高速公路運(yùn)營(yíng)管理單位預(yù)算編制問(wèn)題探討＊

羅麗萍

(湖南省交通廳引進(jìn)外資項(xiàng)目辦公室，湖南長(zhǎng)沙410011)

高速公路運(yùn)營(yíng)管理單位預(yù)算編制問(wèn)題探討＊

羅麗萍

(湖南省交通廳引進(jìn)外資項(xiàng)目辦公室，湖南長(zhǎng)沙410011)

預(yù)算編制是整個(gè)預(yù)算管理體系的基礎(chǔ)和起點(diǎn)，我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理單位預(yù)算編制存在著預(yù)算編制時(shí)間短、人力不足;預(yù)算編制方法不科學(xué);定額標(biāo)準(zhǔn)體系缺乏合理性;預(yù)算編制較粗且不完整;各部門間編制預(yù)算時(shí)協(xié)調(diào)性弱等問(wèn)題。解決這些問(wèn)題的有途徑是實(shí)行預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)周期管理;積極推行零基預(yù)算法;制定科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系;加強(qiáng)預(yù)算編制基礎(chǔ)工作;注重預(yù)算編制過(guò)程中上下級(jí)之間的溝通和交流;建立健全預(yù)算編審機(jī)構(gòu);開(kāi)展預(yù)算編制考核。

高速公路運(yùn)營(yíng)管理單位;預(yù)算管理;預(yù)算編制

預(yù)算管理是指單位圍繞預(yù)算開(kāi)展的一系列管理活動(dòng)，包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)控、預(yù)算分析、預(yù)算考評(píng)等多個(gè)方面。預(yù)算管理的功能有:落實(shí)單位長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃目標(biāo)，明確各部門工作目標(biāo)，完善單位管理機(jī)制，協(xié)調(diào)各部門工作，控制各部門經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，考評(píng)各部門業(yè)績(jī)等。

預(yù)算管理的每個(gè)環(huán)節(jié)都是緊密聯(lián)系的，從預(yù)算編制到執(zhí)行，從考核到獎(jiǎng)懲，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的疏漏都會(huì)造成管理上的失誤。因此，對(duì)預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)都必須給予足夠的重視。在這些緊密相扣的環(huán)節(jié)中，預(yù)算編制無(wú)疑是整個(gè)預(yù)算管理體系的基礎(chǔ)和起點(diǎn)，沒(méi)有合理而準(zhǔn)確的預(yù)算，各階段的工作就無(wú)從開(kāi)展。

目前，預(yù)算管理是高速公路運(yùn)營(yíng)管理單位財(cái)務(wù)管理工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，預(yù)算編制又是預(yù)算管理工作的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，它直接影響著后期的各個(gè)預(yù)算管理環(huán)節(jié)。因此，適應(yīng)當(dāng)前部門預(yù)算改革的需要，結(jié)合交通行業(yè)實(shí)際，科學(xué)編制部門預(yù)算是運(yùn)營(yíng)管理單位迫切需要解決的問(wèn)題。

高速公路運(yùn)營(yíng)管理單位的預(yù)算編制與企業(yè)預(yù)算的編制不同，它屬于部門預(yù)算，編制內(nèi)容涉及各項(xiàng)收入預(yù)算、基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算。與一般行政事業(yè)單位的預(yù)算編制也不同，其收入預(yù)算包括通行費(fèi)收入、納入預(yù)算管理的其他收入撥款、納入財(cái)政專戶管理的非稅收入撥款、其他收入等;其項(xiàng)目支出預(yù)算包括公路小修保養(yǎng)成本、公路大中修和改建工程成本、通行費(fèi)征收業(yè)務(wù)成本、路政及交通安全成本、公路災(zāi)害防護(hù)及搶修成本等。這必然使得預(yù)算科目在設(shè)置上存在差別，預(yù)算編制過(guò)程也存在差別。［1］

一 高速公路運(yùn)營(yíng)管理單位預(yù)算編制存在的問(wèn)題

隨著我國(guó)高速公路的快速發(fā)展，高速公路運(yùn)營(yíng)管理單位，如高速公路管理局、高速公路管理處等應(yīng)運(yùn)而生。為了提高高速公路運(yùn)營(yíng)管理水平，我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理單位采用了預(yù)算管理方法，但在預(yù)算編制過(guò)程中還存在預(yù)算編制質(zhì)量不高的問(wèn)題，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1．預(yù)算編制時(shí)間短，人力不足。各高速公路運(yùn)營(yíng)管理單位的預(yù)算編制通常在每年11月前后進(jìn)行，由于時(shí)間短，工作量大，使得信息資料收集掌握不完整、不準(zhǔn)確，沒(méi)有全員參與和科學(xué)論證，沒(méi)有充足的時(shí)間和精力對(duì)上報(bào)的計(jì)劃進(jìn)行逐項(xiàng)核實(shí)，無(wú)法與有關(guān)單位或部門進(jìn)行充分有效的溝通，使預(yù)算編制帶有一定的草率性和盲目性，直接制約了最終批復(fù)預(yù)算的可操作性，潛在地增加了預(yù)算追加和調(diào)整的可能性，嚴(yán)重制約了預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。［2］

2．預(yù)算編制方法不科學(xué)。雖然在部門預(yù)算的編制中，要求采用零基預(yù)算方法，以更合理、更有效地分配各種資源，但是，目前運(yùn)營(yíng)管理單位由于時(shí)間、技術(shù)、人力有限，傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法仍占主導(dǎo)地位，除人員支出、定額公用支出和對(duì)個(gè)人和家庭補(bǔ)助支出可以按照統(tǒng)計(jì)核實(shí)數(shù)據(jù)、基本實(shí)行零基預(yù)算法外，其他項(xiàng)目特別是項(xiàng)目支出仍采用“基數(shù)加增長(zhǎng)”的編制方法，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)以零基預(yù)算法為主的編制方法，這使得多年形成的不合理因素沿襲下來(lái)，不利于支出結(jié)構(gòu)、支出方向、支出比例的優(yōu)化。

3．定額標(biāo)準(zhǔn)體系缺乏合理性。目前的定額標(biāo)準(zhǔn)體系中，費(fèi)用定額劃分不細(xì)、形式單一，與交通行業(yè)管理特點(diǎn)不相符合的地方較多，導(dǎo)致預(yù)算定額與實(shí)際支出相差較大，比如車輛使用費(fèi)、辦公費(fèi)等公用經(jīng)費(fèi)的預(yù)算。某些項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)費(fèi)定額常年沒(méi)有變動(dòng)，不能適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)上漲的要求，與實(shí)際情況嚴(yán)重脫節(jié)，比如，生活補(bǔ)助、工資福利費(fèi)的預(yù)算等。此外，一些支出沒(méi)有定額，而是按已核定數(shù)的一定比例確定，如招待費(fèi)、其它公用支出等，存在一定的隨意性。過(guò)低的定額標(biāo)準(zhǔn)必然導(dǎo)致財(cái)政部門核定給各部門的正常經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算不足，為兼顧標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際的差距，一些單位相互擠占成本，加大了資金控制與管理的難度。

4．預(yù)算編制不精細(xì)不完整。預(yù)算編制沒(méi)有將預(yù)算指標(biāo)細(xì)化到部門和具體支出項(xiàng)目，無(wú)法對(duì)預(yù)算進(jìn)行有效的管理和監(jiān)督，致使預(yù)算缺乏權(quán)威性。某些必須開(kāi)支的項(xiàng)目沒(méi)有列入現(xiàn)有的預(yù)算計(jì)劃中，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)綜合預(yù)算，而游離在預(yù)算之外，脫離預(yù)算的監(jiān)管。比如，收費(fèi)站高桿燈電費(fèi)、車輛安全經(jīng)費(fèi)、匝道養(yǎng)護(hù)費(fèi)用、防塵補(bǔ)助、尾氣污染補(bǔ)助等急需納入的預(yù)算。

5．各部門間編制預(yù)算時(shí)協(xié)調(diào)性弱。預(yù)算編制過(guò)程中，各級(jí)運(yùn)營(yíng)管理單位、交通運(yùn)輸廳、財(cái)政部?jī)?nèi)部司局之間的協(xié)調(diào)溝通不夠充分，使得各自對(duì)預(yù)算編制的方法，改革措施、目的、操作程序等理解不一致，給部門編制預(yù)算帶來(lái)了困難。此外，預(yù)算指標(biāo)下達(dá)比較分散，預(yù)算控制數(shù)反復(fù)調(diào)整，預(yù)算不斷重復(fù)編制。

二 改善高速公路運(yùn)營(yíng)管理單位預(yù)算編制的建議

1．實(shí)行預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)周期管理，以提高預(yù)算編制的科學(xué)性。預(yù)算編制時(shí)間和各部門年度工作計(jì)劃安排要大體一致，做到早編、細(xì)編。預(yù)算編制可從每年8月開(kāi)始，在對(duì)上一年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行分析總結(jié)和績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際，測(cè)算下一年度預(yù)算收支規(guī)模和增長(zhǎng)速度，編制預(yù)算草案。通過(guò)匯總各部門預(yù)算，形成本地區(qū)總預(yù)算草案，并按規(guī)定程序上報(bào)審批，期限為8個(gè)月。實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)周期管理，可以使預(yù)算的時(shí)間延長(zhǎng)至8個(gè)月，為細(xì)化預(yù)算編制，提高預(yù)算編制的科學(xué)性，提供了充足的時(shí)間。

2．創(chuàng)造條件，積極推行零基預(yù)算法。運(yùn)營(yíng)管理單位應(yīng)嚴(yán)格按照政策規(guī)定、事業(yè)需要、定額標(biāo)準(zhǔn)及財(cái)力許可等要求，在對(duì)以往工作進(jìn)行檢查、討論的基礎(chǔ)上，審視各項(xiàng)開(kāi)支的合理性，運(yùn)用零基預(yù)算法來(lái)編制單位預(yù)算，從而徹底擺脫“基數(shù)加增長(zhǎng)”的傳統(tǒng)預(yù)算管理模式，發(fā)揮零基預(yù)算的優(yōu)勢(shì)來(lái)有效消除、減少費(fèi)用開(kāi)支的慣性心理。但考慮到零基預(yù)算編制的工作量大、效率相對(duì)較低、時(shí)效性差、成本高等問(wèn)題，我們可以通過(guò)建立單位基本信息數(shù)據(jù)庫(kù)，為編制預(yù)算提供科學(xué)、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，同時(shí)完善定額標(biāo)準(zhǔn)體系，減少主觀因素的影響，從而為零基預(yù)算的推行創(chuàng)造條件。

3．制定科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系。定員定額是部門編制預(yù)算、考核預(yù)算執(zhí)行情況的重要依據(jù)?？茖W(xué)的定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)當(dāng)區(qū)別行業(yè)、部門的特點(diǎn)和各項(xiàng)開(kāi)支的性質(zhì)，對(duì)支出的合理消耗進(jìn)行測(cè)算后制定。這就要求預(yù)算的審核、審批部門尤其是財(cái)政部門對(duì)部門所處行業(yè)或系統(tǒng)，以及部門或單位的實(shí)際情況有全面、深入的了解，必要時(shí)結(jié)合物價(jià)上漲情況來(lái)制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，而不是簡(jiǎn)單地實(shí)行“一刀切”。以高速公路行業(yè)公用經(jīng)費(fèi)定額的制定為例，高速公路管理局由于業(yè)務(wù)相對(duì)比較單一，公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)的確定可按財(cái)政部確定的相應(yīng)的公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合近幾年各單位實(shí)際支出情況進(jìn)行確定。但高速公路管理局下屬的基層單位或部門由于業(yè)務(wù)復(fù)雜、管理成本高，公用經(jīng)費(fèi)支出較一般交通事業(yè)單位開(kāi)支要大。因此，對(duì)這類單位公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)的確定，除遵循財(cái)政部門分類確定的事業(yè)單位公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)外，還要結(jié)合各單位業(yè)務(wù)性質(zhì)和業(yè)務(wù)量，如公路養(yǎng)護(hù)歷程、征費(fèi)稽查難度等，分類制定公用經(jīng)費(fèi)定額，以確保各單位有履行正常職責(zé)的基本費(fèi)用保障，減少和消除違法使用資金的現(xiàn)象發(fā)生。

4．加強(qiáng)預(yù)算編制基礎(chǔ)工作，督促各部門編制科學(xué)、細(xì)化、完整的預(yù)算，實(shí)現(xiàn)綜合預(yù)算。首先，要對(duì)所屬交通事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)收支進(jìn)行普查，開(kāi)展清產(chǎn)核資工作，全面了解和掌握單位的建制、在職人員、離退休人員、資源、財(cái)務(wù)狀況等基本情況，并建立一套成體系、規(guī)范化的部門信息管理系統(tǒng)，務(wù)實(shí)定額管理基礎(chǔ)。其次，要改革預(yù)算收支科目，細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，提高預(yù)算的透明度。運(yùn)營(yíng)管理單位應(yīng)根據(jù)部門預(yù)算的報(bào)表體系，結(jié)合本單位實(shí)際制定和完善預(yù)算項(xiàng)目。在科目的設(shè)置上盡量體現(xiàn)運(yùn)營(yíng)管理單位各項(xiàng)活動(dòng)的特點(diǎn)，細(xì)化收支科目，使預(yù)算的編制細(xì)化到每一個(gè)基層單位具體的用途和項(xiàng)目上，增強(qiáng)預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和嚴(yán)肅性。［3］第三，預(yù)算編制應(yīng)規(guī)范預(yù)算編制操作程序，注重結(jié)合各級(jí)部門或單位提出的相關(guān)參考意見(jiàn)，將各級(jí)單位所有合理的收入和支出都編進(jìn)預(yù)算，并統(tǒng)籌政府財(cái)力，實(shí)行各項(xiàng)收支統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排，建立統(tǒng)一的政府預(yù)算管理體系，以實(shí)現(xiàn)綜合預(yù)算，確保預(yù)算編制的完整性。

5．注重預(yù)算編制過(guò)程中上下級(jí)之間的溝通和交流。在預(yù)算編制過(guò)程中，難免存在上下級(jí)對(duì)預(yù)算數(shù)額確定的理解不一致的現(xiàn)象，如果任其發(fā)展，必然對(duì)下階段的各項(xiàng)預(yù)算管理工作的開(kāi)展產(chǎn)生影響，因此，下級(jí)在上報(bào)上級(jí)單位批復(fù)預(yù)算時(shí)，可編寫詳細(xì)的預(yù)算編制說(shuō)明和建議，使上級(jí)單位能夠理解本單位的預(yù)算編制方法，改革措施、目的、操作程序等，必要時(shí)可和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行面對(duì)面的交流和溝通，減少后期預(yù)算數(shù)額的相關(guān)調(diào)整和重復(fù)編制工作，節(jié)約有限的人力、財(cái)力和物力。通過(guò)各級(jí)單位和部門的溝通與通力合作，必然能加強(qiáng)預(yù)測(cè)、提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確度，進(jìn)而提高資源配置的合理性。

6．建立健全預(yù)算編審機(jī)構(gòu)。根據(jù)高速公路運(yùn)營(yíng)管理單位運(yùn)行的特點(diǎn)，建立高速公路運(yùn)營(yíng)的預(yù)算編審機(jī)構(gòu)，確保預(yù)算編制改革的順利進(jìn)行。［4］預(yù)算編審機(jī)構(gòu)可由財(cái)務(wù)、內(nèi)審部門以及其他職能部門業(yè)務(wù)骨干組成，全權(quán)負(fù)責(zé)編制預(yù)算計(jì)劃，統(tǒng)一掌握預(yù)算編制政策與標(biāo)準(zhǔn)，并編制綜合預(yù)算，以加強(qiáng)部門預(yù)算編制的管理工作，提高預(yù)算編制質(zhì)量，確保預(yù)算編制的權(quán)威性和獨(dú)立性，進(jìn)而促進(jìn)預(yù)算的順利執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的運(yùn)營(yíng)目標(biāo)。

7．開(kāi)展預(yù)算編制考核。在進(jìn)行預(yù)算考評(píng)的過(guò)程中，不僅要對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核，還應(yīng)對(duì)預(yù)算管理質(zhì)量進(jìn)行考核。在對(duì)預(yù)算管理質(zhì)量進(jìn)行考核的過(guò)程中，一個(gè)重要的方面就是應(yīng)對(duì)預(yù)算的編制環(huán)節(jié)進(jìn)行考評(píng)，對(duì)預(yù)算編制從科學(xué)性、可行性、準(zhǔn)確性、可靠性、全面性、及時(shí)性等方面進(jìn)行全面的考核，并加以評(píng)分，依據(jù)評(píng)分結(jié)果制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲辦法，以提高基層預(yù)算單位編制部門預(yù)算的主動(dòng)性和積極性，促進(jìn)基層預(yù)算單位將部門預(yù)算編制作為一項(xiàng)日常工作來(lái)抓，從而一方面有利于扭轉(zhuǎn)基層預(yù)算單位“重決算、輕預(yù)算”的局面，另一方面有利于基層預(yù)算單位編制的部門預(yù)算與部門預(yù)算的批復(fù)、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)緊緊相扣。［5］

［1］楊再敏．公路部門預(yù)算編制及預(yù)算項(xiàng)目支出控制要點(diǎn)［J］．交通財(cái)會(huì)，2010(9):44－45．

［2］丁紅瑋．部門預(yù)算編制存在的問(wèn)題及完善措施［J］．中國(guó)農(nóng)業(yè)會(huì)計(jì)，2010(9):24－25．

［3］郭鵬勇，許廣毅，徐克廣．淺談深化基層單位預(yù)算管理［J］．中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2010(7):46－48．

［4］徐樺．完善交通部門預(yù)算編制的思考與對(duì)策［J］．交通財(cái)會(huì)，2008(7):41－43．

［5］黃睿貞．關(guān)于強(qiáng)化基層預(yù)算單位部門預(yù)算編制的幾點(diǎn)思考［J］．交通財(cái)會(huì)，2006(9):38－39．

On Budgeting Problem of Expressway Operations and Management Unit

LUO Liping

(Office of Importing Foreign Capitals Project，Transport Department of Hunan Province，Changsha，410011，China)

Budgeting is the basis and starting point of the whole budget management system．There exist the following problems in budgeting of expressway operation and management unit in China，such as:short of time and lack of manpower in budgeting，unscientific budgeting method，unreasonable quota standard system，rough and fragmentary budgeting，poor coordination among different units during the budget preparation．Some measures are suggested to meet these requirements，for example standardizing the periodic management of budgeting;promoting actively the zero－based budgeting method;developing a scientific system of quota standard;strengthening the basic work of budget preparation;emphasizing the communication and exchange between the units of different levels during the budget preparation;as well as establishing and improving the budget preparation and approval agencies;and carrying out budget assessment．

expressway operation and management unit;budget management;budgeting

F54．58

A

1674－117X(2011)04－0048－03

2011－04－21

羅麗萍(1964－)，女，湖南長(zhǎng)沙人，湖南省交通廳高級(jí)會(huì)計(jì)師，主要從事交通基礎(chǔ)設(shè)施和投融資管理研究。

責(zé)任編校:徐蓓