志轉(zhuǎn)化為群眾的想法；黨員大會審議，則充分體現(xiàn)了黨內(nèi)民主，發(fā)揮了黨員的主體地位和作用；村民代表大會或村民會議決議，遵循了村民直接行使民主權(quán)利的法定程序，充分體現(xiàn)了村民自治制度框架下村民直接參與村莊事務(wù)決策的民主要求；決議公開，實(shí)現(xiàn)了信息公開透明，充分保障了民主監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)；實(shí)施結(jié)果公開，保障了村民的民主管理權(quán)力，同時，也有利于加強(qiáng)村民對村務(wù)工作實(shí)施情況的民主監(jiān)督。可見，“四議兩公開”工作法的宗旨在于通過提供一套程序化的平臺讓村民真正參與村務(wù)民主決策和民主管理的全過程，從而保障了村民在民主選舉出村“兩委”之后，還能依法參與民主決策、民主管理和民主監(jiān)督?？傊?，“四議兩公開”工作法作為村民自治制度建設(shè)的創(chuàng)新，在制度和程序上實(shí)現(xiàn)了加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、嚴(yán)格依法辦事、充分發(fā)揚(yáng)民主的有機(jī)結(jié)合，拓寬了黨員群眾參政議政的渠道，解決了農(nóng)村少數(shù)人決策、多數(shù)人擔(dān)責(zé)的矛盾，符合上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展?fàn)顩r的規(guī)律，符合時代發(fā)展要求，在推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)方面邁出了嶄新步伐。

2.“四議兩公開”蘊(yùn)含的民主價值理念

“四議兩公開”工作法實(shí)施后得到中央高層和學(xué)術(shù)界的關(guān)注和認(rèn)可，并得以在大范圍內(nèi)進(jìn)行推介，原因在于其通過提供一套程序化的規(guī)程和參與途徑為村莊社會相關(guān)主體構(gòu)建了一種充分的利益表達(dá)機(jī)制，在溝通協(xié)商的氛圍中體現(xiàn)了現(xiàn)代民主應(yīng)有的價值內(nèi)涵，并自然耦合了村民自治制度所蘊(yùn)含的民主精神。

首先，一項(xiàng)民主制度要真正發(fā)揮其民主性，使其成為一種有力量的民主，這種制度必須植根于民眾的需求和利益當(dāng)中并能有效表達(dá)和保護(hù)民眾的需求和利益，即具有源于民并寓于民的“草根性”。作為現(xiàn)代民主政治的核心原則，公民參與原則無疑是保障民主制度有效性的根源所在，因?yàn)楣駞⑴c不僅為民主制度的運(yùn)轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ)性保障，而且，從民主化的歷程來看，民主政治的每一點(diǎn)進(jìn)步都離不開公民的廣泛參與。實(shí)踐當(dāng)中，我國農(nóng)村基層民主進(jìn)程的每一步推進(jìn)，無不是在擴(kuò)大村民參與范圍的前提下進(jìn)行的創(chuàng)新。作為村民自治背景下的一種民主實(shí)踐形式，“四議兩公開”工作法之所以能在實(shí)踐中取得成功也正是因?yàn)樽允贾两K遵從了民主政治所要求的公民參與這一核心原則，通過構(gòu)建一套程序化的參與途徑保證了村治過程中村民的參與。值得一提的是，“四議兩公開”中“四議”程序的最終落腳點(diǎn)是村民代表大會或者村民會議，規(guī)定討論的事項(xiàng)必須經(jīng)過全體村民代表或半數(shù)村民以上同意方可通過。這一程序性做法不僅在一般意義上保證了村民對村莊事務(wù)的參與，而且為保證普通村民依法參與民主決策、民主管理和民主監(jiān)督提供了一套易于理解和踐行的運(yùn)作規(guī)程，真正體現(xiàn)了民眾參與鄉(xiāng)村社會民主政治的廣泛性。

其次，協(xié)商式的議事程序是保障民主制度有效性的基礎(chǔ)，正如哈貝馬斯所指出的：“商議性政治的程序構(gòu)成了民主過程的核心”。因?yàn)?，協(xié)商首先意味著決策過程是以討論方式進(jìn)行的，這種參與主體之間充分而廣泛的討論，有助于促進(jìn)各方之間立場和觀點(diǎn)的相互了解和溝通，有助于在追求公共利益最大化前提下達(dá)成各方都可以接受的方案。由“四議兩公開”工作的運(yùn)作規(guī)程不難理解，在村莊重大事務(wù)的決策過程中提供充分的議事程序和協(xié)商空間正是貫穿該工作法始終的核心價值。無論是“四議”程序中的村黨支部會提議、村“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議，還是“兩公開”程序中的決議公開和實(shí)施結(jié)果公開，協(xié)商的理念和議事方式都始終貫穿于其運(yùn)作規(guī)程當(dāng)中。譬如，“四議兩公開”工作法推進(jìn)過程中始終強(qiáng)調(diào)的“中立的主持、明確的議題、規(guī)范的程序、公開的信息”是保障協(xié)商議事能夠?qū)嵸|(zhì)性運(yùn)作的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。顯然，“中立的主持”不僅能夠有效鼓勵村民充分參與表達(dá)，而且能夠及時地綜合權(quán)衡各方利益和現(xiàn)場感受；“明確的議題”為協(xié)商提供了良好的議事前提和基礎(chǔ)；“規(guī)范的程序”從技術(shù)層面為村民參與議事提供了有效通道；“公開的信息”則保障協(xié)商能夠在相互信任的氛圍中推進(jìn)各方之間平等對話。

最后，利益的均衡是民主政治的合法性來源。一定意義上講，現(xiàn)代民主政治的終極目標(biāo)就是為了實(shí)現(xiàn)社會各階層之間利益的均衡，使得公共政策可以在更大范圍內(nèi)得到最大多數(shù)民眾的認(rèn)同?！八淖h兩公開”工作法之所以能夠得到普遍的認(rèn)可，正是因?yàn)樵撁裰鲗?shí)踐形式能夠通過程序化的方式最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會各階層之間利益的均衡。同時，通過這種程序化的制度安排，鄉(xiāng)村治理環(huán)境中的權(quán)力結(jié)構(gòu)也得以重新調(diào)整并達(dá)到新的均衡，鄉(xiāng)村內(nèi)部包括村干部、黨員、群眾在內(nèi)的各個階層都獲得了治理村莊的政治資源和應(yīng)有的民主權(quán)利。因此，“四議兩公開”工作法下的均衡，既包括國家利益、集體利益、公共利益和個人利益之間的均衡，也包括村民、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村兩委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委之間權(quán)利義務(wù)上的均衡。當(dāng)然，這種均衡是村干部、黨員和群眾在一次次“提議—否決—提議—通過”的反復(fù)協(xié)商、相互交鋒和妥協(xié)過程中取得的。從鄧州各地實(shí)踐來看，無論是面對什么議題，“四議兩公開”工作法規(guī)程下村干部、黨員和群眾之間反復(fù)協(xié)商的背后都隱含著不同主體在精力和時間上的巨大付出，而且這一過程也并非都是一帆風(fēng)順。這進(jìn)一步表明，民主的推進(jìn)是有代價的。但是，不難理解，鄉(xiāng)村的活力和秩序也正在這一過程中逐步形成，而更多個體利益的實(shí)現(xiàn)以及更高層次的均衡也在這種相互妥協(xié)所形成的秩序中逐步實(shí)現(xiàn)。

3.“四議兩公開”對完善村民自治的現(xiàn)實(shí)意義

“四議兩公開”不僅從多方面耦合了村民自治所蘊(yùn)含的民主理念和民主精神，而且通過可操作的規(guī)程從技術(shù)層面保障了民主的推進(jìn)，村民自治所包含的民主內(nèi)容能夠在“四議兩公開”工作法的框架下得以踐行，因此，村民自治應(yīng)有的績效也切實(shí)得以體現(xiàn)。

首先，“四議兩公開”有效踐行了村民自治制度所要求的民主內(nèi)容，重新構(gòu)建了村莊社會的信任基礎(chǔ)，密切了黨群干群關(guān)系。嚴(yán)格按照“四議兩公開”要求的程序運(yùn)作村莊重大事項(xiàng)，有助于改變以往信息、決策和結(jié)果都封閉的狀況，可以充分保證村民的知情權(quán)和參與權(quán)，可以有效踐行村民自治制度下所要求的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，因此，“四議兩公開”有助于構(gòu)建村干部和村民之間的信任基礎(chǔ)，可以減少群眾對干部的誤解，從而可以促進(jìn)村治的改善和提升。

其次，“四議兩公開”以程序化的運(yùn)作規(guī)程進(jìn)一步明確了村“兩委”角色，有助于形成村莊發(fā)展合力。按照“四議兩公開”的制度安排，村級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治可以通過規(guī)范的程序有機(jī)結(jié)合起來，從而村黨組織和村委會都能夠在村務(wù)管理中找到各自恰當(dāng)?shù)奈恢?、明確各自的職責(zé)分工，因此，“四議兩公開”從機(jī)制上保證了村兩委的團(tuán)結(jié)，有效地克服了村兩委的對立和“兩張皮”現(xiàn)象。

此外，“四議兩公開”通過實(shí)現(xiàn)村民廣泛參與為國家行政權(quán)與村莊自治權(quán)之間的銜接提供制度基礎(chǔ)。在目前國家行政權(quán)有必要向村莊社會延伸的背景下實(shí)現(xiàn)村民自治，一個可行的推進(jìn)路徑是通過機(jī)制創(chuàng)新尋求國家行政權(quán)與村莊自治權(quán)之間的契合點(diǎn)。在“四議兩公開”框架下村莊重大事項(xiàng)的決策必須按部就班通過“四議”和“兩公開”6個步驟，這一規(guī)程充分吸納了村民的意見，吸引了村民的廣泛參與，為村民提供了充分的利益表達(dá)渠道，因而有效減輕了國家政務(wù)在村莊社會推行的阻力。

三、“四議兩公開”對村民自治的啟示

1.完善程序性制度是村民自治有效性的基礎(chǔ)

從層次上看，制度有實(shí)體性制度和程序性制度之分。實(shí)體性制度是關(guān)于各級組織、各級機(jī)關(guān)及其成員的職責(zé)、權(quán)限及義務(wù)等方面的規(guī)定，程序性制度是為保證實(shí)施實(shí)體性制度所作的具體規(guī)定而制定的具體辦法或“操作規(guī)程”。換言之，實(shí)體性制度主要解決“什么能做”、“什么不能做”的問題，程序性制度主要解決“怎么做”的問題。顯然，要使實(shí)體性制度得以有效地貫徹落實(shí)，必須輔之以完備的程序性制度。同理，作為推行基層民主政治的主要立法建制框架，村民自治制度同樣也應(yīng)當(dāng)包括實(shí)體性制度和程序性制度兩個方面，其中，實(shí)體性制度應(yīng)該明確界定群眾性自治組織的職能職責(zé)范圍以及村民的各方面民主權(quán)利，程序性制度則應(yīng)當(dāng)明確村民行使各項(xiàng)民主權(quán)利的程序規(guī)程。而目前村民自治法律框架內(nèi)所缺乏的正是程序性制度，所以，“四議兩公開”工作法對完善村民自治制度的意義正在于此。因此，進(jìn)一步推進(jìn)村民自治制度必須注重后續(xù)的程序性制度建設(shè)。

2.多方聯(lián)動機(jī)制是實(shí)施村民自治的關(guān)鍵

從制度文本來看，目前農(nóng)村社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)由村黨組織、村委會和村民代表會議共同構(gòu)成。然而，在村民自治的條件下，如果考慮目前“鄉(xiāng)政村治”的事實(shí)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能向村莊社會延伸的必要性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也有必要納入到農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中。因此，進(jìn)一步推進(jìn)村民自治制度，應(yīng)該找到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部與村民自治三者之間的契合點(diǎn)，應(yīng)該基于多維的視角建立起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨組織、村委會、村民代表會議四者之間的聯(lián)動機(jī)制，探索村民自治背景下村務(wù)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的良性運(yùn)行機(jī)制。這種多方聯(lián)動機(jī)制應(yīng)該既能合理延伸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、及時傳達(dá)政府的方針政策、充分體現(xiàn)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位，又能符合村民自治的要求?！八淖h兩公開”工作法之所以能夠在我國農(nóng)村廣泛推廣實(shí)施，其原因主要在于能夠?qū)崿F(xiàn)多維權(quán)力主體的和諧聯(lián)動，能夠使國家行政權(quán)與村民自治權(quán)在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)成一致并能使之順利轉(zhuǎn)化為民眾的意愿。因此，基于多維視角繼續(xù)探索民主決策機(jī)制是實(shí)施和推進(jìn)村民自治的關(guān)鍵。

3.政府引導(dǎo)是村民自治制度創(chuàng)新的保證

經(jīng)驗(yàn)表明，政府在制度創(chuàng)新中具有組織優(yōu)勢、資源優(yōu)勢和效率優(yōu)勢，政府引導(dǎo)通常是交易成本最低的制度創(chuàng)新路徑。農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的制度創(chuàng)新往往影響到部分村干部甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的既得利益，因而不可避免地會受到多方阻力。因此，只有通過更高權(quán)力擁有者的介入和引導(dǎo)，才可能為農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的制度創(chuàng)新提供強(qiáng)有力的支持，使得制度創(chuàng)新最終得以實(shí)現(xiàn)。從實(shí)踐來看，村民自治的推進(jìn)歷程就是國家不斷完善法律制度建設(shè)、地方政府逐漸推進(jìn)和規(guī)范的發(fā)展進(jìn)程。正如中辦2004年17號文件所指出的：“健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度，縣、鄉(xiāng)黨委和政府是關(guān)鍵?！睂?shí)踐當(dāng)中，“四議兩公開”工作法做得好的地方，也多是那些地方黨政部門引導(dǎo)力度較大的地區(qū)。所以，村民自治制度框架下有助于提升民主有效性的制度創(chuàng)新，有賴于地方黨委和政府的參與和引導(dǎo)，有賴于政府把在實(shí)踐探索中形成的好經(jīng)驗(yàn)和好模式加以總結(jié)提煉推廣，甚至上升到法律規(guī)范層次，使之成為更大范圍內(nèi)的公共政策。

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Innovative practice of rural democracy on the background of villager-autonomy: Based on the working mode named “four plus two” in Dengzhou city of Henan province

ZHAO Cui-ping
(College of Rural Development and Management,Henan Agricultural University,Zhengzhou 450002,China)

This paper analyzes the mechanism of working mode named “four plus two” in Dengzhou city of Henan province.The author thinks that the working mode of "four plus two" is one of the most surpassingly innovative practice on the background of villager-autonomy because it effectively promotes villagers' participation in village affairs,perfectly combines the elements of democracy of villager-autonomy,remarkably improves the level of standardization of villager-autonomy,observably enhances the leadership of communist party in the country distinctly improves the performance of villager-autonomy.The author considers that the effective operating regulations are the valid foundation of villager-autonomy; the democratic decision-making mechanism is the key to promote the course of villagers-autonomy and the innovation of system needs government's support.

villager-autonomy; working mode of “four plus two”; procedure system; operating procedure; Dengzhou

D422.6

A

1009-2013(2011)05-0038-06

2011－09－29

國家社會科學(xué)基金(11BJY085)；河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(2010BJJ014)；2011年河南省高等學(xué)校青年骨干教師資助計(jì)劃

趙翠萍(1971—)，女，河南長垣人，博士，副教授，主要從事農(nóng)村發(fā)展與政策研究。

陳向科