試論楊增新主政新疆時(shí)期吏治改革及實(shí)踐

陳東杰 李明利

試論楊增新主政新疆時(shí)期吏治改革及實(shí)踐

陳東杰 李明利

辛亥革命之后，楊增新接替袁大化主政新疆，其執(zhí)政之初便面臨著政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交等諸多方面難題，為了穩(wěn)定社會(huì)局面鞏固統(tǒng)治地位，楊增新采取了一系列吏治改革措施，對(duì)當(dāng)時(shí)和以后的新疆社會(huì)都有著重要的影響。

楊增新；新疆；吏治改革

民國(guó)初期新疆吏治腐敗、民生凋敝，楊增新為抑制腐敗，緩和官民矛盾，提出了整頓官風(fēng)、獎(jiǎng)優(yōu)懲劣、完善官吏培養(yǎng)和制定監(jiān)督機(jī)制、改革鄉(xiāng)約制度等一系列的吏治整頓措施。此次吏治整頓效果顯著，經(jīng)整頓之后腐敗得到有效抑制，各種成規(guī)陋習(xí)也一并取消。

一 楊增新吏治改革的原因

1.官吏冗雜。追溯至新疆建省初期，所任官吏大多源自于軍營(yíng)，他們“閱歷殊深”且“經(jīng)驗(yàn)宏富”，將新疆治理的井然有序。然而，歷史一久，官員銳氣盡失忽于治理地方政務(wù)。又清末時(shí)期新疆官場(chǎng)盛行“邊防獎(jiǎng)案”，即官員利用前往省內(nèi)之機(jī)，大肆進(jìn)行賣官活動(dòng)，“報(bào)捐一知縣不過(guò)千數(shù)百金，報(bào)捐一佐雜不過(guò)二三百金”。[1]內(nèi)地人員不知新疆困難情況，亦聽(tīng)從賣官者前往新疆，從而造成官員成份混雜，其中不乏不學(xué)無(wú)術(shù)道德敗壞之人混跡于官場(chǎng)。且內(nèi)地人士前往新疆后，身處邊疆，不穩(wěn)定情緒不斷滋長(zhǎng)，不思政務(wù)，費(fèi)盡心思進(jìn)行斂財(cái)，對(duì)當(dāng)?shù)匕傩諢o(wú)不橫征暴斂、以做官為營(yíng)商、視人民為魚(yú)肉。且新疆地域廣大，一縣轄地往往是內(nèi)地一府轄地，地處偏遠(yuǎn)地區(qū)據(jù)省城幾千里之遙，只要對(duì)消息稍加封鎖，新疆省政府對(duì)于地方官員所作所為根本無(wú)從得知。民國(guó)之后，新疆吏治腐敗現(xiàn)象仍無(wú)好轉(zhuǎn)，楊增新曾說(shuō)道新疆官員“橫徵暴斂為全國(guó)所無(wú)”。

2.晚清經(jīng)世致用思想影響。楊增新雖接受傳統(tǒng)儒家教育，但其受晚清經(jīng)世致用思想影響，認(rèn)為“能通過(guò)節(jié)制對(duì)民眾的剝削和壓迫來(lái)安定民生、收拾民心、穩(wěn)定政權(quán)”。[2]因此，他引清朝覆亡為前車之鑒，整頓吏治。

二 楊增新吏治改革的措施

1.整頓仕途獎(jiǎng)優(yōu)懲劣。

(1)澄清仕途。民國(guó)初年，新疆政府雖向舊有官吏提供反鄉(xiāng)路費(fèi)，但除極少數(shù)愿意回家鄉(xiāng)外，大多仍選擇留在新疆。但候補(bǔ)官員游蕩于新疆各地，不利于社會(huì)穩(wěn)定。為獲得補(bǔ)缺，候補(bǔ)官員與哥老會(huì)串通一氣，“暗中主持”哥老會(huì)暗殺官員，造成社會(huì)秩序混亂。楊增新認(rèn)為“從前各屬戕官之案，多有候補(bǔ)人員暗中主持，多一官則多一擾亂”，為穩(wěn)定局勢(shì)起見(jiàn)，楊增新著手清理新疆候補(bǔ)官員。民國(guó)三年，北京政府鑒于新疆地處邊疆，人才缺乏的狀況，特組織考試選拔優(yōu)秀者前往新疆，擔(dān)任候補(bǔ)縣知事、候補(bǔ)縣佐事。楊增新認(rèn)為新疆情況不同于內(nèi)地，縣知事往往兼理佐事職責(zé)，所以楊增新以“地方增一官衛(wèi)即民人增一擔(dān)負(fù)”為由，向北京政府呈請(qǐng)停止向新疆派遣縣佐事。北京政府雖停止派遣縣佐事，但仍然陸續(xù)向新疆派遣候補(bǔ)縣知事。新疆縣知事空缺雖有40之多，但經(jīng)新疆省考試通過(guò)和北京派遣來(lái)新的候補(bǔ)縣知事共有120人之多，從而造成員多職少的現(xiàn)象。對(duì)此，楊增新認(rèn)為“縣知事差缺廖廖，補(bǔ)署期難，於吏治民生均無(wú)裨益”，建議停止向新疆派遣縣知事。[3]隨后，楊增新又向北京政府指出新疆共有迪化、伊犁、阿克蘇、喀什噶爾四道，道尹一職僅需四人，而等候補(bǔ)缺者卻不下于十人。道尹“職位較崇原本安置就不易”，任之賦閑未免浪費(fèi)人才，若予以安排，內(nèi)地候補(bǔ)道尹聽(tīng)聞之后，“相繼而來(lái)者日見(jiàn)其多”。[4]由此，楊增新建議北京政府停止向新疆派遣道尹。

(2)優(yōu)遇官吏。楊增新規(guī)定以官職級(jí)別發(fā)放辦公費(fèi)用，內(nèi)容如下，“全疆官缺等級(jí)，一等缺，月支辦公費(fèi)六百兩，計(jì)有迪化、焉耆、溫宿、疏附、莎車五府、和闐州、迪化縣共七缺；二等缺月支辦公費(fèi)五百兩，計(jì)有塔城、哈密、英吉沙爾、烏什、吐魯番、庫(kù)車、巴楚、奇臺(tái)、伽師、于寘、皮山、洛浦、葉城、疏附各廳州縣共十四缺；三等缺月支辦公費(fèi)四百兩……”[5]隨后，他又多次呈請(qǐng)北京政府，請(qǐng)求提高新疆各級(jí)官員的俸祿，意喻以資養(yǎng)廉，進(jìn)而使官員盡心辦公，以減少貪污腐敗現(xiàn)象。

(3)明確獎(jiǎng)罰機(jī)制。 每位縣知事上任之前，楊增新即以“不害百姓，不虧公款”八字告誡。對(duì)奉公守法的官員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，如楊增新根據(jù)阿克蘇縣知事金樹(shù)仁等人“振興實(shí)業(yè)，成績(jī)昭彰”的事跡，呈請(qǐng)北京政府國(guó)務(wù)院準(zhǔn)予“獎(jiǎng)給勛章”。對(duì)貪贓枉法，楊增新嚴(yán)懲不貸。民國(guó)之后，新疆境內(nèi)流通貨幣為省政府發(fā)行的紙幣，但喀什地區(qū)因外部勢(shì)力干預(yù)，仍沿用銀元或紅錢(qián)，這就便于地方官員借收糧納稅之機(jī)浮收銀兩。楊增新對(duì)喀什地區(qū)的腐敗現(xiàn)象有所察覺(jué)，下令核查。經(jīng)核查后，查出喀什一道十二縣，因虧欠公款的縣知事竟達(dá)11人之多[6]，虧欠公款共計(jì)“290935兩”，[7]對(duì)于虧欠公款的官員，楊增新下令交由相關(guān)部門(mén)查辦，并全力追回欠款。喀什地區(qū)的腐敗讓楊增新感到震驚，認(rèn)識(shí)到新疆官場(chǎng)腐敗的嚴(yán)重程度，遂將打擊腐敗范圍擴(kuò)展至全疆。此次清查出阿克蘇道尹彭緒瞻、昌吉縣匡時(shí)故、且末縣知事任覆正、尉犁縣知事韓玉書(shū)、拜城縣知事黃墉、烏什縣知事許熙霖、郭金樹(shù)，伊寧縣知事趙國(guó)梁等人，非欠缺公款即浮收銀兩，經(jīng)核證后楊增新將以上人員嚴(yán)辦。其中，對(duì)貪欠公款銀八萬(wàn)余兩的迪化縣知事謝維興；浮收銀錢(qián)，勒派苛索達(dá)四萬(wàn)二千元的伊寧知事廖眾處以極刑。

楊增新此次整頓吏治執(zhí)法之嚴(yán)格，查辦官員數(shù)量之多為歷史所無(wú)。經(jīng)此次整頓之后，新疆官場(chǎng)風(fēng)氣煥然一新，楊增新對(duì)效果也頗為滿意，其曾說(shuō)道：“今已頓改從前舊習(xí)，各知事皆能爭(zhēng)自振拔勉為循良。”[8]

(4)變通官吏甄別制度。按照北京政府的規(guī)定，凡是到新疆的知事，“應(yīng)自到新之日起如滿一年，由該長(zhǎng)官認(rèn)真考核，出具切實(shí)考語(yǔ)，呈報(bào)大總統(tǒng)，分別照章補(bǔ)用”。[9]楊增新也認(rèn)為此辦法有利于考核官員的辦公能力，考慮不為不周全，但新疆情況特殊致使難以實(shí)行。楊增新結(jié)合新疆現(xiàn)狀，將這一制度進(jìn)行相應(yīng)變通，其主張“不論由部分發(fā)，由省考驗(yàn)，如果程度尚優(yōu)，才識(shí)穩(wěn)健者，均請(qǐng)擇優(yōu)量予變通，因才器使，不必拘定到省一年，甄別以后始得試署”。[10]楊增新此舉極大調(diào)動(dòng)了任職人員的工作積極性。

2．完善官吏培養(yǎng)和監(jiān)督機(jī)制。

(1)開(kāi)辦政治研究所。按照民國(guó)官制規(guī)定，縣官需身兼數(shù)職，政務(wù)繁多，且“知事身任地方權(quán)責(zé)甚重，凡屬一地方之安危動(dòng)關(guān)全局”。新疆地處邊疆，人才稀少，故北京政府派遣一批官員補(bǔ)充新疆地方官員空缺。盡管如此，楊增新對(duì)地方官員的整體素質(zhì)仍不滿意。為培養(yǎng)新式人才，楊增新力主開(kāi)辦政治研究所，對(duì)地方官員進(jìn)行培訓(xùn)。一方面旨在提高地方官的行政能力，另一方面也為讓內(nèi)地人士了解邊疆民情。

為籌辦政治研究所楊增新可謂是“用心良苦”，因新疆財(cái)政極度匱乏，故放棄聘用專職教師，也不設(shè)研究所總會(huì)辦等職。所用教師均由財(cái)政、政務(wù)、司法籌備處等部門(mén)選聘。如此一來(lái)，不僅省去一筆經(jīng)費(fèi)，而且通過(guò)在任官員言傳身教，可以使得學(xué)員更好的學(xué)習(xí)辦公經(jīng)驗(yàn)。楊增新認(rèn)為“邊城情形艱苦，不得不醞給津貼以示體恤”，[11]為使學(xué)員安心完成培訓(xùn)，每年撥款一萬(wàn)二千兩用于資助研究所學(xué)員。政治研究所開(kāi)設(shè)六門(mén)功課，分別是“外交、財(cái)政、實(shí)業(yè)、法律、警察、算學(xué)”，月中考試一次。此外，還分發(fā)給學(xué)員《新疆通志》一部，使其了解新疆地理和風(fēng)土人情。并且利用課余時(shí)間，組織學(xué)員參加迪化縣審判工作。

(2)對(duì)官員實(shí)行民眾監(jiān)督。為監(jiān)督地方官員，打擊腐敗，楊增新制定郵政控訴法，鼓勵(lì)百姓對(duì)官員腐敗進(jìn)行舉報(bào)。得到舉報(bào)后，即派官員前往核查。一經(jīng)查實(shí)，“輕則解任褫職，重則槍斃徒刑”。[12]若核查后，并無(wú)發(fā)現(xiàn)被控官員有犯罪事實(shí)，則委以優(yōu)缺，但對(duì)控告者既往不咎。

3.改革鄉(xiāng)約制度。清代中前期新疆基層行政機(jī)構(gòu)是伯克制度，但伯克與地方官員狼狽為奸，百姓不堪忍受，所以在清代中期屢次發(fā)生叛亂。新疆建省之后，首任新疆巡撫劉錦堂撤銷伯克添設(shè)鄉(xiāng)約，即若干村莊設(shè)一鄉(xiāng)約，一縣有數(shù)鄉(xiāng)約。設(shè)置鄉(xiāng)約原本之意是希望鄉(xiāng)約配合地方官員有效辦理地方事務(wù)，但地方官往往與鄉(xiāng)約竄通一氣，相互勾結(jié)。例如，新疆阿克蘇道及喀什道各屬產(chǎn)出土布，“地方衙門(mén)賤價(jià)收入，貴價(jià)轉(zhuǎn)售，各鄉(xiāng)約頭目從中需索”。又時(shí)常有地方官買賣鄉(xiāng)約職位以中飽私囊，鄉(xiāng)約上任后又從百姓身上搜刮財(cái)物，他們對(duì)于百姓，“幾于無(wú)事不要錢(qián)，無(wú)地不要錢(qián)，無(wú)時(shí)不要錢(qián)，而小民終歲勤勞之所得，尚不足供若輩勒索攤派之需”，[13]百姓苦不堪言。并且鄉(xiāng)約有在任長(zhǎng)達(dá)二、三十年者，甚至有終生任職，所以“民眾畏鄉(xiāng)約較畏地方官為甚”。[14]民國(guó)成立后，此種現(xiàn)象繼續(xù)存在，且情況較清代更為嚴(yán)重，楊增新對(duì)此痛斥道“地方官以鄉(xiāng)約為鷹犬，鄉(xiāng)約以地方官為護(hù)符，而百姓乃大受其害而不可救藥?！盵15]“新疆鄉(xiāng)約之壞，為全國(guó)所無(wú)”，[16]為防止官民關(guān)系激化，楊增新不得不對(duì)鄉(xiāng)約制度進(jìn)行改革。

首先，他通令各縣一律裁撤因收受賄賂而增設(shè)的總鄉(xiāng)約。南疆地區(qū)各縣均有總相約，鄉(xiāng)約僅危害一鄉(xiāng)，但總鄉(xiāng)約則禍害一縣，即“多一頭日，即為官多一爪牙，為民多一豺虎”。[17]其次，楊增新推行鄉(xiāng)約選舉制。他規(guī)定鄉(xiāng)約選舉必須由本縣村民公選，經(jīng)縣知事核查合格后，予以批準(zhǔn)上任。并明確規(guī)定地方官不得干涉鄉(xiāng)約選舉事宜，更不能強(qiáng)迫鄉(xiāng)民參選或虛假報(bào)票。再次，將鄉(xiāng)約改為兩年一任，任期到后可參加連選，獲選后可繼續(xù)擔(dān)任鄉(xiāng)約，但任職最長(zhǎng)不得超過(guò)6年。最后，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)約的監(jiān)督與管理。鄉(xiāng)約在任期之內(nèi)，如有任何徇私舞弊、坐奸犯科之事，應(yīng)立即裁撤并交由司法部門(mén)處置。將在任鄉(xiāng)約的情況，如籍貫、年齡、有無(wú)因案被革情事等，一律造冊(cè)上報(bào)備查，凡被革鄉(xiāng)約不僅不能復(fù)充鄉(xiāng)約，連通事(翻譯)、毛拉之職亦不得充任。此外，楊增新上書(shū)中央政府，保留清朝以來(lái)鄉(xiāng)約所享有的養(yǎng)廉地，以免鄉(xiāng)約向民間另行攤派經(jīng)費(fèi)，否則百姓被鄉(xiāng)約擾害必甚于昔日。

另外，楊增新主政新疆時(shí)期，對(duì)新疆以前的弊政進(jìn)行了一些革除。如嚴(yán)禁地方官販賣鄉(xiāng)約與驗(yàn)放阿洪、革除稽查偵探巡長(zhǎng)、革除門(mén)丁、禁民間公舉地方官、改革蒙回王公對(duì)屬下之陋規(guī)、嚴(yán)禁官苛索鞋腳錢(qián)、禁止對(duì)農(nóng)民剝削、不準(zhǔn)地方官派任阿訇、禁設(shè)滿民事物專員等。這些弊政的革除，提高了行政效率，節(jié)省了不必要的行政開(kāi)支，緩和了官民之間的矛盾。

三 評(píng)價(jià)

新疆建省之后，清廷制定“協(xié)餉”政策由各省分?jǐn)?，每年向新疆補(bǔ)貼上百萬(wàn)銀兩，以補(bǔ)缺新疆政府財(cái)政收入不足，維持新疆政府正常運(yùn)作。但民國(guó)之后，“協(xié)餉”隨之?dāng)嘟^，加之新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯慢，從而導(dǎo)致新疆政府財(cái)政更加困難。因此，鑒于新疆積貧積弱的現(xiàn)狀，楊增新不得不采取“弱兵”政策，大規(guī)模削減軍隊(duì)數(shù)量，以節(jié)省出養(yǎng)兵費(fèi)用。但“弱兵”政策不利于政府對(duì)地方的控制，為避免農(nóng)民起義發(fā)生，楊增新采取強(qiáng)硬政策整頓吏治，期間出臺(tái)一系列政策，不僅有治本，亦治其標(biāo)。首先清整官員隊(duì)伍，消除候補(bǔ)官員可能引起的不安定因素，接著整頓吏治打擊腐敗，這也是其內(nèi)政改革的核心。此后，雖仍有“浮收糧草之案”[18]“攤派燒柴”[19]現(xiàn)象，但也僅為個(gè)案。經(jīng)此次吏治整頓之后，官員腐敗滋生現(xiàn)象得到有效抑制，在楊增新主政新疆時(shí)期吏治總體上較為清明，百姓相安為樂(lè)，并無(wú)大規(guī)模民變事件發(fā)生。改革也存在不足之處，為贏得各族上層對(duì)其擁護(hù)，楊增新保留鄉(xiāng)約制度，追究其原因還是在于財(cái)政匱乏，無(wú)法支持軍隊(duì)建設(shè)，所以在某種程度上還是要依靠貴族王宮和地方勢(shì)力的支持。

[1][3][6][10][16]楊增新.補(bǔ)過(guò)齋文牘(甲集上)[M]．臺(tái)灣文海出版社，1965：74，209：85，135，155．

[2]白振聲，等．新疆現(xiàn)代政治社會(huì)史略[M]．中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1992：102．

[4][11]楊增新．補(bǔ)過(guò)齋文牘(甲集下)[M]．臺(tái)灣文海出版社，1965：194，173—174．

[5][7][8][9][14]張大軍．新疆風(fēng)暴七十年[M]．臺(tái)灣東溪出版社，1981：764，777，768，764，776．

[12][13]楊增新．補(bǔ)過(guò)齋文牘(辛集二)[M]．臺(tái)灣文海出版社，1965：16，24．

[15][18][19]楊增新．補(bǔ)過(guò)齋文牘續(xù)編(卷十四)[M]．甘肅文化出版社，1999：47，12，47．

[17]楊增新．補(bǔ)過(guò)齋文牘(辛集一)[M]．臺(tái)灣文海出版社，1965：24．

ClassNo.:K258DocumentMark:A

(責(zé)任編輯：張秋芝 宋瑞斌)

OnBureaucracyReformMadebyYangZengxininXinjianginChina

Chen Dongjie Li Mingli

After 1911 Revolution, Yang Zengxin takes the place of the former Xinjiang Governor YuanDahua. After taking his office ,Yang faced a lot of political, economic, military and diplomatic problems to resolve . In order to consolidate Xinjiang society and stabilize his ruling position, Yang Zengxin adopted a series of new measures to reform the bureaucratic system. The paper thinks that the reform has played an important role for the development of Xinjiang society at that time and later .

Yang Zengxin；Xinjiang；bureaucracy reform

陳東杰，碩士，新疆大學(xué)，新疆·烏魯木齊。研究方向：中國(guó)近現(xiàn)代史邊疆研究方向。郵政編碼：830046

李明利，碩士，新疆大學(xué)，新疆·烏魯木齊。研究方向：中國(guó)近現(xiàn)代史邊疆研究方向。郵政編碼：830046

1672-6758(2011)01-0136-2

K258

A