論美國(guó)成年監(jiān)護(hù)制度的發(fā)展變革及其對(duì)我國(guó)的借鑒

彭少慧

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

一、美國(guó)成年監(jiān)護(hù)制度歷史概況

美國(guó)的監(jiān)護(hù)制度可以追溯到殖民地時(shí)期，可分為三個(gè)階段：從殖民地時(shí)期到19世紀(jì)中期，從19世紀(jì)中期到20世紀(jì)60年代的早期，從20世紀(jì)60年代到現(xiàn)在。殖民地時(shí)期的美國(guó)，期望家庭這個(gè)“主要的社會(huì)單位”來(lái)照顧他們自己的家庭成員，與此同時(shí)，輔助性的公共設(shè)施機(jī)構(gòu)來(lái)照管孤兒和沒(méi)有親朋的人。如此一來(lái)，長(zhǎng)期失業(yè)者、精神病人、無(wú)家可歸的人成為一個(gè)臨時(shí)的“龐大的群體”，在城市與城市之間流動(dòng)生存。在1700年底，弗吉尼亞州建立起第一家專(zhuān)門(mén)針對(duì)精神缺陷者的醫(yī)院即威廉斯堡醫(yī)院。一直到1824年，威廉斯堡醫(yī)院一直是唯一的一所這樣的機(jī)構(gòu)。1824年，肯塔基州的東部建立起一所精神病人收容所，基于國(guó)家父權(quán)主義的理念，通過(guò)賦予州政府權(quán)力去積極作為，來(lái)保障精神障礙者的生存和其利益。與現(xiàn)行監(jiān)護(hù)法律相類(lèi)似，當(dāng)時(shí)要完成認(rèn)定精神失常的法律程序需要一名醫(yī)生對(duì)精神病患者的診斷證明或者一位太平紳士的證明。

在20世紀(jì)，影響精神缺陷者權(quán)利的法律的發(fā)展主要依賴(lài)于以下三個(gè)方面：(1)有關(guān)精神缺陷者的病因、護(hù)理的醫(yī)學(xué)知識(shí)和其所需要的治療；(2)承擔(dān)照看精神缺陷者責(zé)任的國(guó)家機(jī)構(gòu)；(3)法律工作者對(duì)精神障礙者社會(huì)救濟(jì)工作的重視。到20 世紀(jì)中葉就有了針對(duì)精神障礙者的兩個(gè)基本保護(hù)程序——精神病人收院程序與監(jiān)護(hù)程序,精神病人收院程序是通過(guò)國(guó)家的政策權(quán)力來(lái)保護(hù)社會(huì)而監(jiān)護(hù)則是通過(guò)國(guó)家行使親屬權(quán)力來(lái)保護(hù)那些無(wú)法保護(hù)自己的欠缺行為能力人。[1]

二、20世紀(jì)中期以來(lái)美國(guó)成年監(jiān)護(hù)制度的研究發(fā)展與改革

美國(guó)自20世紀(jì)60年代開(kāi)始了對(duì)成年監(jiān)護(hù)制度的一系列實(shí)證研究和調(diào)查。大量的研究從人口分析和對(duì)精神病院及精神拘禁的精神病人和精神缺陷者的報(bào)道開(kāi)始，從20世紀(jì)60年代的精神缺陷者與法律研究到70年代對(duì)《統(tǒng)一遺囑驗(yàn)證法典》第五章的修訂所展開(kāi)的積極討論和美國(guó)律師協(xié)會(huì)精神障礙者委員會(huì)的示范法，再到80年代《統(tǒng)一成年監(jiān)護(hù)與保護(hù)程序法》、美國(guó)律師協(xié)會(huì)國(guó)家監(jiān)護(hù)研討會(huì)議和90年代的美國(guó)參議院特別委員會(huì)老齡問(wèn)題研討會(huì)——監(jiān)護(hù)制度圓桌會(huì)議等的這一系列會(huì)議和會(huì)議所產(chǎn)生的專(zhuān)題論文，為21世紀(jì)的成年監(jiān)護(hù)制度注入了新的理念并帶來(lái)了許多深刻影響。

(一)有限制的監(jiān)護(hù)——監(jiān)護(hù)替代措施

《統(tǒng)一遺囑驗(yàn)證法典》(UPC)頒布于1969年，是全國(guó)統(tǒng)一州法委員會(huì)制定的，是對(duì)遺囑檢驗(yàn)法律不斷審視和研究的結(jié)果。1971年，愛(ài)達(dá)荷州第一個(gè)通過(guò)了《統(tǒng)一遺囑驗(yàn)證法典》，直到1995年，其他15個(gè)司法轄區(qū)緊隨愛(ài)達(dá)荷州之后通過(guò)該法典，盡管他們中大部分對(duì)UPC第五章做了大量修正或初步修改?！督y(tǒng)一遺囑驗(yàn)證法典》第五章(Article V)第三部分定義了無(wú)行為能力人，規(guī)定了詳細(xì)且具體的通知要求。體現(xiàn)在訴訟通知必須送達(dá)給被宣告喪失行為能力人本人和其配偶，或者在沒(méi)有配偶的情況下送達(dá)給其成年子女。如果被宣告喪失行為能力人既沒(méi)有成年子女也沒(méi)有配偶，通知必須送達(dá)給其父母，如果其父母健在的話(huà)。UPC第五章規(guī)定了監(jiān)護(hù)人的權(quán)利和職責(zé)是有責(zé)任照顧、維持監(jiān)護(hù)并且管理被監(jiān)護(hù)人，但是，監(jiān)護(hù)人不可讓第三人為被監(jiān)護(hù)人的行為負(fù)責(zé)。

在20世紀(jì)70年代中期，美國(guó)律師協(xié)會(huì)精神障礙者委員會(huì)開(kāi)始努力促使《統(tǒng)一遺囑驗(yàn)證法典》第五章的修訂，引入“有限制的監(jiān)護(hù)”理念從而避免標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)護(hù)訴訟中內(nèi)含的“過(guò)分行為”。 美國(guó)律師協(xié)會(huì)精神障礙者委員會(huì)準(zhǔn)備并起草的立法建議示范供各州使用作為UPC第五章的替代選擇。美國(guó)律師協(xié)會(huì)的示范性法規(guī)(ABA示范性法規(guī))著重強(qiáng)調(diào)了有限制的監(jiān)護(hù)和其他替代措施，以便更好地服務(wù)于需要監(jiān)護(hù)法保護(hù)的精神有缺陷的美國(guó)公民，增加法律的靈活度，從而加強(qiáng)自治且盡可能地保留個(gè)人權(quán)利。示范性法規(guī)的數(shù)個(gè)部分的設(shè)計(jì)旨在使被宣告為無(wú)行為能力人或在監(jiān)護(hù)制度之下的被監(jiān)護(hù)人受益。ABA示范性法規(guī)在人身監(jiān)護(hù)方面的規(guī)定是強(qiáng)有力的，且提供了準(zhǔn)確的定義。另外，ABA示范性法規(guī)試圖改變傾向于主觀標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)學(xué)意見(jiàn)，代之提供一種以功能性為基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)預(yù)備被監(jiān)護(hù)人的最近行為來(lái)考察其意見(jiàn)及能力。ABA示范性法規(guī)還試圖設(shè)定一個(gè)時(shí)間限制對(duì)能力的恢復(fù)進(jìn)行司法審查，并提出恰當(dāng)?shù)闹委熀褪赵褐委煼?wù)的要求。ABA示范性法規(guī)提出了有限制的監(jiān)護(hù)理念來(lái)提供盡可能謹(jǐn)慎的、必要性的干預(yù)，從而使降低監(jiān)護(hù)制度下的被監(jiān)護(hù)人生活質(zhì)量和剝奪被監(jiān)護(hù)人權(quán)利行使的現(xiàn)象得到減少。ABA示范性法規(guī)同樣提出了程序上的正當(dāng)程序保護(hù)，這在之前的大多數(shù)監(jiān)護(hù)法中不存在或是空白的。

20世紀(jì)70年代以來(lái)，美國(guó)律師協(xié)會(huì)精神障礙者委員會(huì)一直堅(jiān)持有限制的監(jiān)護(hù)的必要性，各州對(duì)此作出反應(yīng)，開(kāi)始修改其成文法，使其包含“有限制的監(jiān)護(hù)”理念。1982年《統(tǒng)一監(jiān)護(hù)與保護(hù)程序法》(UGPPA)頒布，UGPPA調(diào)整了UPC第五章并使其包含了有關(guān)有限制的監(jiān)護(hù)理念的明確術(shù)語(yǔ)，并且有限監(jiān)護(hù)理念體現(xiàn)在其他部分，以體現(xiàn)法律內(nèi)在的統(tǒng)一并符合有限監(jiān)護(hù)理念。根據(jù)UGPPA的要求，在作出監(jiān)護(hù)決定之前，要證明除了監(jiān)護(hù)措施之外，沒(méi)有其他較小限制性替代措施可以利用。在后來(lái)的白宮老齡問(wèn)題會(huì)議上，與會(huì)學(xué)者進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了要使用欠缺行為能力的功能性評(píng)價(jià)，而非絕對(duì)的醫(yī)學(xué)診斷來(lái)確定具體情況下預(yù)備被監(jiān)護(hù)人在人身和財(cái)產(chǎn)事務(wù)中是否需要幫助，從而幫助他們盡可能地保持自我決定權(quán)，通過(guò)法律來(lái)促進(jìn)鼓勵(lì)使用監(jiān)護(hù)制度的最小限制性方式。

(二)程序性的保障——正當(dāng)法律程序

1987年在全面的調(diào)查以及對(duì)2200份遺囑監(jiān)護(hù)和不動(dòng)產(chǎn)管理案卷的調(diào)查之后，美聯(lián)社在美國(guó)各大城市、社區(qū)報(bào)紙刊發(fā)了其調(diào)查結(jié)果。美聯(lián)社報(bào)道指出了一系列問(wèn)題，包括：(1)缺乏足夠的資源來(lái)充分監(jiān)督監(jiān)護(hù)人的行為和被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)、人身狀況；(2)對(duì)監(jiān)護(hù)人沒(méi)有或很少有培訓(xùn)；(3)很少或幾乎沒(méi)有意識(shí)到監(jiān)護(hù)替代措施；(4)缺乏正當(dāng)程序。20世紀(jì)80年代對(duì)于監(jiān)護(hù)程序的關(guān)注集中在其缺乏統(tǒng)一的程序上的正當(dāng)程序和保障條款。

早在1978年，美國(guó)律師協(xié)會(huì)的示范性法規(guī)就提出了程序上的正當(dāng)程序保護(hù)，這在之前的大多數(shù)監(jiān)護(hù)法中不存在或是空白的，包括建構(gòu)程序上的正當(dāng)程序保障條款，來(lái)阻止急切的未來(lái)繼承人所實(shí)施的對(duì)老年人不正當(dāng)?shù)膹?qiáng)制收容等等。美聯(lián)社發(fā)表了一系列關(guān)于監(jiān)護(hù)制度的文章，首要關(guān)注的就是程序上的正當(dāng)法律程序和在監(jiān)護(hù)聽(tīng)證與審判中賦予被告的權(quán)利。在此之后，幾十個(gè)州響應(yīng)號(hào)召，通過(guò)修訂或重新制定的方式對(duì)監(jiān)護(hù)法進(jìn)行了改革，當(dāng)監(jiān)護(hù)訴求和無(wú)行為能力裁定在法庭上被提出時(shí)，最少應(yīng)提供通知和程序上的正當(dāng)法律程序。

1988年7月，美國(guó)律師協(xié)會(huì)精神障礙者與老年人法律問(wèn)題委員會(huì)同來(lái)自全國(guó)各地的38位監(jiān)護(hù)專(zhuān)家參加國(guó)家監(jiān)護(hù)研討會(huì)，與會(huì)專(zhuān)家除了法律專(zhuān)業(yè)人員，還包括醫(yī)生、老年網(wǎng)絡(luò)代表、精神衛(wèi)生專(zhuān)家、政府官員。研討會(huì)的主題是對(duì)國(guó)家監(jiān)護(hù)“體系”改革的建議。對(duì)于程序上的正當(dāng)法律程序，國(guó)家監(jiān)護(hù)研討會(huì)的建議書(shū)包括：(1)具體的申請(qǐng)形式；(2)最低正當(dāng)程序保障條款，通常包括權(quán)利告知；(3)聘請(qǐng)律師和參加聽(tīng)證的法定權(quán)利。聽(tīng)證權(quán)利包括以下方面：(1)被告出席聽(tīng)證會(huì)的權(quán)利；(2)強(qiáng)制出庭，及直接詢(xún)問(wèn)和交叉詢(xún)問(wèn)證人；(3)出示證據(jù)；(4)清楚的和令人信服的舉證責(zé)任；(5)被告有權(quán)對(duì)任何不利法庭決議或判決進(jìn)行上訴。[2]另一個(gè)值得注意的建議為要求對(duì)律師進(jìn)行培訓(xùn)，和對(duì)法官非強(qiáng)制性的培訓(xùn)以及對(duì)培訓(xùn)和示范課程的具體內(nèi)容的構(gòu)建。在20世紀(jì)80年代的后半期，許多議案在國(guó)會(huì)上提出，這些議案要求各州通過(guò)立法來(lái)保障被宣告為無(wú)行為能力人和在監(jiān)護(hù)制度下的被監(jiān)護(hù)人的權(quán)利。聯(lián)邦立法集中在與無(wú)行為能力的裁定相關(guān)的法律上的正當(dāng)法律程序，并且提出了監(jiān)護(hù)服務(wù)需求相關(guān)的考慮，其形式有監(jiān)護(hù)人培訓(xùn)、資格證書(shū)、責(zé)任和監(jiān)督。1995年，白宮老齡問(wèn)題會(huì)議上進(jìn)一步確定了監(jiān)護(hù)程序上的正當(dāng)法律程序，包括預(yù)備被監(jiān)護(hù)人充分的權(quán)利告知、律師代理的權(quán)利、出席聽(tīng)證、提交證據(jù)和以其他方式參與聽(tīng)證的權(quán)利。

(三)公共監(jiān)護(hù)制度

在1979至1980年間，一場(chǎng)全國(guó)性的研究對(duì)公共監(jiān)護(hù)制度進(jìn)行了評(píng)價(jià)，以確定公共監(jiān)護(hù)制度在確保老年人的權(quán)利、利益和救濟(jì)方面究竟是起了幫助作用還是阻礙作用。在對(duì)6個(gè)州進(jìn)行了集中實(shí)地考察之后，研究發(fā)現(xiàn)公共監(jiān)護(hù)的被監(jiān)護(hù)人有時(shí)幾乎得不到人身注意。法院按照慣例授權(quán)絕對(duì)監(jiān)護(hù)，幾乎沒(méi)有使用部分或有限制的監(jiān)護(hù)。研究發(fā)現(xiàn)法院基于職責(zé)進(jìn)行審查，并且發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)制度最初追求的并不是并非對(duì)被監(jiān)護(hù)人的考慮而是達(dá)成醫(yī)療目的的需要。公共監(jiān)護(hù)研究得出結(jié)論，成功的監(jiān)護(hù)至少要基于以下4個(gè)基本原則：第一，公共監(jiān)護(hù)必須獨(dú)立于任何服務(wù)提供單位；第二模式是申請(qǐng)無(wú)行為能力裁定的公共監(jiān)護(hù)人不得再被允許做監(jiān)護(hù)人；第三，公共監(jiān)護(hù)必須要有足夠的人員和財(cái)力以使機(jī)構(gòu)收容的被監(jiān)護(hù)人不超過(guò)500人，一個(gè)服務(wù)人員服務(wù)的被監(jiān)護(hù)人不超過(guò)30人；第四，公共監(jiān)護(hù)制度要有嚴(yán)格的程序。

1993年，在美國(guó)退休人員協(xié)會(huì)和美國(guó)律師協(xié)會(huì)老年人法律問(wèn)題委員會(huì)的支持下，開(kāi)展了全國(guó)范圍內(nèi)公共監(jiān)護(hù)的調(diào)查。分析了當(dāng)時(shí)美國(guó)公共監(jiān)護(hù)情形并對(duì)改革和進(jìn)一步的研究提出了方向。研究對(duì)11個(gè)州進(jìn)行了調(diào)查，隨著對(duì)阿拉巴馬州、佐治亞州、愛(ài)達(dá)荷州、亞拉巴馬州和哥倫比亞特區(qū)公共監(jiān)護(hù)項(xiàng)目的集中分析，將各州提供的監(jiān)護(hù)服務(wù)分成五種模式。[2]第一種模式是“獨(dú)立的國(guó)家公共監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)”，有7個(gè)州采用并財(cái)政資助獨(dú)立的公共監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)，但是在其他問(wèn)題比如“場(chǎng)所、資金來(lái)源、雇員、指導(dǎo)方針和服務(wù)對(duì)象”方面有很大不同。第二種模式是“提供社會(huì)服務(wù)的政府機(jī)構(gòu)”，提供公共監(jiān)護(hù)辦公室與先前存在的州或地區(qū)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)一起提供服務(wù)。第三種模式是“通過(guò)志愿者或合同提供服務(wù)的私人部門(mén)”，通過(guò)州政府與“營(yíng)利或非營(yíng)利機(jī)構(gòu)或志愿者協(xié)會(huì)”訂立合同來(lái)提供監(jiān)護(hù)服務(wù)。第四種模式是“非提供社會(huì)服務(wù)的政府雇員”，這種模式要求政府雇員成為公共監(jiān)護(hù)人，要么基于其職責(zé)或者在缺乏其他監(jiān)護(hù)人時(shí)作為最后的救助手段。政府雇員包括“法官、行政司法長(zhǎng)官、公共信托，或行政長(zhǎng)官”。最后一種模式是給予法院選擇權(quán)，使用不同其他四種模式或公共監(jiān)護(hù)的方式。在美國(guó)，法院是名副其實(shí)的監(jiān)護(hù)權(quán)力機(jī)構(gòu)，對(duì)監(jiān)護(hù)事務(wù)介入較多，程序也相當(dāng)繁瑣，法院會(huì)對(duì)是否有必要為老年無(wú)能力處理自己事物的人設(shè)置監(jiān)護(hù)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，在整個(gè)監(jiān)護(hù)過(guò)程中，監(jiān)護(hù)人的行為處處受到法官的監(jiān)督和指導(dǎo)，體現(xiàn)了國(guó)家公權(quán)力對(duì)監(jiān)護(hù)的積極干預(yù)，在當(dāng)代監(jiān)護(hù)制度中，公權(quán)力介入監(jiān)護(hù)，代表國(guó)家處理監(jiān)護(hù)事務(wù)，不再將監(jiān)護(hù)作為個(gè)人事務(wù)符合現(xiàn)代監(jiān)護(hù)趨勢(shì)。[3]192，194

(四)監(jiān)護(hù)監(jiān)督

1995年，白宮老齡問(wèn)題會(huì)議提出提供教育與培訓(xùn)努力使監(jiān)護(hù)人、法官、專(zhuān)業(yè)人員和一般公眾知曉國(guó)家監(jiān)護(hù)指導(dǎo)原則和監(jiān)護(hù)的較小限制的選擇方案。同時(shí)會(huì)議還提出，法院設(shè)計(jì)一個(gè)方案對(duì)監(jiān)護(hù)人和其作出的財(cái)產(chǎn)交易及人身決定進(jìn)行監(jiān)督，并確保對(duì)此的責(zé)任，通過(guò)這種方式對(duì)監(jiān)護(hù)人進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)督。加利福尼亞州在提供監(jiān)護(hù)監(jiān)督方面起了帶頭作用，加州在全州范圍內(nèi)設(shè)立監(jiān)督和審查監(jiān)護(hù)人的體系。1977年的法規(guī)確立了法院指定調(diào)查員，調(diào)查者進(jìn)行年度審查，且必須給法庭提供證明報(bào)告，包括所有的有利害關(guān)系的部分和其他根據(jù)法庭命令的報(bào)告。審查作用的核心在于確定監(jiān)護(hù)人的行為是否為被保護(hù)人的最大利益而進(jìn)行。另外，調(diào)查者必須確定并報(bào)告被保護(hù)人的狀況是否需要改變，監(jiān)護(hù)是否需要撤銷(xiāo)、限制或終止。差不多在加州監(jiān)督體系開(kāi)始施行的20年之后，其他州實(shí)際上幾乎沒(méi)有提供監(jiān)督所必需的資金和人員。大多數(shù)州很少或幾乎沒(méi)有對(duì)監(jiān)護(hù)人的行為提供監(jiān)督，復(fù)審僅僅對(duì)申請(qǐng)或其他指控作出解釋和反應(yīng)。大多數(shù)州沒(méi)有提供主動(dòng)監(jiān)督來(lái)確定被監(jiān)護(hù)人或被保護(hù)人的生活水平是否得到維持，更不用說(shuō)是否有所提高了。在加州，法庭調(diào)查員實(shí)際上充當(dāng)了保護(hù)被監(jiān)護(hù)人利益的角色并且依靠公共和私人混合資金來(lái)提供資金維持達(dá)到監(jiān)督目的的必要人員的所需。[2]

學(xué)者Hurme從1991年開(kāi)始對(duì)監(jiān)護(hù)制度作出研究，她指出，在各州的所有新的成文法規(guī)中，除了特拉華州之外，都要求人身監(jiān)護(hù)人和財(cái)產(chǎn)監(jiān)護(hù)人的年度會(huì)計(jì)報(bào)告和身體狀況報(bào)告文件，且做出了詳盡規(guī)定，但是她同時(shí)發(fā)現(xiàn)立法中沒(méi)有規(guī)定為監(jiān)督監(jiān)護(hù)案件情況的調(diào)查人員提供充分的資金。調(diào)查研究表明：主動(dòng)型調(diào)查方式是一種趨勢(shì)，其可以確保監(jiān)護(hù)對(duì)被監(jiān)護(hù)人是必要的且被監(jiān)護(hù)人利益不會(huì)受到損害。Hurme以紐約州和德克薩斯州為例說(shuō)明政府委任專(zhuān)業(yè)人員通過(guò)報(bào)告進(jìn)行監(jiān)督，并且詳述了對(duì)監(jiān)護(hù)人、法庭評(píng)論員和調(diào)查員的特殊培訓(xùn)要求。監(jiān)護(hù)監(jiān)督的解決辦法兩個(gè)方面體現(xiàn)在：(1)非盈利機(jī)構(gòu)和經(jīng)過(guò)培訓(xùn)的志愿者。在全國(guó)范圍內(nèi)監(jiān)護(hù)監(jiān)督可見(jiàn)的成果之一來(lái)源于私人非盈利機(jī)構(gòu)。AARP/LCE(美國(guó)退休人員協(xié)會(huì)/老年人法律顧問(wèn))在1988年起動(dòng)了一項(xiàng)方案，培訓(xùn)和監(jiān)督在各種模式管轄中的志愿者。國(guó)家監(jiān)護(hù)監(jiān)督項(xiàng)目旨在建立與法院的合作基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)挑選，為法院人員進(jìn)行志愿者管理培訓(xùn)，同時(shí)伴隨對(duì)志愿者的培訓(xùn)是可行的。培訓(xùn)包括口頭表達(dá)和書(shū)面材料，并鼓勵(lì)志愿者通過(guò)簡(jiǎn)單的案例與形式參與法庭。志愿者作為法院調(diào)查員、法院審計(jì)員、報(bào)告調(diào)查員來(lái)提供服務(wù)。該項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)者相信這會(huì)對(duì)法庭處理案卷產(chǎn)生巨大的影響。該項(xiàng)目服務(wù)于13個(gè)司法轄區(qū)，審查了超過(guò)11000份案卷，處理了超過(guò)7000例審計(jì)報(bào)告，且走訪(fǎng)了超過(guò)5000位被監(jiān)護(hù)人。這是依照并實(shí)施該項(xiàng)目的實(shí)踐結(jié)果。(2)全國(guó)數(shù)據(jù)庫(kù)和統(tǒng)一程序。全國(guó)州法院中心聯(lián)合提出建立全國(guó)監(jiān)護(hù)數(shù)據(jù)庫(kù)的必要性，為州和聯(lián)邦政府建立的數(shù)據(jù)庫(kù)可以提供以經(jīng)驗(yàn)為依據(jù)的資料，通過(guò)這些資料，可以謹(jǐn)慎的預(yù)測(cè)需監(jiān)護(hù)案件的數(shù)量。如果被監(jiān)護(hù)人的數(shù)量可以預(yù)知的話(huà)，就可以為必須的人員、培訓(xùn)和實(shí)施的花費(fèi)提供必需的資金。全國(guó)性的數(shù)據(jù)可以提供一致的、統(tǒng)一的表格，以便在全國(guó)范圍內(nèi)收集相同種類(lèi)的事實(shí)和案例。

三、我國(guó)成年監(jiān)護(hù)制度的完善

隨著20世紀(jì)中期以來(lái)人權(quán)保護(hù)思想的興起，國(guó)際社會(huì)特別關(guān)注保護(hù)那些自身缺乏保護(hù)能力的人，如兒童、殘疾人，包括精神發(fā)育遲滯者和精神疾病患者。聯(lián)合國(guó)和其他國(guó)際組織如世界衛(wèi)生組織、世界精神病學(xué)會(huì)、殘疾人國(guó)際組織等通過(guò)了一系列宣言，如《智力遲鈍者權(quán)利宣言》、《殘疾人權(quán)利宣言》、《盧克索爾人權(quán)宣言》等，這些宣言對(duì)于身心障礙者的保護(hù)起到了極大的推動(dòng)作用，西方發(fā)達(dá)國(guó)家尤其注重將新的理念納入本國(guó)監(jiān)護(hù)體系中，在成年監(jiān)護(hù)領(lǐng)域進(jìn)行了大規(guī)模的改革。這些變革也給我國(guó)監(jiān)護(hù)制度的完善帶來(lái)了啟示，考察國(guó)際組織在20世紀(jì)50年代以來(lái)的一系列宣言所體現(xiàn)的理念及美國(guó)自20世紀(jì)60年代以來(lái)展開(kāi)的調(diào)查研究所帶來(lái)的發(fā)展變革，我國(guó)當(dāng)作出如下借鑒：

(一)以欠缺行為能力人的需求為中心——有限制的監(jiān)護(hù)及替代措施

隨著對(duì)身心障礙者保障理念理解的加深，人們開(kāi)始逐漸意識(shí)到，對(duì)成年人的監(jiān)護(hù)與照顧不應(yīng)該以健康人對(duì)其提供照顧和監(jiān)護(hù)為中心，而應(yīng)該以欠缺行為能力人本人的需求為中心。因此應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)的規(guī)定，引入有限制的監(jiān)護(hù)理念來(lái)提供盡可能謹(jǐn)慎的、必要性的干預(yù)，同時(shí)積極尋求其他較小限制性的監(jiān)護(hù)替代措施。法律充分注意保護(hù)被監(jiān)護(hù)人殘存的行為能力，維護(hù)其自主決定、獨(dú)立并盡可能地保留他們的個(gè)人權(quán)利。根據(jù)我國(guó)《民法通則》及《民法通則》若干意見(jiàn)的規(guī)定，認(rèn)定成年人無(wú)行為能力或限制行為能力采取法院宣告制度，且對(duì)當(dāng)事人的做決定權(quán)幾乎予以全部剝奪。這種宣告制度雖然有利于降低司法成本和保護(hù)相對(duì)人利益，但卻不合理的抽象限縮被宣告人的具體機(jī)會(huì)，剝奪了其個(gè)人的自由地位，全面犧牲被宣告人的行為能力和法律自治生活。[4]因此，引入有限制的監(jiān)護(hù)理念尤為重要，設(shè)定監(jiān)護(hù)前需證明監(jiān)護(hù)的建立是對(duì)被監(jiān)護(hù)人的生活限制最小的保護(hù)措施。

(二)充分保障欠缺行為能力人的權(quán)利——正當(dāng)程序保障措施

只有程序?qū)崿F(xiàn)了正義，才能夠?qū)崿F(xiàn)實(shí)體正義，這是現(xiàn)代監(jiān)護(hù)法從重視實(shí)體保護(hù)發(fā)展到實(shí)體保護(hù)與程序保護(hù)并重的趨勢(shì)，也是人權(quán)保障中程序保障的必然要求。[5]被監(jiān)護(hù)人即使不具備行為能力但是其仍然具有參與法庭各項(xiàng)程序的能力。根據(jù)我國(guó)的法律規(guī)定，被監(jiān)護(hù)人雖然也有有權(quán)聘請(qǐng)律師、有權(quán)參與聽(tīng)證會(huì)、通知義務(wù)等等的一系列關(guān)于程序性的權(quán)利，但在實(shí)踐中，身心障礙者往往因?yàn)楸徽J(rèn)定“喪失行為能力”而使其程序性的權(quán)利根本無(wú)從得到保障。因此要保障其正當(dāng)程序的實(shí)現(xiàn)，首要關(guān)注的就是要實(shí)現(xiàn)在訴訟與審判中賦予被告的權(quán)利。因此，我國(guó)可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)監(jiān)護(hù)人進(jìn)行相關(guān)的培訓(xùn)，同時(shí)對(duì)律師和法官進(jìn)行培訓(xùn)，甚至可以仿照美國(guó)成功的先例設(shè)計(jì)培訓(xùn)及示范的課程，以求從思想上注重保護(hù)程序性的正當(dāng)程序權(quán)利。

(三)國(guó)家公權(quán)力對(duì)欠缺行為能力人的保護(hù)——公共監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)的建立

根據(jù)我國(guó)《民法通則》第17條的規(guī)定：精神病人的工作單位以及住所地的村民委員會(huì)、居民委員會(huì)等可以擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。由此可見(jiàn)，上述機(jī)關(guān)是我國(guó)意義上的“公共監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)”。然而，現(xiàn)實(shí)生活中精神障礙者往往沒(méi)有工作單位，其村委會(huì)或居委會(huì)也都視其為負(fù)擔(dān)且無(wú)力承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任，因此在城市的街頭經(jīng)?？梢?jiàn)衣衫襤褸的流浪精神障礙者。因此上述單位不宜再作為監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)。根據(jù)我國(guó)實(shí)情，如上文所述的美國(guó)公共監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)的模式中，通過(guò)政府與“營(yíng)利或非營(yíng)利機(jī)構(gòu)或志愿者協(xié)會(huì)”訂立合同的監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)模式或者政府雇員式的公共監(jiān)護(hù)形式等都與我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情不符。我國(guó)宜采用或借鑒“提供社會(huì)服務(wù)的政府機(jī)構(gòu)”模式來(lái)建立我國(guó)本土的公共監(jiān)護(hù)模式。結(jié)合國(guó)情，應(yīng)把公共監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)定位于社會(huì)福利機(jī)關(guān)，如福利院，其本就承擔(dān)著一定的監(jiān)護(hù)職責(zé)。或者可以選擇 “獨(dú)立的國(guó)家公共監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)” 的這種模式，建立一個(gè)如下機(jī)制：即由政府負(fù)擔(dān)一定比例的撥款，由地方和基層各負(fù)擔(dān)一定比例的資金，設(shè)立專(zhuān)職的監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)，顯然更為妥當(dāng)。[3]202

(四)對(duì)欠缺行為能力人監(jiān)護(hù)的監(jiān)督——監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的設(shè)立

根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律的規(guī)定，在有些情況下，精神病人的所在單位或者住所地的村民委員會(huì)、居民委員會(huì)既是監(jiān)護(hù)權(quán)力機(jī)關(guān)又是監(jiān)護(hù)人，而我國(guó)的監(jiān)護(hù)監(jiān)督人則是一個(gè)空白，沒(méi)有相關(guān)的法律規(guī)定。面對(duì)經(jīng)常見(jiàn)諸報(bào)端的監(jiān)護(hù)人侵害被監(jiān)護(hù)人的人身、財(cái)產(chǎn)利益的報(bào)道，我國(guó)未來(lái)通過(guò)立法完善監(jiān)護(hù)監(jiān)督人制度已經(jīng)迫在眉睫。美國(guó)通過(guò)立法要求人身監(jiān)護(hù)人和財(cái)產(chǎn)監(jiān)護(hù)人的年度會(huì)計(jì)報(bào)告和身體狀況報(bào)告文件，以這種方式來(lái)確保對(duì)被監(jiān)護(hù)人來(lái)說(shuō)監(jiān)護(hù)是必要的且被監(jiān)護(hù)人利益不會(huì)受到損害。在我國(guó)有學(xué)者指出，監(jiān)督人任何人皆有資格擔(dān)任，不必專(zhuān)設(shè)監(jiān)督機(jī)關(guān)。[3]214筆者深以為然。法院可以依照職權(quán)或依照申請(qǐng)來(lái)選擇監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，并參照先進(jìn)國(guó)家的做法，對(duì)申請(qǐng)或依職權(quán)選定的監(jiān)護(hù)監(jiān)督人進(jìn)行包括口頭表達(dá)和書(shū)面材料、簡(jiǎn)單案例的方式進(jìn)行培訓(xùn)，使其更好地完成監(jiān)護(hù)監(jiān)督工作。

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[5]孫海濤，趙國(guó)棟.我國(guó)成年監(jiān)護(hù)制度改革之策略[J].大慶師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2009(4).