強(qiáng)制的意義：農(nóng)民合作失靈及其矯正

馬 躍

(淮北市委黨校，安徽 淮北 235000)

一、農(nóng)民合作失靈的原因

合作是兩人或者兩人以上基于一定的目的，為完成某項(xiàng)事務(wù)，互相配合而采取的協(xié)調(diào)一致的共同行動(dòng)。根據(jù)合作者自主自愿的性質(zhì)，可以把農(nóng)民家庭之間的合作簡單劃分為自愿與強(qiáng)制兩種形式。自愿合作是在沒有任何強(qiáng)制的情況下，由合作者自愿參與的共同行動(dòng)。合作往往是組織、鼓動(dòng)和說服的過程，是談判和協(xié)商的過程。建立在自愿基礎(chǔ)上的合作并非都是成功的，有時(shí)候會(huì)出現(xiàn)合作失靈。羅興佐通過對稅費(fèi)改革后湖北省荊門地區(qū)農(nóng)村水利的考察，提供了若干合作失靈的案例。上級(jí)決定對每口機(jī)井給予7000元的援助。2003年3月，賀集村十一組召開村民會(huì)議，研究為打井配套的籌資籌勞問題。在討論打井位置時(shí)意見各異。需要打井的高崗地有四五處之多，所有村民都希望將井打在對自己最有利的位置。沒有一個(gè)人的發(fā)言能得到多數(shù)人的同意，吵了一個(gè)多小時(shí)，沒有達(dá)成一致，會(huì)議不歡而散[1]93-94。由此看出，村莊共同利益因?yàn)樾∞r(nóng)之間的瓜分而碎片化，表現(xiàn)為許多分散的家庭利益。不管是農(nóng)田水利還是修路，獲利程度總是不同的，甚至有些家庭受損，按說應(yīng)當(dāng)按照獲利和受損程度進(jìn)行集資和補(bǔ)償。但在確定打井位置后，如何計(jì)算獲利和受損程度，在技術(shù)上是非常困難的。即使有上級(jí)援助的“選擇性激勵(lì)”，打井合作依然失敗。“在國家退出的背景下，由于水資源稟賦的不同，不同的村之間、同一村的不同村民小組之間，乃至同一村民小組的不同農(nóng)戶之間，由于利益的分化，導(dǎo)致協(xié)商的成本極大，合作根本無法達(dá)成?！盵2]27合作就是交易，當(dāng)交易沒有結(jié)果或者交易效率等于零時(shí)，就屬于合作失靈。因?yàn)楹献魇ъ`，人們會(huì)放棄合作的努力，不得不遭受某些損失。

合作失靈的原因是多方面的。一方面，村民自治沒有權(quán)力保障。農(nóng)村實(shí)行村民自治制度，村民大會(huì)是村級(jí)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)享有一定的自治權(quán)。自治權(quán)不僅是說服教育的權(quán)力，更是強(qiáng)制的權(quán)力。實(shí)際上，村民大會(huì)既沒有強(qiáng)制處罰的權(quán)力，也沒有申請法院強(qiáng)制執(zhí)行大會(huì)決議和村規(guī)民約的權(quán)力，村民自治、自治章程和村規(guī)民約往往成為貼在墻上的口號(hào)。村民大會(huì)也無法向其執(zhí)行機(jī)構(gòu)——村民委員會(huì)授予必要的職權(quán)。村民委員會(huì)作為群眾自治組織，不應(yīng)當(dāng)享有行政權(quán)力；在法律和政策上，也沒有給予村民委員會(huì)任何行政權(quán)。實(shí)際上，村民委員會(huì)承擔(dān)了來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排的大量行政事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排行政工作時(shí)也沒有明確授權(quán)，這樣就使村民委員會(huì)在從事行政工作時(shí)處于有人辦事、無權(quán)辦事的狀態(tài)，不得不動(dòng)用人情和面子，甚至動(dòng)用不合法的手段，如拳頭和勢力來開展工作。一旦碰到拒不服從的釘子戶，村干部也無能為力。

另一方面，村莊內(nèi)部關(guān)系復(fù)雜。一是農(nóng)民的覺悟程度不同。人們都希望付出最小的成本而得到最大的收益。具體到村莊內(nèi)部，有人顧及道德輿論，有人不顧及道德輿論；有人搭便車的心理更強(qiáng)烈一些，甚至有人胡攪蠻纏，故意阻止或破壞。二是村莊內(nèi)人與人的關(guān)系復(fù)雜。村民不僅生活在互助合作的狀態(tài)中，而且生活在競爭與沖突的狀態(tài)中。因?yàn)檫@種沖突合作關(guān)系而形成了村莊內(nèi)部的恩怨情仇等復(fù)雜的人事關(guān)系。對有些人來說，即使給再多的補(bǔ)償，依然拒絕合作。三是交易成本太大。河南省蘭考縣董園村，1989年開挖了一條數(shù)百米的河渠，建成一座引水站，全村數(shù)百畝土地實(shí)現(xiàn)自流灌溉，1990年以來，小麥畝產(chǎn)均保持在七八百斤以上[3]119。就該村修建水渠的成本，吳思做過這樣的計(jì)算：首先，這位村支書動(dòng)用了他的社會(huì)資本，說服縣水利局投資30萬元。他的社會(huì)資本：大弟是縣財(cái)辦主任，二弟是附近某農(nóng)場司法員，三弟是縣政府秘書辦主任，四弟任職于縣財(cái)辦，姐夫任職于縣工商稽查大隊(duì)。其次，因?yàn)閰f(xié)調(diào)鄰鄉(xiāng)，往返百余次，耗費(fèi)3.5萬元。再次，大量耗費(fèi)個(gè)人的時(shí)間和精力，甚至為了說服縣水利局投資，在冬天跑到河心，跪在水里，以夸大水的深度。正因?yàn)檫@些高昂的成本，相鄰的小靳莊村雖然與董園村共有一條水渠，寧愿讓他們那一段廢棄，而沒有人出面組織，他們的小麥畝產(chǎn)比董園村要低二三百斤[4]245-247。四是缺乏社會(huì)分層，農(nóng)民之間呈現(xiàn)平面化狀態(tài)，沒有人能比別人更有權(quán)威或更能使其他人信服?！耙?yàn)槿狈Ψ謱?，沒有村民比其他村民處于更有利的地位，也沒有村民比其他村民處于更無力的位置，因而沒有人可以說話讓人信服，也沒有人愿意認(rèn)真去聽他人的聲音；因?yàn)槿狈Ψ謱?，沒有一些人比其他人更有權(quán)威，也就沒有人比其他人更講求公道和公益，因?yàn)楣篮凸姹仨氁源迩f大多數(shù)村民的信任為前提?！盵1]95

自愿合作具有局限性，村干部的人情和面子也不是萬能的。即使在兩人之間，如果意見不一致，又各不相讓，并且沒有任何一方可以壓制另一方，那么永遠(yuǎn)都不能達(dá)成一致意見，其合作交易永遠(yuǎn)不能成功。這時(shí)，協(xié)商的效率等于零，而協(xié)商的成本趨向于無窮大。完全依賴協(xié)商機(jī)制，將使基層組織處于軟弱無力狀態(tài)，使農(nóng)民之間的合作交易陷入成本高而效率低的狀態(tài)。

二、強(qiáng)制合作的必要性

法學(xué)家從法律與道德的區(qū)別上看到法律的強(qiáng)制性。政治學(xué)家看到政府就起源于強(qiáng)制。社會(huì)學(xué)家認(rèn)為，強(qiáng)制是社會(huì)秩序得以保持和運(yùn)行的必要手段。經(jīng)濟(jì)學(xué)家從公共物品的供應(yīng)看到強(qiáng)制的必要性。強(qiáng)制合作是在合作過程中，因?yàn)槟撤N強(qiáng)制力量，使本來不愿意合作的一些人不得不服從或者不得不做出某種被要求的行為。

一定的強(qiáng)制有利于減少搭便車行為和消除某些不合作行為的外部性，是彌補(bǔ)自愿合作不足和矯正農(nóng)民合作失靈的重要手段，從而能更加有效地管理公共資源，更大程度地滿足農(nóng)民對公共物品的需求。村莊內(nèi)的農(nóng)民合作不同于市場交易，具有不可替代性和外部性。市場交易中，可以在許多交易對象中選擇，某人不合作不影響其他人利益。村莊農(nóng)民合作中，人員是不可選擇和替代的。在水利道路工程中，當(dāng)99戶完成了任務(wù)，只有1戶拒不執(zhí)行任務(wù)時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)“一丈不通、萬丈無功”的局面，這戶農(nóng)民的不合作行為就具有了外部性，就損害了其他農(nóng)民的利益。

強(qiáng)制包含懲罰與制裁。奧斯特羅姆通過成功的群體行動(dòng)案例比較，歸納出公共資源有效管理的八項(xiàng)設(shè)計(jì)原則，其中有監(jiān)督、分級(jí)制裁和沖突解決機(jī)制，制裁的程度取決于違規(guī)的內(nèi)容和嚴(yán)重性[5]9。沒有懲罰和制裁，公共資源不能得到有效管理。安徽省績溪縣，分產(chǎn)到戶后，方坦村民組管理一口魚塘，每年村民集資養(yǎng)魚，過年時(shí)每家分魚。2000年，幾個(gè)“頭上長角”的人在池塘亂打魚，村干部沒有制止，此后再也沒有放過魚苗。塘泥長期沒有清理，污水不斷流進(jìn)，漂滿了各種塑料袋、垃圾和浮萍[6]186。對那幾個(gè)“頭上長角”的人，從現(xiàn)有法律和政策上，我們找不到村干部有處罰權(quán)的規(guī)定。在不能懲罰與制裁違規(guī)者的情況下，公共池塘就變成臭水塘。

當(dāng)前，農(nóng)村公共物品的供給主要依靠政府投資和以“一事一議”為形式的農(nóng)民自愿合作。政府只能提供較大的公共物品；較小的公共物品，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的地方，可以由村級(jí)直接提供，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的地方，只能依靠農(nóng)民合作來提供。為解決這個(gè)問題，國家出臺(tái)了“一事一議”政策，解決了農(nóng)民生產(chǎn)和生活中的一些問題，但這個(gè)政策沒有行政仲裁和司法程序的支持。當(dāng)村民大會(huì)形成決議后，有些村民不愿意交錢的情況下，村民大會(huì)無法授權(quán)村民委員會(huì)申請仲裁或提起訴訟。這樣，必然形成交過錢的交過了，沒有交錢的不了了之的結(jié)局。在政府無法全部包辦而“一事一議”政策又操作失敗的情況下，許多地方便會(huì)出現(xiàn)公共物品的供給缺口。這些缺口將對農(nóng)民的生產(chǎn)生活帶來重大影響。沒有小水利的配套，政府投資的大水利就不能發(fā)揮應(yīng)有的作用；沒有村莊的承接和繼續(xù)，政府投資的道路修到哪里，就會(huì)在哪里終止。

小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下，強(qiáng)制合作對于公共物品的提供尤其重要。馬克思說：“無論在埃及和印度，或是美索不達(dá)米亞和波斯以及其他國家，都是利用河水的泛濫來肥田，利用河流的漲水來充注灌溉渠。節(jié)省用水和共同用水是基本的要求，這種要求，在西方，例如在弗蘭德和意大利，曾使私人企業(yè)家結(jié)成自愿的聯(lián)合；但是在東方，由于文明程度太低，幅員廣大，不能產(chǎn)生自愿的聯(lián)合，所以就迫切需要中央集權(quán)的政府來干預(yù)?！盵7]64

東西方之間為什么會(huì)出現(xiàn)如此大的差別？奧爾森在研究集體行動(dòng)的過程中，揭示了群體規(guī)?；蛘弑唤M織者的數(shù)量對交易成本與效率有重大影響。他說：“集團(tuán)成員的數(shù)量越大，組織成本就越高，這樣在獲得任何集體物品前需要跨越的障礙就越大。由于這些原因，集團(tuán)越大，它就越不可能提供最優(yōu)水平的集體物品，而且很大的集團(tuán)在沒有強(qiáng)制或獨(dú)立的外界激勵(lì)的條件下，一般不會(huì)為自己提供哪怕是最小數(shù)量的集體物品?！盵8]40

由于資源稟賦的不同，歐洲農(nóng)場制經(jīng)濟(jì)不同于中國小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。對于大農(nóng)場主來說，所修的那條生產(chǎn)路就在其農(nóng)場范圍內(nèi)，屬于私人事務(wù)。即使涉及三四家農(nóng)場，幾個(gè)農(nóng)場主經(jīng)過協(xié)商，就把事情辦成了，即使建立一個(gè)代理具體事務(wù)的機(jī)構(gòu)，也要受大農(nóng)場主制約，這個(gè)組織無法凌駕于這些大農(nóng)場主之上。小農(nóng)體制下，因?yàn)榈貕K小而分散，挖一條溝都可能涉及上百家農(nóng)民不同的利益。如果某個(gè)農(nóng)民發(fā)起這個(gè)工程，在缺乏社會(huì)分層的情況下，至少要展開上百次討價(jià)還價(jià)式的談判，后面的補(bǔ)償條件很可能與前面的不一致，前面談判的結(jié)果還要不斷修改，如此不斷反復(fù)，直至全體一致，談判的次數(shù)會(huì)呈現(xiàn)無限增長的態(tài)勢。由時(shí)間、精力和物質(zhì)補(bǔ)償構(gòu)成的交易成本就不是擁有“乞丐式財(cái)產(chǎn)”[9]308的個(gè)體農(nóng)民所能承擔(dān)的了。這種情況下，必須有一個(gè)凌駕于各家庭之上，一個(gè)能壓制絕大多數(shù)村民的組織或個(gè)人，把大家召集過來，以開會(huì)的形式，而不是逐個(gè)談判的形式，并且壓服那些不太樂意接受的人，才能形成集體行動(dòng)的決議。正因?yàn)楹献魇马?xiàng)多、合作標(biāo)的小、政府介入成本高，在傳統(tǒng)中國，才出現(xiàn)了以族權(quán)、紳權(quán)和鄉(xiāng)里組織等構(gòu)成的一個(gè)準(zhǔn)政府權(quán)力系統(tǒng)，允許和鼓勵(lì)“村規(guī)民約”的制定，并給予一定的司法支持，從而以較低的成本保護(hù)公共資源，提供公共物品。

總之，強(qiáng)制是提高交易效率、控制和降低交易成本的重要手段，從更大的范圍看，強(qiáng)制也是社會(huì)治理的必要手段?！叭绾文軌蚪⒑途S持一個(gè)守范的有序的社會(huì)呢？既然僅靠自律不行, 那就必須要有一種行為人所不能控制的力量, 即外部強(qiáng)制力量。這種外部強(qiáng)制力量的功能就是增加不自律者的成本, 減少不自律者的收益, 使不自律行為由有利可圖變?yōu)闊o利可圖, 以此消除或減少行為主體的不自律行為?！盵10]35

三、自愿與強(qiáng)制相結(jié)合的治理模式

強(qiáng)制畢竟是迫不得已的手段。自愿與強(qiáng)制相結(jié)合，才是有效解決農(nóng)民合作問題的治理模式。自由是美好的，社會(huì)中又有太多的強(qiáng)制，正如盧梭所說，“人是生而自由的，但無所不在枷鎖之中”[11]8。自由帶來創(chuàng)造和活力，強(qiáng)制帶來組織和秩序，帶來集體行動(dòng)和公共物品。自由和紀(jì)律，自愿和強(qiáng)制，是人類生存和發(fā)展的方式，也將是人類社會(huì)永恒的生活狀態(tài)。鄉(xiāng)村治理中，既要有自由，又要有強(qiáng)制。農(nóng)民之間利益比較一致，分歧較少，具有一定的村落傳統(tǒng)，強(qiáng)制的東西可以少一些。反之，必須多一些強(qiáng)制。

應(yīng)當(dāng)盡可能多地采取自愿合作的形式。日常生活中，我們可以觀察到因?yàn)樽栽负献鞫扇〖w行動(dòng)或者提供公共物品的大量事例。強(qiáng)制容易引起人際關(guān)系的緊張，民主基礎(chǔ)上的強(qiáng)制也容易侵害少數(shù)人的利益。所以，對組織者來說，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)居民參與的積極性，盡可能采取包括宣傳教育、典型示范、小組討論、積極分子帶頭、利益誘導(dǎo)、協(xié)商談判等非強(qiáng)制手段，曉之以理，動(dòng)之以情，誘之以利，從而促使農(nóng)民合作的成功。

賦予村民大會(huì)一定的自治權(quán)。兩人之間簽訂的合同，可以得到法律的保護(hù)；村民大會(huì)經(jīng)過村民一致通過形成的決議，應(yīng)當(dāng)屬于多人之間簽訂的合同，理應(yīng)受到法律的保護(hù)和司法支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府做出的行政決定，可以申請法院審查和強(qiáng)制執(zhí)行；村民大會(huì)經(jīng)過多數(shù)人同意制定出來的自治章程或村規(guī)民約，也應(yīng)當(dāng)可以申請法院審查和強(qiáng)制執(zhí)行。應(yīng)當(dāng)給予村民大會(huì)一定的行政及司法支持。對于經(jīng)多數(shù)人同意形成的村民大會(huì)決議和章程，當(dāng)個(gè)別人不遵守時(shí)，應(yīng)由村民大會(huì)授權(quán)村民委員會(huì)申請行政仲裁或者提起訴訟程序；同樣的，有利害關(guān)系或認(rèn)為決議有問題的村民也有權(quán)提起仲裁或訴訟程序，以保護(hù)自身的合法權(quán)益。

授予村民委員會(huì)一定的職權(quán)。當(dāng)前，村民委員會(huì)的權(quán)力不是太強(qiáng)了，而是太弱了?；鶎咏M織的軟弱無力是許多地方存在的嚴(yán)重問題。村民委員會(huì)執(zhí)行村民大會(huì)決議時(shí)，村民大會(huì)應(yīng)當(dāng)給予必要的授權(quán)；村民委員會(huì)執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府及政府各部門工作任務(wù)時(shí)，這些機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)給予必要的授權(quán)。只有這樣，才能有人辦事、有錢辦事和有權(quán)辦事，使村民委員會(huì)成為有戰(zhàn)斗力和執(zhí)行力的組織，才能有效地完成各項(xiàng)工作任務(wù)。

建立居民參與和權(quán)力制衡的機(jī)制。眾多小農(nóng)之上需要一個(gè)凌駕于其上的組織，否則不能起到壓制和決定的作用。但正因如此，這個(gè)組織容易成為專權(quán)和專斷的組織，一個(gè)侵犯居民利益的組織，甚至成為一個(gè)獲取個(gè)人利益而出賣集體利益的組織。因此，在公共資源的保護(hù)和公共物品的提供方面，在賦予基層組織一定強(qiáng)制權(quán)的同時(shí)，又要用自治章程和村規(guī)民約來規(guī)范這種權(quán)力，用民主決策、民主監(jiān)督、民主任免的機(jī)制以及仲裁和司法程序來制約這種權(quán)力，以保證權(quán)力行使的合法性和公平性。

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