當(dāng)代中國的社會法治教育反思

姚建宗

(吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長春 130000)

在當(dāng)代中國，自改革開放以來，對社會建設(shè)危害最大、對社會民心影響甚巨、對社會認(rèn)同打擊最大、普通公民深惡而痛絕的社會現(xiàn)象，莫過于為數(shù)甚重、級別也不低的黨政官員的營私舞弊、貪贓枉法、收受巨額賄賂等貪腐違法行為。這些貪腐的官員在事情敗露而被黨紀(jì)、政紀(jì)甚至法律懲處的時候，無一例外狀似痛心疾首地表示悔恨。盡管這些貪官們具體的貪腐情形和貪腐的數(shù)額各不相同，但他們對自己貪腐違法原因的剖析卻無一例外地驚人一致，都宣稱是因為自己“不懂法”或者是“法盲”或者“法律意識淡漠”所致等等。但是，在這些巨額貪腐案件中，涉案的官員諸如最高人民法院原副院長黃松有、重慶市高級人民法院原副院長張弢等司法官員不在少數(shù)，可以肯定地說，他們這些人可絕對不是“不懂法”而是很懂法的。為什么他們也這樣“前赴后繼”地貪腐違法呢？

本文擬從社會人才培養(yǎng)的根本手段的教育入手，來反思當(dāng)代中國黨政官員嚴(yán)重的貪腐違法現(xiàn)象所透視出來的我國社會法治教育的根本性缺陷，以期于我國社會法治教育的完善和根本性地治理我國黨政官員的貪腐違法有所助益。

一、當(dāng)代中國的社會法治教育概觀

如果按照常例，都以1978年為起點，那么，從形式上看，三十多年來，中國的社會法治教育應(yīng)該是全世界最為壯觀，也最具特色的，其類別和層次都表現(xiàn)為立體性和多樣化。

第一，改革開放以來，中國的普通法學(xué)教育可以說是蓬勃發(fā)展，發(fā)展速度驚人。到如今，我們已有634所法律院系，每年法律本科專業(yè)的招生人數(shù)也高達(dá)數(shù)萬人。社會對法律專業(yè)人才依然保持了旺盛的社會需求，這導(dǎo)致無論是法律專業(yè)本科生還是各種類型的法學(xué)法律碩士研究生以及法學(xué)博士研究生招生人數(shù)都始終持續(xù)性的居高不下。普通高校的法學(xué)教育，依然是當(dāng)代中國社會法治教育的重要組成部分，盡管它的確不是真正的社會法治教育，但它可以被視為社會法治教育的構(gòu)成成分，甚至可以說是社會法治教育的重要基礎(chǔ)。

第二，當(dāng)代中國真正的社會法治教育從1986年開始，由中共中央倡議、全國人民代表大會常務(wù)委員會通過專門的決定，在全國開展面向全體公民的以五年為一周期的社會法治教育性質(zhì)的普法教育，如今已經(jīng)從“一五普法”到達(dá)“五五普法”階段。

“一五普法”(1986—1990年)：1985年11月，中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了中宣部、司法部《關(guān)于用五年左右時間向全體公民基本普及法律常識的五年規(guī)劃》。同年12月，第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議通過了《關(guān)于在公民中基本普及法律常識的決定》。由此拉開了當(dāng)代中國一場全民普法活動/運(yùn)動的大幕。當(dāng)然，這也是在“文化大革命”之后社會全面撥亂反正的特殊時期和實行多年的計劃經(jīng)濟(jì)體制下開展的全民普法活動，具有法制與法治啟蒙性質(zhì)和法律知識掃盲運(yùn)動性質(zhì)——在這個普法活動/運(yùn)動中，“法律常識”實際上就是“法律知識”?！耙晃迤辗ā钡闹饕獙ο蟊淮_定為工人、農(nóng)(漁)民、知識分子、干部、學(xué)生、軍人、其他勞動者和城鎮(zhèn)居民中一切有接受教育能力的公民；普法的主要內(nèi)容是“十法一條例”,即憲法、民族區(qū)域自治法、刑法、刑事訴訟法、民法通則、民事訴訟法、婚姻法、繼承法、經(jīng)濟(jì)合同法、兵役法、治安管理處罰條例。

“二五普法”(1991—1995年)：這是在中國繼續(xù)堅持改革開放政策、開始整頓國內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)秩序的大背景下開展的全民普法活動/運(yùn)動。在這次普法中，從中央來看，其思路的一個變化就是將“普法”規(guī)劃改為“法制宣傳教育”規(guī)劃。而法制宣傳教育的主要對象提到了縣團(tuán)以上各級領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是黨政軍高級干部、司法人員、行政執(zhí)法人員、青少年(特別是大、中學(xué)校的在校生)。法制宣傳教育的主要內(nèi)容確定為以宣傳憲法為核心，以專業(yè)法律宣傳為重點，重在法律的實踐運(yùn)用。

“三五普法”(1996—2000年)：這期間，正值中國尋求并最終加入世界貿(mào)易組織(WTO)之際。1997年中國共產(chǎn)黨第十五次全國人民代表大會報告首次提出了實行依法治國基本方略、建設(shè)社會主義法治國家。普法的基調(diào)和重點內(nèi)容也就圍繞著這個時期執(zhí)政黨和政府的中心工作來展開，要求在普法活動中學(xué)習(xí)鄧小平有關(guān)社會主義民主與法制建設(shè)的理論，繼續(xù)開展憲法知識以及與公民的工作生活密切相關(guān)的基本法律知識和與維護(hù)社會穩(wěn)定有關(guān)的法律知識的教育，著重抓與社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)相關(guān)的法律知識的普及。而普法的對象也確定為主要是縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部、司法人員、行政執(zhí)法人員、企業(yè)經(jīng)營管理人員、青少年。

“四五普法”(2001—2005年)：這一普法階段的背景是，全國人民代表大會對《憲法》進(jìn)行了重大修改，我國也頒布了《行政許可法》和《行政復(fù)議法》，中國共產(chǎn)黨第十六次全國人民代表大會在大會報告中提出要依法行政、建設(shè)法治政府。四五普法的主要內(nèi)容是，繼續(xù)學(xué)習(xí)鄧小平關(guān)于社會主義民主與法制建設(shè)理論，宣傳憲法和國家的基本法律，學(xué)習(xí)和宣傳與公民的工作和生活密切相關(guān)的基本法律知識以及與維護(hù)社會穩(wěn)定有關(guān)的法律知識，宣傳社會主義市場經(jīng)濟(jì)特別是與整頓市場經(jīng)濟(jì)秩序相關(guān)的法律法規(guī)。這次普法和法制宣傳教育的主要對象是各級領(lǐng)導(dǎo)干部、青少年學(xué)生、企業(yè)經(jīng)營管理人員。

“五五普法”(2006—2010年)：本次普法的背景是中共中央提出了科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)，要求在全社會展開社會主義法治理念教育，全社會都要深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀，展開社會主義和諧社會建設(shè)。本次普法的重點是，通過開展以法律進(jìn)機(jī)關(guān)、法律進(jìn)鄉(xiāng)村、法律進(jìn)社區(qū)、法律進(jìn)學(xué)校、法律進(jìn)企業(yè)、法律進(jìn)單位為內(nèi)容的“法律六進(jìn)”活動和法治城市、縣(市、區(qū))創(chuàng)建活動，進(jìn)行法治文化建設(shè)，全面提升法制宣傳教育的文化品位和全社會的法治化管理水平。本次普法主要對象被確定為領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員、青少年、企業(yè)經(jīng)營管理人員、農(nóng)民。

期間，2001年4月，中共中央、國務(wù)院在批轉(zhuǎn)中共中央宣傳部、司法部的《中央宣傳部、司法部關(guān)于在公民中開展法制宣傳教育的第四個五年規(guī)劃》時，明確規(guī)定從2001年起將我國現(xiàn)行憲法實施日即12月4日作為每年一次的全國法制宣傳日，每年的法制宣傳日都有一個獨立的主題。2001年全國法制宣傳日主題為“增強(qiáng)憲法觀念，推進(jìn)依法治國”，2002年全國法制宣傳日主題為“學(xué)習(xí)宣傳憲法，推進(jìn)民主法制建設(shè)”，2003年全國法制宣傳日主題為“依法治國，執(zhí)政為民”，2004年全國法制宣傳日主題為“弘揚(yáng)憲法精神，增強(qiáng)法制觀念”，2005年全國法制宣傳日主題為“弘揚(yáng)憲法精神，構(gòu)建和諧社會”，2006年全國法制宣傳日主題為“落實‘五五’普法規(guī)劃，促進(jìn)和諧社會建設(shè)”，2007年全國法制宣傳日主題為“弘揚(yáng)法治精神，推進(jìn)依法治國”，2008年全國法制宣傳日主題為“弘揚(yáng)法治精神，服務(wù)科學(xué)發(fā)展”，2009年全國法制宣傳日主題為“加強(qiáng)法制宣傳教育，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”。2010年全國法制宣傳日主題是為“弘揚(yáng)法治精神，促進(jìn)社會和諧”，而且2010年還是“五五普法”規(guī)劃的檢查驗收年。

經(jīng)過25年，參加過這種純粹的社會法治教育性質(zhì)的全民普法的受眾恐怕早已達(dá)到了數(shù)十億人之眾了。正如有學(xué)者所指出的，作為“在特定社會歷史條件下，執(zhí)政黨和國家有意識、有組織、有計劃發(fā)起并直接領(lǐng)導(dǎo)和推動的大規(guī)模、群眾性普及法律常識的活動”，“當(dāng)代中國普法活動規(guī)模之巨大、形式之繁多、內(nèi)容之廣泛、持續(xù)時間之長久，在中外法制史上都堪稱創(chuàng)舉”[1]。

第三，中國的人民法院系統(tǒng)和人民檢察院系統(tǒng)在改革開放的前二十年，也針對本系統(tǒng)具體情況展開了以提升法官、檢察官法學(xué)學(xué)歷為主要目的的在職函授教育(法律?？?、本科學(xué)歷)與在職短期培訓(xùn)，逐漸建立了到如今還依然存在和運(yùn)作的屬于自身的專業(yè)培訓(xùn)體制——分別由最高人民法院的國家法官學(xué)院以及地方的法官培訓(xùn)中心(或分院)、最高人民檢察院的國家檢察官學(xué)院以及地方的檢察官培訓(xùn)中心(或分院)來承擔(dān)在職法官和檢察官的短期培訓(xùn)任務(wù)。

第四，從20世紀(jì)80年代起，中國開辟了面向全民的法律專業(yè)自學(xué)考試與法律函授教育渠道，通過這種形式來全面輔助我國普通高等學(xué)校的正式法學(xué)教育滿足不了社會對法律人才的巨大現(xiàn)實需求狀況。中國的法官和檢察官中也有相當(dāng)一部分人員通過這種法律自學(xué)考試和法律函授教育獲得相應(yīng)的大學(xué)?？苹虮究品▽W(xué)教育學(xué)歷證書。另外，從20世紀(jì)80年代中期起，中國的法官和檢察官也有相當(dāng)一部分人，通過參加普通高等學(xué)校中的法律院系的專門考試，經(jīng)過至少3年的學(xué)習(xí)，獲得了法學(xué)碩士學(xué)位或者法學(xué)博士學(xué)位。

第五，為了提高中國共產(chǎn)黨和中國國家領(lǐng)導(dǎo)人的法律意識，增強(qiáng)他們的法治觀念，中共中央還開先河地創(chuàng)立了邀請我國一些法學(xué)家為中共中央政治局常委講授法制(法治)課的社會法治宣傳教育形式。1986年，中共中央邀請中國人民大學(xué)法學(xué)院的孫國華教授給中央書記處做了首次法制講座(孫國華被譽(yù)為法學(xué)界“走進(jìn)中南海的第一人”)。后來這一形式還被推廣到全國人民代表大會常務(wù)委員會，即全國人民代表大會常務(wù)委員會邀請我國一些法學(xué)家為全國人大常委會講授法制(法治)課。這種獨特的社會法治宣傳教育形式盡管受到學(xué)界的一些質(zhì)疑，但它對于提高執(zhí)政黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人及其高級干部的法律素養(yǎng)確實具有一定的推動作用。

第六，從2006年起，中共中央政法委員會、中共中央宣傳部、司法部、中國法學(xué)會共同發(fā)起，舉辦全國性的“百名法學(xué)家百場法治講座”(簡稱“雙百講座”)。這些中央級的發(fā)起單位邀請我國法學(xué)專家，分別在中央國家機(jī)關(guān)、各個地方的各級黨政機(jī)關(guān)進(jìn)行專題性的法治宣講。從2009年起，中共中央政法委員會要求將這一講座常態(tài)化，每年中央確定一些省、自治區(qū)、直轄市為中央統(tǒng)一組織開展“雙百講座”，其他的省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)中央的要求自行組織開展“雙百講座”。不僅如此，中共中央政法委員會還要求，從2010年起“雙百講座”向基層延伸，面向社會基層的廣大公民進(jìn)行。

二、當(dāng)代中國的社會法治教育實效略估

客觀地講，已經(jīng)實行20多年的全民普法，從總體上看，的確有很正面的積極意義，其對當(dāng)代中國社會的巨大影響確實也不可忽視。在這一點上，我認(rèn)為許章潤先生的說法還是很中肯的。他說：“拋開種種雜碎，二十多年‘普法’沉積于中國心靈的最大意象就是法制或者法治，即人人平等，政府和百姓都要依法辦事，公權(quán)力必須接受制約，而法律本身應(yīng)當(dāng)符合公義，以公道為正道等等，迄而至今，已成全民共識，雖權(quán)貴不悅，暗中胡來，而不敢公然反對，便是了不起的成就，正說明想象已成人世的現(xiàn)象。因此，自上而下的政治動員所造出的‘普法運(yùn)動’，卻讓民族心靈經(jīng)歷了一次現(xiàn)代洗禮，凝練出中國當(dāng)下公民理想的重要內(nèi)涵，也是中國民族精神的現(xiàn)代意義和中國自身的自我意識，由此催逼出關(guān)于美好人世的種種愿景?！盵2]

但若從全民普法的初衷即巨大的社會預(yù)期來看，這樣的一個大規(guī)模的社會法治教育運(yùn)動在實踐中的調(diào)子卻有些走音跑調(diào)，實效并未如預(yù)期。2001年，時任我國司法部部長的張福森先生針對馬上啟動的“四五普法”特別指出，這種全民普法和法制宣傳教育“目的就是要把體現(xiàn)人民意志的法律交給億萬人民群眾，讓廣大人民群眾掌握法律知識，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定，通過各種形式，管理國家社會事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化和各項事業(yè)，充分享有當(dāng)家做主的權(quán)利”。他說，這是因為“要有效地推動依法治國的進(jìn)程，一方面要不斷健全和完善法制，另一方面要加強(qiáng)普法教育，不斷提高干部群眾遵守法律、依法辦事的自覺性。廣大干部和群眾法律素質(zhì)的高低，直接影響著依法治國的進(jìn)程”。他指出：“‘四五’普法規(guī)劃提出了‘兩個轉(zhuǎn)變、兩個提高’的目標(biāo)，這就是：努力實現(xiàn)由提高全民法律意識向提高全民法律素質(zhì)的轉(zhuǎn)變，全面提高全體公民特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)；實現(xiàn)由注重依靠行政手段管理向注重依靠運(yùn)用法律手段管理的轉(zhuǎn)變，不斷提高全社會法治化管理水平?！盵3]同樣作為我國司法部法制宣傳司司長的肖義舜先生也針對“四五普法”的特別之處說道：“在前三個五年普法中，較多地強(qiáng)調(diào)要提高公民的法律意識，這是十分必要的。但隨著普法的深入和我國民主法制建設(shè)的加強(qiáng)，面對法律的實際運(yùn)用，只提法律意識就顯得不夠了。相對于法律意識而言，法律素質(zhì)則不僅要求具備法律意識，而且要將這種意識轉(zhuǎn)化成運(yùn)用法律的能力。法律素質(zhì)的培養(yǎng)就是一種掌握和運(yùn)用法律綜合能力的培養(yǎng)。隨著依法治國實踐的不斷推進(jìn)，公民特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的法律素質(zhì)，具有評判法律價值、實際運(yùn)用法律的能力，這樣，每位公民在社會主義民主法制建設(shè)中，才能發(fā)揮應(yīng)有的作用?！盵4]這充分說明，我國官方對全民普法這種社會法治教育的積極預(yù)期和成效都是非常高的。

根據(jù)司法部宣傳司對“一五普法”的成效總結(jié)，“截至1990年年底，全國7.5億多普法對象中(占全國總?cè)藬?shù)70%)，有7億多人參加了普法學(xué)習(xí)，占普法對象總數(shù)的93%。其中縣、團(tuán)級以上干部48萬人，一般干部950萬人，認(rèn)真地參加了普法學(xué)習(xí)，并通過了各地普法機(jī)構(gòu)組織的考核、考試；在1.2億全民所有制企業(yè)干部和職工中，有1億多人參加了普法學(xué)習(xí)，并且通過了由本單位組織的普法考試、考核；有近4億農(nóng)民參加了普法學(xué)習(xí)，并且分別由鄉(xiāng)政府或村民委員會進(jìn)行了考試、考核。城鎮(zhèn)居民4000多萬人參加了普法學(xué)習(xí)，并經(jīng)過了考試、考核”[5]。按照這個數(shù)據(jù)保守地推算，經(jīng)過五個五年普法宣傳教育，25年過去了，無論是我國的一般公民還是縣處級以上黨政干部，實際上都應(yīng)該至少是“被”普法了好幾個輪回了，也應(yīng)該體現(xiàn)而且是充分體現(xiàn)我國在整體上其中又特別是在黨政官員方面的法律意識和法治觀念的普遍提高才對。這才是正常的思維邏輯。

可事實上并非如此。根據(jù)最高人民檢察院的統(tǒng)計，自2000年至2009年，我國黨政部門的各級官員中因為貪腐瀆職等違法犯罪而被查處的人員情況為：2000年，因職務(wù)犯罪被立案偵查的縣處級干部2680人，其中廳局級干部184人、省部級干部7人；2001年，涉嫌犯罪的黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)管理部門具有縣處級以上干部身份的2670人，其中省部級干部6人；2002年，涉嫌犯罪的縣處級以上干部12830人，其中省部級至少3人；2003年，涉嫌犯罪的縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部2728人，其中地廳級干部167人、省部級干部4人；2004年，涉嫌犯罪的縣處級以上國家工作人員2960人，其中廳局級198人、省部級11人；2005年，涉嫌犯罪的縣處級以上國家工作人員2799人，其中廳局級196人、省部級8人；2006年，涉嫌職務(wù)犯罪的縣處級以上國家工作人員2736人，其中廳局級202人、省部級6人；2007年，涉嫌犯罪的縣處級以上國家工作人員2706人，其中廳局級167人、省部級6人；2008年，涉嫌犯罪的縣處級以上國家工作人員2687人，其中廳局級181人、省部級4人；2009年，涉嫌犯罪的縣處級以上國家工作人員2670人，其中廳局級204人、省部級8人。這說明，普法并沒有使我國中級以上黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的嚴(yán)重違法犯罪勢頭有所遏制。而另一方面，我國公民的法律意識和法治觀念確實都有了很大程度的提高，這不僅體現(xiàn)在我國《行政訴訟法》的頒布實施之后我國公民提起的行政訴訟案件的數(shù)量在逐年地增長，而且還顯著地體現(xiàn)在我國公民自我維權(quán)案件數(shù)量的大量增加。

上述情況表明，在經(jīng)過了20多年幾乎是觸及了全社會成員的全民社會法治大教育、大宣傳，我國黨政官員的法律意識和法治觀念的提高并沒有在這些官員的實踐行為中充分體現(xiàn)出來，其實踐活動行為所反映的恰恰是這些年來如此多樣化的大規(guī)模的社會法治教育的實際失效。而這些多樣化的長期的社會法治教育在我國普通公民中卻的確收到了實際效果。這二者之間出現(xiàn)了非常明顯的非均衡、不對稱的情況。而且，前已述及，當(dāng)代中國的那些因為貪腐而違法犯罪的黨政官員們在悔過書中都無一例外且痛心疾首地表示，自己因為“法盲”、“不懂法”或者“法律意識淡漠”，疏于政治、政策和法律學(xué)習(xí)，從而走上了違法犯罪道路。

這不能不使我們對20多年來我國大規(guī)模的社會法治教育做一些反思：當(dāng)代中國的社會法治教育——實際上也是當(dāng)代中國的法學(xué)(法律)教育——究竟缺失了什么？究竟存在什么樣的問題？

三、當(dāng)代中國社會法治教育的主要缺陷

當(dāng)代中國的法學(xué)教育，無論是普通高等學(xué)校的一般法學(xué)教育還是各種培訓(xùn)性質(zhì)的法學(xué)教育，或者是諸如普法之類的純粹的社會法治教育，從總體上來說，在教育內(nèi)容上具有這樣幾個非常明顯的特點：一是單純的法律知識導(dǎo)向，即我們的法法學(xué)教育幾乎都是以法律的專門知識、理論、方法與技能的傳授為核心和重點而展開的，各種考試也基本上緊緊圍繞著這個重點而進(jìn)行；二是政治意識形態(tài)導(dǎo)向，即我們的法學(xué)教育中的公共課程部分特別注重的是政治意識形態(tài)的灌輸而恰恰不在于對這些公共課程所涉及的相應(yīng)學(xué)科的知識、理論和方法的傳授。

基于上述概況，再考慮如下事實：首先，那些眾多的因為貪腐而違法犯罪的我國黨政官員幾乎不約而同地頻繁用“法盲”、“不懂法”、“法律意識淡漠”諸如此類的借口進(jìn)行自我辯解；其次，我國司法界大量的司法官員同樣涉足貪腐而違法犯罪，而這些人中的絕大多數(shù)都擁有法律專業(yè)學(xué)士、碩士、博士學(xué)位，可以說是我國接受過正規(guī)的專門法律教育的高級法律人才；最后，我國在30多年的改革開放中又確確實實實行了規(guī)模相當(dāng)浩大的25年的涉及社會各個層次公民的持續(xù)性社會法治教育。

很明顯，上述情況和事實的對比盡管簡單，但也非常直觀，而這種簡單的直觀可能反映的恰恰是深刻的原因或者道理。這種感性的直覺告訴我們，當(dāng)代中國的社會法治教育的確存在很多缺陷。這些缺陷中的主要方面可能在于：

第一，從教育對象來看，從1986年第一次全民普法開始，我國的社會法治教育應(yīng)該說是包含了全體公民(當(dāng)然，那些因為特別年幼而無民事行為能力的人以及因為生理和心理方面的原因而成為無民事行為能力的人，是除外的)。這在前面我們對這五個五年規(guī)劃的普法的簡單介紹中也可以看出來。但實質(zhì)上，這些普法教育的重點始終處在游離狀態(tài)，很難真正集中在應(yīng)該接受普法的官員們身上，黨政官員們參加普法作秀的多、真學(xué)的少，較高級別的黨政官員自己親自參加的少、秘書代勞的多。

歷次普法教育，正式的官方文件都提出這是為了提高“干部群眾”的法律意識和法治觀念，實際上最應(yīng)該提高法律意識和法治觀念的恰恰是黨政官員。可我們的歷次普法教育基本上都有意無意地在籠統(tǒng)地講“干部群眾”的過程中把“干部”們“摘出來”了，留下的只是群眾。正如有學(xué)者所指出的：“1985年全國人大的‘普法決議’把普法的重要性概括為‘將法律交給人民’，這可以看做是中國普法的動機(jī)，也是普法的根據(jù)。但把法律交給人民的實質(zhì)是干部首先守法，普法的根本意義并不在于教育群眾守法，而在于通過普法，確立人民群眾法律主體的地位，使人民群眾能夠有力、有效地利用法律武器，維護(hù)自己的利益，制約權(quán)力?！盵6]可事實并非如此，這種用“領(lǐng)導(dǎo)干部”綁架“群眾”的做法，“突出”的是“群眾”，“掩護(hù)”(掩蓋)的是“領(lǐng)導(dǎo)干部”。這種情況早在2001年就被游勸榮先生批評為是：“‘領(lǐng)導(dǎo)得病，群眾吃藥’。在普法規(guī)劃的實施中，三個五年規(guī)劃都被列為學(xué)法重點對象的各級領(lǐng)導(dǎo)干部，往往最多缺席于普法的課堂，其考試也往往由秘書包辦，在一些地方，學(xué)法成了群眾的‘專利’。本來應(yīng)當(dāng)成為學(xué)法先進(jìn)、守法模范的領(lǐng)導(dǎo)干部的‘缺位’，不僅使一些地方領(lǐng)導(dǎo)層法律知識匱乏，法制觀念淡薄，依法辦事水平低，而且還會產(chǎn)生‘上行下效’之效應(yīng)，對普法工作危害甚巨，對法治過程的影響也相當(dāng)嚴(yán)重?！盵7]

同時，另外一個問題也值得高度注意，那就是隨著全民普法展開時間的延續(xù)，全社會除了主管部門的司法行政部門之外的其他黨政部門及其官員實際上都逐漸失去了對這個事情的熱情，很多人都麻木了，應(yīng)付交差成了普遍的現(xiàn)象。目前，自2006起開始進(jìn)行的“雙百講座”從2009年起“常態(tài)化”，從2010年起“下基層”，很可能走上與經(jīng)過五個五年的全民普法同樣的重要性和實際效果的自我消解之路。已有學(xué)者指出：“很多地方、很多部門及其官員出現(xiàn)了對普法工作‘想起來重要，講起來必要，做起來次要，忙起來不要’的現(xiàn)象。而(普法工作)從印發(fā)的宣傳材料看，普遍存在斷章取義、為我所用的問題，摘錄的盡是一些兇巴巴的禁止性法律條款，讓人看后只見義務(wù)、責(zé)任，卻不見權(quán)利保護(hù)的相關(guān)規(guī)定；有的單位甚至別出心裁地將‘罰款’、‘清家’、‘坐牢’等詞編入普法標(biāo)語，借機(jī)嚇唬老百姓?！盵8]《南方周末》曾經(jīng)報道，江西省有關(guān)部門曾編輯出版《減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作手冊》(簡稱《手冊》)，該《手冊》主要收錄中共中央、國務(wù)院、各部委有關(guān)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的文件、政策法規(guī)，江西、湖南等省貫徹中央減負(fù)精神和村民自治、土地管理、移民建鎮(zhèn)的文件及政策法規(guī)。但就是這樣的一個《手冊》在出版發(fā)行后不久竟然就遭到了查禁。[9]全民普法居然能夠普出這樣的效果來，這的確值得深刻反思。

第二，缺乏針對法律人真正的人性教育，特別忽視對法律人應(yīng)有的“底線意識”的培育。先不說一般公民，中國的黨政官員普遍缺乏基本人權(quán)觀念、人格的尊嚴(yán)和平等的觀念，我們的司法官員和法律職業(yè)人在總體上也與這種情況差不多。那么多的黨政官員包括司法官員涉足貪腐違法犯罪，一些貪腐官員甚至挑戰(zhàn)正常人的生活常識而“很傻很天真”地把上千萬元的受賄說成是老板朋友給的“茶錢”，實際上就是對于自己缺乏“底線意識”的可笑而無力的辯解。

這里所說的“底線”既是對法律人而言的，實際上也是對所有的官員而言的，這不是什么高標(biāo)準(zhǔn)，而是一般人都應(yīng)該達(dá)到的最低要求。這個底線包括兩方面的內(nèi)容：一方面，在我們的日常生活與職業(yè)工作中，總是有那么一些事情從社會倫理道德要求和法律要求來說，乃是我們所絕對不能去做的；另一方面，在我們的日常生活與職業(yè)工作中，同樣總是有那么一些事情從社會倫理道德要求和法律要求來說，乃是我們所絕對必須要去做的。前者為官員和法律人之禁為，也就是官員和法律人必須具有的自律與克制；后者為官員和法律人之必為，也就是官員和法律人必須踐履的職責(zé)與義務(wù)。

底線意識與對底線的堅守，對于法律人之所以特別重要，那是因為：首先，是否具有底線意識、是否能夠堅守底線，乃是法律人與非法律人的職業(yè)素質(zhì)與職業(yè)操守的分界線；其次，當(dāng)代中國的法律人，承載著中國法治未來光明前景的使命與希望，對底線的堅守應(yīng)該是其不可推脫的歷史擔(dān)當(dāng)；再次，具有底線意識并在生活與法律實踐中堅守這樣的底線而行動，將使我們成為真正的社會意義上的人，真正的現(xiàn)代公民，成為具有現(xiàn)代法治素養(yǎng)與法治人格的法律人。最后，具有底線意識并堅守這樣的底線，也完全可能確保官員和法律人作為個人的人生歷程不至于出現(xiàn)那些恥辱的重大挫折與失敗在其職業(yè)生涯中，完全可以確保我們的官員和法律人誠實、正直、平穩(wěn)、安全而自豪地度過其職業(yè)人生。

但是非常遺憾，我國絕大多數(shù)官員和法律人對于這種“底線”缺乏意識和尊重，這種“底線”并沒有在他們的心底生根，他們總覺得自己足夠聰明且膽大心細(xì)，因而沖破了底線也以為能夠做到神不知鬼不覺。至于那么多的黨政官員包括司法官員貪腐違法犯罪，其同行們在心理上大概也是認(rèn)為這些人智商不高，比較愚蠢，不像自己這么聰明。

這種情況的出現(xiàn)，原因可能是多方面的，但其中的一個原因大概非常關(guān)鍵。這就是，在傳統(tǒng)上，中國社會非常重視人性中的善的、良的、好的因素，對其大加頌揚(yáng)和褒獎，時時刻刻和處處都將這些光輝的形象樹立為社會的榜樣和楷模而昭示全社會；而對于人性中的那些丑的、惡的、壞的因素，則以回避即避而不談的方式淡化處理，基本不做正面回應(yīng)。這種情況在中國當(dāng)代包括法律教育和社會法治教育在內(nèi)的整個社會教育中依然在沿襲和延續(xù)著。這與西方社會直面人性的弱點，尤其在政治法律領(lǐng)域直接針對人性的丑惡與弱點而進(jìn)行制度設(shè)計的思路和實踐——比如休謨的“無賴假定”——大異其趣。

第三，缺乏針對法律人的真正的道德教育，而是把道德教育意識形態(tài)化了。我國進(jìn)行的包括社會法治教育的各種形式在內(nèi)的法學(xué)教育，都普遍地特別重視了法學(xué)和法律方面的知識灌輸，而缺乏對受教育者特別是法律人的人文素養(yǎng)與法律職業(yè)素養(yǎng)的培育，應(yīng)該說我國社會不僅一般公眾而且黨政官員甚至是接受過專門法學(xué)與法律教育且獲得了各種層次的法律學(xué)位的法律人，都普遍地缺乏公民意識。這是我國法學(xué)和法律教育，當(dāng)然也包括一般的社會法治教育，完全忽視現(xiàn)代政治道德與法律道德教育的結(jié)果和反映。

20世紀(jì)30年代，我國著名的東吳大學(xué)法學(xué)院教授兼代理教務(wù)長孫曉樓博士就曾認(rèn)真研討過這一問題，提出了關(guān)于法律人才的具有真知灼見的觀點。他說：“講到法律人才，我認(rèn)為至少要有三個要件：(1)要有法律學(xué)問，(2)要有社會常識，(3)要有法律道德。只有了法律學(xué)問而缺少了社會常識，那是滿腹不合時宜，不能適應(yīng)時代的需要，即不能算做法律人才；有了法律學(xué)問，社會常識，而缺少了法律道德，那就不免流為腐化惡化的官僚政客，并不能算做法律人才；一定要有法律學(xué)問、法律道德和社會常識，三者具備，然后可稱為法律人才。”[10]9-10關(guān)于“要有法律的道德”，孫曉樓博士認(rèn)為：“不僅是研究法律的人在執(zhí)行律務(wù)時所應(yīng)當(dāng)注意的，在平時亦當(dāng)有道德的修養(yǎng)：第一點應(yīng)當(dāng)有守正不阿的精神，有孟子所謂‘富貴不能淫，貧賤不能移，威武不能屈’。不徇情面不畏疆御，抱有不屈不撓的大無畏的精神。第二點是有犧牲小己的精神，所謂犧牲小己，便是什么議案或法律，既經(jīng)合法的手續(xù)以產(chǎn)生，那么無論如何應(yīng)當(dāng)犧牲個人的意見，來擁護(hù)這法案之實行，不應(yīng)當(dāng)固執(zhí)成見，做出陽奉陰違的事來?！彼J(rèn)為：“這兩點是最重要的法律道德，不單是做律師法官者應(yīng)當(dāng)特別注意，無論在什么地方，凡是關(guān)于法律的運(yùn)用上，都應(yīng)當(dāng)特別注意著?！盵10]12

客觀地說，中國從官方的角度來看，是非常重視對全社會包括黨政官員的倫理道德教育的，比如2001年中共中央頒布施行的《公民道德建設(shè)實施綱要》以及2002中共中央頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，都特別地強(qiáng)調(diào)了倫理道德建設(shè)的重要性。2006年3月4日，中共中央總書記胡錦濤在全國政協(xié)民盟民進(jìn)聯(lián)組會上提出“八個為榮、八個為恥”的講話，這就是后來被簡稱為“八榮八恥”的社會主義榮辱觀。具體內(nèi)容為：

以熱愛祖國為榮、以危害祖國為恥，

以服務(wù)人民為榮、以背離人民為恥，

以崇尚科學(xué)為榮、以愚昧無知為恥，

以辛勤勞動為榮、以好逸惡勞為恥，

以團(tuán)結(jié)互助為榮、以損人利已為恥，

以誠實守信為榮、以見利忘義為恥，

以遵紀(jì)守法為榮、以違法亂紀(jì)為恥，

以艱苦奮斗為榮、以驕奢淫逸為恥。

一些學(xué)者[11]對胡總書記的“八榮八恥”給予了高度評價，并同時認(rèn)為這幾乎可以跟康熙為了“興行教化，作育人才”而提出的《圣諭十六條》相媲美。1700年即康熙三十九年頒行的《圣諭十六條》內(nèi)容為：

敦孝悌以重人倫；篤宗族以昭雍睦；

和鄉(xiāng)黨以息爭訟；重農(nóng)桑以足衣食；

尚節(jié)儉以惜財用；隆學(xué)校以端士習(xí)；

黜異端以崇正學(xué)；講法律以儆愚頑；

明禮讓以厚風(fēng)俗；務(wù)本業(yè)以定民志；

訓(xùn)子弟以禁非為；息誣告以全良善；

戒匿匪以免株連；完錢糧以省催科；

聯(lián)保甲以弭盜賊；解仇忿以重生命。

兩相印證，“八榮八恥”的社會主義榮辱觀與《圣諭十六條》確有非常驚人的相似。結(jié)合《公民道德建設(shè)實施綱要》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的有關(guān)道德建設(shè)的內(nèi)容，我們可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)代中國社會教育中的道德教育基本上始終都是私人道德(所謂私德)與公共道德(公德)不加區(qū)分地結(jié)合到一起，而在公共道德領(lǐng)域里，我們又特別強(qiáng)調(diào)了公共道德中的道德理想而不是最低限度的道德義務(wù)與道德責(zé)任；同時，我們還特別地重視和強(qiáng)調(diào)了公共道德中的一般性的道德理想，而又特別地忽視了公共道德中的作為最低限度的道德責(zé)任的政治道德與法律道德——也就是作為職業(yè)道德的政治道德與法律道德。

四、當(dāng)代中國社會法治教育的主題轉(zhuǎn)向

立基于我們對當(dāng)代中國的社會法治教育的上述缺陷的反思，從我國社會主義法治建設(shè)實踐的未來發(fā)展考量，當(dāng)代中國的社會法治教育很有必要在教育主題上實現(xiàn)如下幾個轉(zhuǎn)向：

第一，我國黨政官員的法治教育始終是我國社會法治教育的重點。全民普法教育的初衷和出發(fā)點是無可厚非和充滿著良善考量的，但由于法治的實質(zhì)一方面在于限權(quán)，另一方面在于維權(quán)，限權(quán)就是要合理地限制公共權(quán)力特別是政治性公共權(quán)力，維權(quán)就是要充分地尊重、維護(hù)和救濟(jì)公民的合法權(quán)利，因此，我國社會法治教育的核心與重點必須也只能是我國數(shù)量眾多、規(guī)模龐大的黨政官員。如果這些黨政官員的法律意識不能真正提高，一般公眾的法律意識的提高對于我國法治建設(shè)發(fā)展的助推不僅將被大打折扣，而且還將極大地阻礙和消極影響我國法治建設(shè)實踐的績效。

第二，我國的社會法治教育不能以法律知識尤其是具體的法律知識的講解、傳授為重點，而必須始終堅持以法律意識的培育為核心和重點。在我國的法治建設(shè)中，在具體應(yīng)用到法律知識的場合，直接交給專門的法律專家即可，沒有必要而且也根本沒有可能讓全民或者全體黨政官員都成為法律專家，這也是現(xiàn)代社會的基本社會分工的必然邏輯。如果經(jīng)過社會法治教育，我國所有的黨政官員、一般公眾都能夠在涉及法律的時候，本能地或者說下意識地自覺尋求法律專家的相助，交由法律專家具體處置，這就夠了。

第三，我國的社會法治教育必須以強(qiáng)化我國黨政官員的法律底線意識為教育的核心和重點。通過這樣的法治教育，一方面使我國黨政官員充分認(rèn)識到并時刻謹(jǐn)記，在自己的職責(zé)中，必須高度重視法律規(guī)定的作為一般法律關(guān)系主體都必須嚴(yán)格禁止做的各種行為即“禁為”；另一方面也要使我國黨政官員充分認(rèn)識到并時刻謹(jǐn)記在自己的職責(zé)中，還有相當(dāng)多的在法律上必須去做的各種行為即“必為”?！敖麨椤迸c“必為”共同構(gòu)成了法治社會所有社會成員尤其是公權(quán)力行使者的官員的“法律底線”。也可以說，能不能形成并維持有關(guān)堅守這些“法律底線”的自覺意識，乃是我國能不能真正建成法治社會的至關(guān)重要的前提性支撐條件之一。

第四，我國的社會法治教育的出發(fā)點與歸宿必須確立為“公民”教育，即以符合現(xiàn)代民主、法治和憲政的精神實質(zhì)與原則訴求的現(xiàn)代人即“公民”為最終的目的追求。我國的社會法治教育，不能將教育目的確立為超出一般公眾身份的自我認(rèn)知與社會角色認(rèn)同水平的 “道德完人”或者“圣人”，必須立足于現(xiàn)實的生活真實與公眾的人格預(yù)期和道德自覺狀態(tài)，以合格的“公民”及其人格的培育和教養(yǎng)為起碼要求而展開。

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[11]葉季夏.八榮八恥與康熙《圣諭十六條》[EB/OL].[2010-04-14]. http://blog.sina.com.cn/s/blog_48c0dada010004x5.html.