大慶市生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)的路徑選擇
——基于生態(tài)瓶頸問(wèn)題視角

林 紅

(黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué) 人文學(xué)院， 黑龍江 大慶 163319)

一、引言

二十世紀(jì)五六十年代，我國(guó)隨著現(xiàn)代工業(yè)的迅猛發(fā)展，各種環(huán)境問(wèn)題已變得十分嚴(yán)重，迫切需要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，國(guó)家和社會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度大大加強(qiáng)。社會(huì)發(fā)展的客觀需要，要求國(guó)家加強(qiáng)對(duì)環(huán)境資源保護(hù)活動(dòng)的法律調(diào)整，因此，國(guó)家把因保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境而產(chǎn)生的各種社會(huì)關(guān)系作為一類社會(huì)關(guān)系，單獨(dú)加以專門的法律調(diào)整。一系列生態(tài)保護(hù)法律法規(guī)應(yīng)運(yùn)而生，為生態(tài)文明的建設(shè)提供了強(qiáng)有力的法制保障。健全的生態(tài)法律制度不僅是生態(tài)文明的標(biāo)志，也是生態(tài)保護(hù)的最后屏障。

大慶市自然生態(tài)系統(tǒng)基礎(chǔ)比較薄弱，大慶市的森林覆蓋率僅為8.7%。由于油田的開(kāi)發(fā)建設(shè)、農(nóng)田開(kāi)墾、埋設(shè)各種管線、修建引水渠和排水渠、城鎮(zhèn)建設(shè)等把草原破壞得支離破碎，其不僅造成了大面積的裸地，而且使排水不暢，形成了新的坑塘和閉流區(qū)，產(chǎn)生小片蘆葦，雜草叢生。草地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的改變，使優(yōu)良牧草數(shù)量減少，草地植被覆蓋率下降，草原退化，導(dǎo)致土壤沙化現(xiàn)象日益嚴(yán)重。特別是靠近杜蒙縣的風(fēng)沙區(qū)，每年在強(qiáng)勁西北風(fēng)的吹動(dòng)下，沙化土壤不斷向大慶中部延伸和擴(kuò)大，并出現(xiàn)了大面積的次生化土地。另外，過(guò)度放牧，盲目開(kāi)荒，亂掘?yàn)E挖，石油開(kāi)采等，致使覆蓋在沙土上的植被被破壞，黃沙裸露，成為風(fēng)蝕的突破口，導(dǎo)致嚴(yán)重的惡性循環(huán)。面對(duì)人與自然關(guān)系惡化的嚴(yán)峻形勢(shì)，僅靠經(jīng)濟(jì)手段、政治手段和教育手段是不能解決問(wèn)題的，必須運(yùn)用規(guī)范的強(qiáng)制手段來(lái)扼制這種日益嚴(yán)重的形勢(shì)，即通過(guò)立法來(lái)制止破壞生態(tài)的行為。我國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)重的原因之一是生態(tài)環(huán)境法制不健全，“無(wú)法可依”和“執(zhí)法不嚴(yán)”同時(shí)存在。我們需要用法律手段確認(rèn)已經(jīng)獲得的生態(tài)文明成果，以促進(jìn)生態(tài)文明發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有資源的保護(hù)，使生態(tài)環(huán)境得到治理。因此，生態(tài)文明的建設(shè)需要生態(tài)法制的保障，生態(tài)法制的建立與完善應(yīng)以生態(tài)文明建設(shè)為宗旨。

二、大慶市生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)存在的主要問(wèn)題

針對(duì)大慶生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì),相關(guān)部門采取了一系列措施,加大對(duì)人為活動(dòng)的干預(yù),諸如加強(qiáng)宣傳教育、加大對(duì)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測(cè)力度、加強(qiáng)科學(xué)研究等,取得了一定的成效。大慶市的生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)在經(jīng)歷了多年的風(fēng)雨之路后,面對(duì)今天社會(huì)生活出現(xiàn)的眾多新問(wèn)題顯示出了眾多缺陷與不足，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新和完善,以實(shí)現(xiàn)大慶市經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的順利協(xié)調(diào)發(fā)展。就大慶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律措施方面,從目前的現(xiàn)狀看,所依據(jù)的法律法規(guī)主要包括:《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)草原法》、《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)水土保持法》、《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》等。地方性的法規(guī)主要有: 《黑龍江省環(huán)境保護(hù)條例》、《黑龍江省環(huán)境監(jiān)理辦法》、《黑龍江省草原條例》、《黑龍江省石油天然氣勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)條例》、《黑龍江省濕地保護(hù)條例》等。對(duì)大慶生態(tài)環(huán)境的保護(hù)發(fā)揮了積極的作用,尤其是大慶市《農(nóng)村可再生能源開(kāi)發(fā)利用條例》、《大慶市生態(tài)監(jiān)察實(shí)施意見(jiàn)》等的實(shí)施,對(duì)加強(qiáng)大慶市生態(tài)環(huán)境保護(hù)的針對(duì)性,遏制生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化的趨勢(shì),作用尤為顯著。但是,由于相關(guān)的法律法規(guī)本身存在的不足,導(dǎo)致對(duì)大慶區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)也必然存在缺陷,也很難從根本上解決人為原因造成的對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。主要表現(xiàn)為:

(一) 在環(huán)境基本法中缺失自然資源及其生態(tài)環(huán)境的保護(hù)

我國(guó)現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》囿于當(dāng)時(shí)的歷史背景,從基本原則、制度到法律責(zé)任等皆偏重于污染防治,缺乏自然資源保護(hù)方面的原則和有關(guān)制度的支撐,對(duì)破壞自然資源的違法行為缺乏規(guī)定。而在現(xiàn)有的立法中,自然資源大多是以單行法為主且多采取部門立法形式,林業(yè)、農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)、草原、漁業(yè)等資源部門負(fù)責(zé)對(duì)資源保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理,但這些部門大多是資源的開(kāi)發(fā)利用部門,面對(duì)開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)雙重責(zé)任。而資源的開(kāi)發(fā)利用顯然有著明顯的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng),資源管理部門往往容易陷入“重開(kāi)發(fā)利用,輕資源保護(hù)；重經(jīng)濟(jì)效益,輕環(huán)境效益；重部門、局部利益,輕整體、全局利益”的誤區(qū),進(jìn)而導(dǎo)致資源的無(wú)償占用、掠奪性開(kāi)發(fā)和浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象加劇。這與基本立法相關(guān)制度的缺失有著必然的聯(lián)系，導(dǎo)致對(duì)大慶區(qū)域內(nèi)特定生態(tài)環(huán)境的立法上缺乏上位法應(yīng)有的規(guī)范和指導(dǎo)。

(二)生態(tài)保護(hù)和自然資源利用相關(guān)立法界定模糊

在自然資源立法相對(duì)缺乏的背景下,有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)范還沒(méi)有引起立法者們的足夠重視,即使在一些法規(guī)中流露一些生態(tài)環(huán)境保護(hù)的用意,也往往是從自然資源保護(hù)的角度來(lái)談,將生態(tài)環(huán)境等同于自然資源,保護(hù)方法也無(wú)二至。例如,我國(guó)現(xiàn)行的《森林法》經(jīng)過(guò)修正后對(duì)森林生態(tài)保護(hù)的認(rèn)識(shí)在不斷提高,但是還沒(méi)有具體的、可適用的森林生態(tài)保護(hù)條款,實(shí)踐中的生態(tài)保護(hù)措施一直在為森林開(kāi)發(fā)利用讓路。這樣生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)際上也就變成了單純的自然資源的保護(hù)。

(三)缺乏對(duì)自然資源保護(hù)的整體生態(tài)價(jià)值的衡量

由于生態(tài)保護(hù)與自然資源的保護(hù)不能明確加以區(qū)分,導(dǎo)致大慶市是以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主還是以資源開(kāi)發(fā)為主成為一個(gè)非常突出的問(wèn)題。雖然自然資源是生態(tài)環(huán)境的基本要素,但生態(tài)的保護(hù)和自然資源的保護(hù)所反映出的立法態(tài)度是有差異的。通常人們?cè)诮缍ㄗ匀毁Y源法時(shí)都認(rèn)為,它是指調(diào)整人們?cè)谧匀毁Y源的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和管理過(guò)程中所發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，而生態(tài)保護(hù)法則是指以防止人為原因造成生態(tài)系統(tǒng)破壞,以保存生物的多樣性為目的而制定的法律規(guī)范的總稱。兩者的主要區(qū)別表現(xiàn)為,前者的目的是強(qiáng)調(diào)如何合理開(kāi)發(fā)、利用自然資源,追求自然資源可為人類永續(xù)利用的經(jīng)濟(jì)利益和價(jià)值；后者是將自然資源作為環(huán)境要素加以保護(hù),追求包括自然資源在內(nèi)的整體環(huán)境要素的生態(tài)價(jià)值。但從大慶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)規(guī)定中,我們所能體會(huì)到的立法意圖是,如何在大慶市自然資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中完成生態(tài)環(huán)境的保護(hù)?？梢?jiàn),其所追求的生態(tài)價(jià)值,只能通過(guò)對(duì)自然資源的保護(hù)所產(chǎn)生的反射利益間接達(dá)到，進(jìn)而導(dǎo)致大慶市生態(tài)環(huán)境惡化的問(wèn)題依然存在。即使在自然資源保護(hù)的相關(guān)法律規(guī)范中包含有生態(tài)保護(hù)的內(nèi)容,但由于其立法目的追求經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn),使得對(duì)自然資源保護(hù)缺乏整體生態(tài)價(jià)值的衡量,進(jìn)而影響生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)。

(四)管理體制缺乏科學(xué)性

由于業(yè)務(wù)分隔而管理職能重復(fù)交叉,很多部門經(jīng)常從部門利益出發(fā),對(duì)本部門有利可圖的,往往相互爭(zhēng)奪審批、發(fā)證、收費(fèi)、處罰、解釋等權(quán)限,而無(wú)利可圖的則往往無(wú)人愿意負(fù)責(zé),互相扯皮、推諉,人為造成許多工作漏洞, 出現(xiàn)問(wèn)題很難找到真正解決問(wèn)題的部門，這使大慶市生態(tài)環(huán)境保護(hù)難以產(chǎn)生預(yù)期的效果。

(五)責(zé)任追究機(jī)制不健全

對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)是全社會(huì)的責(zé)任,不僅要規(guī)范環(huán)境利用行為人的行為,追究其對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞后的法律責(zé)任,同時(shí)也是政府各職能部門的職責(zé),當(dāng)相關(guān)的管理部門沒(méi)有盡到相應(yīng)的責(zé)任時(shí),也應(yīng)該追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。但遺憾的是,從國(guó)家環(huán)境基本法到有關(guān)自然資源的相關(guān)法律規(guī)范再到具體的地方性法規(guī),都缺乏對(duì)行政管理者不履行其職責(zé)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定。法律責(zé)任主要是針對(duì)被監(jiān)督者,其結(jié)果造成許多法律法規(guī)形同虛設(shè)。相關(guān)部門為了部門利益而沒(méi)有貫徹條例中規(guī)定的生態(tài)保護(hù)的措施時(shí),不必承擔(dān)什么法律后果。只知行其權(quán),而不用負(fù)其責(zé),在執(zhí)法經(jīng)費(fèi)緊張,而違法成本為零的情況下,大慶市生態(tài)環(huán)境的保護(hù)的有效開(kāi)展將會(huì)大打折扣，破壞生態(tài)環(huán)境的行為無(wú)法得以真正有效的遏制。

三、大慶市進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)的路徑選擇

(一)完備環(huán)境基本法律制度的建設(shè)

作為環(huán)境基本法的《環(huán)境保護(hù)法》,是國(guó)家處理環(huán)境事務(wù)的基本理念和行動(dòng)方式,也是地方相關(guān)立法的依據(jù)。因此,《環(huán)境保護(hù)法》的修改應(yīng)體現(xiàn)“實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”、“建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)”、“以人為本,促進(jìn)人的全面發(fā)展”的理念,加強(qiáng)和充實(shí)生態(tài)保護(hù)的法律規(guī)定,從基本原則、制度安排和法律責(zé)任等方面對(duì)生態(tài)保護(hù)做出必要的規(guī)定。強(qiáng)調(diào)把環(huán)境承載力作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的底線,明確針對(duì)生態(tài)保護(hù)中的各項(xiàng)有關(guān)活動(dòng)(如資源開(kāi)發(fā)、分配、保護(hù)、修復(fù)等),應(yīng)由環(huán)境保護(hù)行政主管部門進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理,克服分散、交叉、扯皮等低效率現(xiàn)象。增加生態(tài)保護(hù)中的救濟(jì)和補(bǔ)償制度,明確完善生態(tài)補(bǔ)償政策,盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和遺傳資源共享機(jī)制。同時(shí),強(qiáng)化和改善政府的環(huán)境保護(hù)職能和責(zé)任。

(二)加快地方環(huán)境立法進(jìn)程，奠定環(huán)境法制工作基礎(chǔ)

在現(xiàn)行法律法規(guī)實(shí)施的過(guò)程中,結(jié)合大慶市的實(shí)際,對(duì)法規(guī)沒(méi)有涉及的問(wèn)題加以詳細(xì)的規(guī)定。例如,在大慶市地方立法中,強(qiáng)調(diào)以生態(tài)環(huán)境為主的保護(hù)管理模式，這樣就為大慶市生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)一管理和保護(hù),提供了相應(yīng)的法律依據(jù)。如此,不僅有利于大慶市生態(tài)環(huán)境的建設(shè)和管理,也可以為國(guó)家制定專門法律提供相應(yīng)的可供參考的資料。

(三)建立生態(tài)優(yōu)先的立法理念

改變以開(kāi)發(fā)利用自然資源為價(jià)值追求的立法理念,建立在生態(tài)中心主義和可持續(xù)發(fā)展倫理觀的基礎(chǔ)上,體現(xiàn)“生態(tài)優(yōu)先”、“環(huán)境優(yōu)先”價(jià)值理念的生態(tài)保護(hù)的法律制度。人類是自然環(huán)境的一部分,自然生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)在整體上受到保護(hù)，我們不能為了滿足現(xiàn)代人的需求,而去損害后代人得以生存發(fā)展的基礎(chǔ)。為此,在呼吁國(guó)家完善相應(yīng)的生態(tài)立法的同時(shí),建議大慶市對(duì)生態(tài)環(huán)境立法的目的進(jìn)一步加以明確和完善。

(四)創(chuàng)新管理體制

建立完善的管理體制,提高大慶市生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)效性。為了使大慶市的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作有效地開(kāi)展,應(yīng)當(dāng)將與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的環(huán)境要素的管理,統(tǒng)一到一個(gè)專門的部門進(jìn)行管理,即由環(huán)境保護(hù)行政管理部門對(duì)大慶區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、資源的開(kāi)發(fā)、分配、修復(fù)等工作負(fù)責(zé)。雖然這其中還存在著一定的立法技術(shù)上的協(xié)調(diào),甚至是一些管理權(quán)力如何集中的問(wèn)題,需要去進(jìn)一步的論證。但是,提高行政機(jī)關(guān)的工作效率,建立科學(xué)的管理體制,已經(jīng)成為政府運(yùn)行和社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。因此,大膽探索生態(tài)保護(hù)的新的管理體制,對(duì)大慶市的生態(tài)保護(hù)工作有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(五)建立法律責(zé)任追究機(jī)制

完善的法律責(zé)任追究機(jī)制,是增強(qiáng)大慶區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律保障。強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法管理，規(guī)范執(zhí)法主體，明確領(lǐng)導(dǎo)崗位、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和各執(zhí)法崗位的責(zé)任及權(quán)限，執(zhí)法程序及執(zhí)法人員的行為。對(duì)于怠于行使、不適當(dāng)行使環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政管理部門給予相應(yīng)的處罰,并對(duì)其負(fù)責(zé)人追究相應(yīng)的不作為、違法作為的法律責(zé)任,對(duì)直接責(zé)任人按相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行處罰。我們還要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境法制監(jiān)督，一是人大的檢查監(jiān)督；二是監(jiān)察部門和環(huán)保部門的聯(lián)合檢查監(jiān)督；三是環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部的檢查監(jiān)督。改變以罰代管,以罰代治的局面,從有利于大慶市生態(tài)環(huán)境保護(hù)的角度出發(fā),將罰款與賠償、稅收、治理及相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)蓉?zé)任的承擔(dān)方式和手段相結(jié)合,真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)有法可依,處罰有據(jù),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)既能維持和維護(hù)大慶現(xiàn)代人的生存發(fā)展,又能為后代人的生存發(fā)展積蓄能量的偉大目標(biāo)。

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