我國油氣田資源稅費現(xiàn)狀與改革

宋傲雪，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院財政學(xué)在讀碩士，研究方向：稅收學(xué)。通信地址：北京市豐臺區(qū)張家路口121號明辨樓318，100070

0　引 言

我國于1984年開征資源稅，由于條件所限，當(dāng)時的稅目僅含石油、天然氣以及煤炭；1994年全國稅制改革，把稅目由原來的三項擴充為現(xiàn)在的七項；由于原有的“從量計征”方式并不適應(yīng)物價變動、經(jīng)濟發(fā)展的社會，所以在2010年新疆試點將征收方式改為“從價計征”，后推廣覆蓋全國，并將原油、天然氣礦產(chǎn)資源稅適用稅率由5%提高到6%，且取消了煤炭、原油和天然氣的礦產(chǎn)資源補償費，新一輪的資源稅改革給企業(yè)帶來了壓力與挑戰(zhàn)。

我國早在春秋時期就有了資源稅的雛形，在當(dāng)時在齊國齊桓公統(tǒng)治下，開創(chuàng)了國家掌控資源、在原料初始環(huán)節(jié)征稅、根據(jù)級差地租差異征收的征稅理念 ［12］。這些理念在我國資源稅改革的進程中都是值得學(xué)習(xí)和借鑒的。

1　我國油氣田現(xiàn)狀

全國油田依據(jù)地理位置劃分為東北、華北、西北、南方、江淮和海域六個大區(qū)。東北區(qū)以松遼盆地為主，包括大慶油田、吉林油田、遼河油田以及海拉爾、伊通等地的油田，以礦藏豐富、開采歷史久而聞名；華北區(qū)僅在渤海灣的盆地有石油礦藏；西北區(qū)指鄂爾多斯盆地及以西的地區(qū)，包括克拉瑪依油田在內(nèi)的多處大油田；南方區(qū)有四川油田和廣西百色、三水、景谷的一些小油田；江淮區(qū)包括蘇北、江漢和南襄三個盆地的油田；海上油田則以渤海和珠江口為主，北部灣及東海次之 ［3］。

這六個大區(qū)里，東北部、華北區(qū)及江淮區(qū)可劃分為老油區(qū)，而以新疆為代表的西北區(qū)以及海域油田是處于上升階段的新油田。以東北區(qū)為主體的老油田保持了長達30年的增產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)后，目前產(chǎn)量已經(jīng)有所下降，這是一個影響全國石油產(chǎn)量甚至行業(yè)發(fā)展變化的信號。但由于新油區(qū)（主要是西北區(qū)）逐漸發(fā)現(xiàn)的大油田，使得全國的石油產(chǎn)量仍穩(wěn)步上升。雖然我國石油總產(chǎn)量不低，但由于我國人口基數(shù)大，人均石油產(chǎn)量很低。雖然原油總產(chǎn)量仍保持逐年遞增，但是天然氣和新型能源的產(chǎn)量增長更為強勁，原油產(chǎn)量占能源總產(chǎn)量的比重逐年下降，說明了原油地位的降低以及天然氣和新能源的潛力。清潔能源天然氣和新能源的迅速崛起，既緩解了能源消費的需求壓力，也有利于環(huán)境保護。而我國資源稅的范圍不包括水電、風(fēng)能、核能這類的清潔能源，卻包含天然氣，所以無資源稅加身的清潔能源無疑是石油天然氣的重要競爭對手，由此帶來的企業(yè)成本負(fù)擔(dān)上的不平等給企業(yè)帶來了很大的壓力與挑戰(zhàn)。

2　油氣田資源稅費存在的問題和思考

2．1對油氣田之間的差異考慮不足

我國的油氣田之間有很大差距，目前僅對低豐度油氣田、深水油氣田、稠油、高凝油和高含硫天然氣有減征等優(yōu)惠條款，但新老油氣田之間差異遠不止如此，例如對于一些老油田來說，近20多年的開采已經(jīng)到了下降衰竭的階段，這些油田開采初期含水量很低，但隨著逐年開采，采用壓裂法向地下注水來開采原油，使含水量不斷上升，這樣與原來相比，使用同等的人力物力采出的原油含水量高、成油量低。雖然資源稅改為計價征收，與采油量多少無關(guān)，但是含水量高的油田開采成本卻遠高于其他油氣田。而對于新

摘 要 在研究我國資源稅起源的基礎(chǔ)上，將古代國家掌控資源、在原料初始環(huán)節(jié)征稅、根據(jù)級差地租差異征收的征稅理念用于現(xiàn)代資源稅的改革上，結(jié)合我國油氣田的現(xiàn)狀，分析油氣田企業(yè)面臨的壓力與挑戰(zhàn)，提出擴大稅目、完善稅率調(diào)整機制、大力支持技術(shù)創(chuàng)新及環(huán)保事業(yè)等資源稅的改革方向，對節(jié)約資源和保護環(huán)境具有積極作用。

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文章編號：10053158（2015）0400903發(fā)現(xiàn)的油氣田來說，其開采成本一開始雖然很高（要進行基礎(chǔ)建設(shè)等），但隨著各項運轉(zhuǎn)的完善，成本會逐漸降低，待幾十年后油田開采量達到一定程度時，由于含水量的升高，成本又會逐漸上升。所以對于油氣田來說，其開采成本隨著時間的推移是一個先降低再升高的過程（U型曲線）?？蓪ΜF(xiàn)有油田的產(chǎn)量、開采難度進行劃分，給出明確的等級確定，并讓各油氣田給出隨著時間推移開采難度的變化，在適當(dāng)時機調(diào)整稅率等級，而并非一個稅率在一個油田上沿用至底。否則，資源稅就失去了級差調(diào)節(jié)的作用，不能維持企業(yè)間良好競爭的局面。

2．2對采油技術(shù)的現(xiàn)狀考慮不周

目前的對于采油技術(shù)上的稅收優(yōu)惠僅對三次采油資源稅減征30%，對于利用水壓法等二次采油技術(shù)并沒有稅收優(yōu)惠。從采油技術(shù)上講，二次采油中的水驅(qū)法為各油田所青睞，此技術(shù)不僅環(huán)保有效，而且隨著科研人員的努力，采收率也逐年提高，已可以達到70%的水平。對于已有采油技術(shù)的創(chuàng)新和提高，是提高資源利用率和技術(shù)水平的體現(xiàn)，在稅率優(yōu)惠方面應(yīng)當(dāng)予以鼓勵。如果僅對三次采油技術(shù)有優(yōu)惠，將影響原有技術(shù)的發(fā)展和革新，對于優(yōu)惠政策，不應(yīng)僅局限于三次采油，而應(yīng)鼓勵技術(shù)創(chuàng)新 ［4］。政策的優(yōu)惠可不從采油技術(shù)的大類別上設(shè)定，可針對技術(shù)的革新或創(chuàng)新予以獎勵，如納米機器人油藏檢測技術(shù)等。雖然在企業(yè)所得稅方面對于科技創(chuàng)新已有相應(yīng)的優(yōu)惠政策，但資源稅對于技術(shù)的優(yōu)惠側(cè)重點不同，由于采油技術(shù)的革新更多的是針對于資源差、開采難的油氣田，這樣的技術(shù)背后往往反映出的是資源的難以利用，那么對此的資源稅優(yōu)惠也是符合級差地租調(diào)節(jié)原

則的 ［5］。

2．3稅外費用負(fù)擔(dān)大

對于涉及資源開采的企業(yè)來說，除了一般企業(yè)需要負(fù)擔(dān)的稅費和資源稅外，也要另外承擔(dān)各類費用，如礦區(qū)使用費、礦業(yè)權(quán)使用費、特別收益金等 ［6］。這些費用有些是針對超額利潤而征收，有些是對于開采、使用權(quán)利等征收，這些加起來，對于企業(yè)是一筆不小的開支。同時，對內(nèi)外資企業(yè)有不同的政策，如對中外合作開采的油氣田（陸上）征收礦區(qū)使用費，這不利于企業(yè)間的公平競爭；而特別收益金的征收可以企業(yè)所得稅的形式替代，因為費用的收取遠沒有稅的征收規(guī)范，清費立稅的進程在推進的過程中對于資源稅“周邊”的各類費用也會進行清理和規(guī)范。

2．4未起到保護環(huán)境的作用

在傳統(tǒng)的稅收作用中，有調(diào)節(jié)收入、保障公平等作用，并沒有賦予稅收關(guān)于環(huán)保的功能。由于自然資源具有正負(fù)外部性，正外部性包括其帶來的利潤經(jīng)濟價值等，負(fù)外部性包括在資源開采、利用、加工的過程中出現(xiàn)的污染和對其他資源的破壞、浪費等，各工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)都會有相應(yīng)的排污、治污等措施。我國雖然現(xiàn)在有針對排污超標(biāo)的對應(yīng)的罰款等規(guī)定，但是懲罰措施都是在已經(jīng)造成污染之后才“亡羊補牢”的做法，如果可以通過資源稅進行調(diào)節(jié)，對環(huán)保技術(shù)或治污方面資源的耗用予以一定的稅收優(yōu)惠，防患于未然，鼓勵、積極引導(dǎo)企業(yè)使用環(huán)保、安全的技術(shù)來生產(chǎn)、排污，則可以實現(xiàn)促進資源合理利用和保護環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。除了在污染、環(huán)保領(lǐng)域可以有資源稅的稅收優(yōu)惠外，對于木材、沙石等項目開征資源稅（替換原有的費用），也同樣可以起到控制木材等需要保護的資源的消耗，從側(cè)面保障資源的可持續(xù)發(fā)展。

3　對未來油氣田資源稅費改革的看法

綜合我國資源稅的征收現(xiàn)狀、改革趨勢，結(jié)合我國油氣田現(xiàn)狀，對未來關(guān)于油氣田的資源稅費有以下看法和預(yù)測。

3．1資源稅擴大稅目在所難免

目前我國資源稅征收項目僅有七項：原油、天然氣、煤炭、其他的非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽。對于諸如木材這類資源并沒有開征資源稅，如果擴大稅目，對各企業(yè)來說，相當(dāng)于所有的原料成本都將提高，若擴大稅目涉及水資源或工業(yè)用水等，對于采用二次采油水壓法的油氣田，成本更是會有顯著增加，這將是各油氣田可能面臨的壓力和挑戰(zhàn)，與此同時，成本上漲可以促進企業(yè)在節(jié)約資源、改進技術(shù)的同時提高資源利用率。

3．2稅率調(diào)整機制逐漸完善

各油氣田儲藏狀況不同，開采難易度不同，尤其對于老油區(qū)的一些大油田來說，高含水、產(chǎn)量下降的階段到來，需要及時調(diào)整適用稅率。為此，首先需要對全國各油氣田進行分類，設(shè)立一個標(biāo)準(zhǔn)油氣田的參數(shù)值，其內(nèi)容包括儲量、是否高含硫、是否已進入減產(chǎn)衰退期、是否高含水、開采難易度等因素，實際的油氣田狀況與這一標(biāo)準(zhǔn)值比較后劃分等級，再根據(jù)資源等級劃分適用稅率等級，起到調(diào)節(jié)級差地租的作用。同時，可以通過已有數(shù)據(jù)，計算和預(yù)測編制油氣田的開采成本曲線，以便及時把握油氣田狀態(tài)，相應(yīng)調(diào)整資源等級，從而達到及時調(diào)整適用稅率的作用，這一舉措不僅利于平衡企業(yè)間成本差異、保障公平競爭，更能給稅務(wù)機關(guān)提供有效數(shù)據(jù)信息，在企業(yè)提出相應(yīng)減免稅或調(diào)整稅率申請時，主管機關(guān)可以據(jù)資料來考量企業(yè)是否合規(guī)，并隨時掌握企業(yè)信息，有利于稅收管理，可謂一舉兩得。

除此之外，可以對達到一定含水量標(biāo)準(zhǔn)或已經(jīng)進入衰退減產(chǎn)期的油氣田，制定相應(yīng)的尾礦稅收政策，對超過極限的產(chǎn)量或可采部分給予優(yōu)惠措施，這可以作為上述舉措的過渡政策來使用。全面測制油氣田標(biāo)準(zhǔn)、建立成本變化曲線需要一定時日，通過先行對部分已知進入衰退減產(chǎn)期的老油氣田實行尾礦稅收優(yōu)惠政策可以促進企業(yè)積極性，提高開采技術(shù)水平，延長衰退期。

3．3大力支持技術(shù)創(chuàng)新和環(huán)境保護

石油屬于不可再生資源，延長資源的使用服務(wù)年限、避免開采和加工環(huán)節(jié)的浪費十分重要。因此，對于創(chuàng)新的開采技術(shù)，可以不必局限于目前的三次采油有稅收優(yōu)惠，如果對于原有的采油技術(shù)有創(chuàng)新或突破，在企業(yè)所得稅減免優(yōu)惠的同時，對其資源稅也可以予以減免鼓勵，或者對于應(yīng)用于創(chuàng)新技術(shù)的資源可以予以資源稅的減免，鼓勵各油氣田，尤其是開采難度大、技術(shù)落后的油氣田進行技術(shù)改進，提高資源利用率。

由于資源開采對環(huán)境的影響會反作用于企業(yè)的持續(xù)發(fā)展，工業(yè)生產(chǎn)加工中的涉污環(huán)節(jié)同樣需要關(guān)注。僅靠污染或安全事故發(fā)生后的罰款只能起到一定的效果，在處罰的同時設(shè)立稅收優(yōu)惠政策，如用于環(huán)境治理、污水和固廢處理的部分予以免征資源稅，鼓勵企業(yè)重視排污治污環(huán)節(jié)、提高環(huán)?？萍妓?、保障生產(chǎn)安全。

3．4其他方面的發(fā)展趨勢

在我國整體深化財稅體制改革、立稅清費的大背景下，對油氣田可能涉及的與資源有關(guān)的稅外費用也將一并清理。對于礦產(chǎn)資源補償費，從價征收不僅與資源稅存在重復(fù)征收的情況，更需企業(yè)多一次核算，可免去或并入資源稅的征收；對于為調(diào)節(jié)壟斷企業(yè)超額利潤而設(shè)的石油特別收益金，目前不斷提高起征點，調(diào)節(jié)的效果受到影響，其對老油田也不公平，因此，完善石油特別收益金制度也是大勢所趨。

對于油氣田來說，延長原油開采年限、提高資源使用率并不能從根本上解決原油儲量的有限性和不可再生性。因此，除了提高采油技術(shù)、提高利用率之外，還可以通過擴大進口、積極研發(fā)新能源技術(shù)等方面入手。目前我國對進口原油免征關(guān)稅，對引進技術(shù)人才的稅收優(yōu)惠僅在地方個別環(huán)境中存在，對于石油行業(yè)來說還沒有相應(yīng)規(guī)定，而引進科技人才對增強油藏開發(fā)能力、提升工業(yè)水平都具有重大意義。

4　結(jié)束語

在全國深化財稅體制改革的大背景下，資源稅作為國家籌集財政資金、平衡企業(yè)間競爭、維護資源合理開發(fā)的重要手段之一，在全國總稅收收入的地位和比重會穩(wěn)步上升。同時，對能源行業(yè)的影響也會逐漸加大。而全國的油氣田資質(zhì)不同，如新疆等處的油田屬于新開發(fā)型，處于發(fā)展上升期，松遼等地的油氣田處于減產(chǎn)衰退期。雖然資源稅的設(shè)計上考慮了地租級差，對低豐度油氣田資源稅有暫減征20%等優(yōu)惠，但對于格局差異、時時發(fā)展變化的油田來說仍不夠。進一步探索資源稅費改革方案，對節(jié)約資源和保護環(huán)境具有重要意義。