湖北省農(nóng)村社會(huì)管理體制的現(xiàn)狀、問題與創(chuàng)新對(duì)策※

○夏國鋒

湖北省農(nóng)村社會(huì)管理體制的現(xiàn)狀、問題與創(chuàng)新對(duì)策※

○夏國鋒

在《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中，中央明確提出“完善農(nóng)村社會(huì)管理體制機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，保持農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定”是新形勢下推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的一項(xiàng)重要工作。改革開放以后，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式、社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織形式、利益分配方式、就業(yè)方式等都發(fā)生深刻變化，呈現(xiàn)出了經(jīng)濟(jì)成份和經(jīng)濟(jì)利益格局多樣化、社會(huì)生活多樣化、社會(huì)組織形式多樣化、就業(yè)形式多樣化的趨勢。在此背景下，湖北省如何推動(dòng)社會(huì)轉(zhuǎn)型期農(nóng)村社會(huì)管理體制的完善與創(chuàng)新，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定與發(fā)展，便成為當(dāng)前急需研究的一項(xiàng)重要課題。

一、湖北省農(nóng)村社會(huì)管理體制的現(xiàn)狀與問題

湖北省農(nóng)村的改革順應(yīng)于整個(gè)國家的農(nóng)村改革潮流，始自于20世紀(jì)70年代末80年代初，并以在農(nóng)村開展“雙包到戶”（即包干到戶、包產(chǎn)到戶）終結(jié)了運(yùn)行近30年的人民公社體制。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，農(nóng)村社會(huì)管理體制也由原來的人民公社體制逐漸演變?yōu)楫?dāng)前的“鄉(xiāng)政村治”模式。在近些年的農(nóng)村社會(huì)建設(shè)與改革實(shí)踐中，湖北省也進(jìn)行了自己的探索（如“合村并組”），部分地區(qū)（如宜昌市秭歸縣楊林橋鎮(zhèn)）還率先進(jìn)行了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)，并取得很好的成效。但對(duì)于湖北省農(nóng)村的大部分地區(qū)，“鄉(xiāng)政村治”依然是其主要的社會(huì)管理模式。伴隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革直至農(nóng)業(yè)稅收的取消、農(nóng)村外出務(wù)工人員的大量增加，當(dāng)前農(nóng)村的社會(huì)管理模式也存在著諸多問題。

（一）農(nóng)村基層社會(huì)管理組織設(shè)置減少、權(quán)威弱化

在“鄉(xiāng)政村治”模式下，整個(gè)湖北省農(nóng)村基層組織的設(shè)置在近20年間經(jīng)歷了逐漸減少的趨勢。1990年，全省共有1121個(gè)鄉(xiāng)，844個(gè)鎮(zhèn)；而到2000年時(shí)，全省鄉(xiāng)級(jí)組織只有476個(gè)，鎮(zhèn)的設(shè)置微弱增長至853個(gè)；而截止2009年，整個(gè)湖北農(nóng)村地區(qū)，設(shè)有204個(gè)鄉(xiāng)、740個(gè)鎮(zhèn)。從近20年湖北省農(nóng)村基層政府組織的設(shè)置變遷可以看出，在順應(yīng)全國幾次行政體制改革和機(jī)構(gòu)人員精減浪潮后，湖北省鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的設(shè)置銳減，這同時(shí)也必然帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄區(qū)域的增大。這種精減改革從理論上推論有利于減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員的財(cái)政經(jīng)費(fèi)開支、減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)、增加公共事務(wù)投入，然而事實(shí)上卻出現(xiàn)了“機(jī)構(gòu)有精減、人員難分流”的局面。由此，有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的“吃飯財(cái)政”，無更多經(jīng)費(fèi)投入公共管理與公共服務(wù)，同時(shí)還出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“計(jì)劃外創(chuàng)收”和“不作為”的現(xiàn)象，從而進(jìn)一步激化了農(nóng)村基層社會(huì)的干群矛盾并弱化了基層政權(quán)組織的權(quán)威。正是在這種背景下催生了聞名全國的湖北省“咸安政改”以及“以錢養(yǎng)事”的基層社會(huì)管理與服務(wù)模式。但對(duì)于湖北省大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，卻很少有真正步“咸安政改”之后塵者，毋庸諱言，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革實(shí)際上走了過場。

村一級(jí)自治組織的設(shè)置也因由基于農(nóng)村稅費(fèi)改革推動(dòng)實(shí)施的“合村并組”改革而急劇減少。根據(jù)湖北省2010年統(tǒng)計(jì)年鑒，在2000年，整個(gè)湖北省有行政村32400個(gè)、村民小組259250個(gè)；而截止2009年，則變成26051個(gè)行政村和209806個(gè)村民小組，這個(gè)數(shù)字呈現(xiàn)出逐年下降之勢。合村并組改變了村民原有的日常社會(huì)生活交往半徑以及“熟人社會(huì)”格局下的“自治”傳統(tǒng)，而對(duì)應(yīng)的村委會(huì)選舉制度并沒有相應(yīng)改變，從而對(duì)村級(jí)選舉與治理帶來極大影響。比如涉及村組的土地、山林資源分配以及村級(jí)債務(wù)等問題不能有效解決并一直積壓下來；再加之大量農(nóng)民外出打工，“村民會(huì)議”或“村民代表會(huì)議”往往難以召開，日常的村級(jí)治理更加依賴于幾個(gè)村委成員，村民自治更加虛化，村級(jí)治理逐漸顯現(xiàn)出集權(quán)化、行政化傾向，阻礙了村民自治的發(fā)展并破壞了村級(jí)群眾自治組織的權(quán)威。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織的關(guān)系來看，同樣也影響著農(nóng)村社會(huì)基層政權(quán)組織與村民自治組織權(quán)威的弱化。盡管《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但實(shí)際上兩者之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、干預(yù)與被干預(yù)的實(shí)質(zhì)關(guān)系仍未根本改變。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來講，一方面希望農(nóng)村真正實(shí)行自治，村莊事務(wù)能夠以自愿化、志愿化的方式進(jìn)行解決，以減少政府財(cái)政開支，同時(shí)又能促進(jìn)基層真正民主自治減少行政干預(yù)；另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府又需要村兩委能夠代其完成、協(xié)助落實(shí)農(nóng)村各項(xiàng)工作任務(wù)，同時(shí)擔(dān)心村莊事務(wù)無人來做或執(zhí)行不力，或者對(duì)于集體資源較少和大量農(nóng)民外出務(wù)工情況下的村莊無人參與村莊管理。對(duì)于村兩委來講，一方面希望與基層政府，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)保持親密關(guān)系，以增加其在村莊工作尤其是基層政府下派工作執(zhí)行中的權(quán)威，并且能夠給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼；一方面又擔(dān)心基層政府下派任務(wù)過重，群眾工作不好做。這種矛盾關(guān)系也弱化著農(nóng)村基層社會(huì)的管理與服務(wù)格局以及基層政權(quán)與村民自治組織的權(quán)威。

（二）農(nóng)村社會(huì)民間組織發(fā)育不足、農(nóng)民社會(huì)參與方式單一

目前，農(nóng)民社會(huì)政治參與的主要形式是村莊選舉，而這種參與形式卻帶有固定化或階段性、單一性，造成農(nóng)民社會(huì)利益表達(dá)缺少機(jī)制與渠道，社會(huì)矛盾糾紛往往通過信訪渠道尋求解決。而農(nóng)民的組織化或加入民間社會(huì)組織是其利益訴求與表達(dá)的一種途徑或方式。黨的十六屆四中全會(huì)提出“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局，但事實(shí)上在農(nóng)村基層社會(huì)管理中只見“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”，少見“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”。

根據(jù)湖北省民政廳的數(shù)據(jù)，目前全省縣以上民政部門共登記各類社會(huì)組織20674個(gè)（社會(huì)團(tuán)體9666個(gè)，民辦非企業(yè)單位10982個(gè)，基金會(huì)26個(gè)）。在省民政廳登記的1101個(gè)社會(huì)組織中，社團(tuán)787個(gè)，民辦非企業(yè)單位288個(gè)，基金會(huì)26個(gè)。盡管覆蓋范圍由初期的社會(huì)慈善、扶貧救助為主，拓展到工商服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)、科學(xué)研究、教育、衛(wèi)生、文化、體育、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)服務(wù)、法律等幾十個(gè)領(lǐng)域，但涉及農(nóng)村組織和農(nóng)村社會(huì)民間組織發(fā)展還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。目前全省民政系統(tǒng)登記的民間社會(huì)組織大多是“機(jī)構(gòu)設(shè)在城市、服務(wù)面向城鎮(zhèn)”。正如我們在湖北省民政廳進(jìn)行調(diào)研時(shí)，相關(guān)部門工作同志答復(fù)我們說，“我們這里主要是針對(duì)城市民間社會(huì)組織的管理，基本上沒有農(nóng)村社會(huì)組織的登記與管理工作”。從中我們可以看出，湖北省農(nóng)村社會(huì)民間組織發(fā)育嚴(yán)重不足。而事實(shí)上，在湖北省農(nóng)村存著一定數(shù)量的民間社會(huì)組織，但由于登記審批等一套繁瑣的程序，大多農(nóng)村民間社會(huì)組織（如農(nóng)村紅白喜事理事會(huì)、老年人協(xié)會(huì)等）并無登記注冊，以致管理部門認(rèn)為農(nóng)村“并無民間社會(huì)組織”的假象。同時(shí)，由于社會(huì)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)需要相應(yīng)的資金支持，多數(shù)農(nóng)民不愿意交納會(huì)費(fèi)，而它又缺少其它資金支持，以致農(nóng)村存在組織發(fā)育空間與市場，卻少有組織存在的現(xiàn)象。此外，隨著大量農(nóng)村勞動(dòng)力的外流，尤其是有文化、有組織能力的青壯年勞動(dòng)力外出進(jìn)城務(wù)工，也造成了當(dāng)下農(nóng)村組織人才匱乏的局面。

（三）農(nóng)村社會(huì)管理干部隊(duì)伍建設(shè)滯后、發(fā)展后勁不足

改革開放30多年來，湖北省有1500余萬農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，城市化進(jìn)程吸引著一大批農(nóng)村精英，尤其是有文化、有技術(shù)、有能力的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力，以致現(xiàn)有的村級(jí)干部隊(duì)伍中，越來越呈現(xiàn)出老年化、女性化傾向。再加之越來越多的80后、90后新生代農(nóng)民工與老一代農(nóng)民工不同，他們以居于城市為夢想，在感情上與農(nóng)村脫離、在農(nóng)事生產(chǎn)技術(shù)上出現(xiàn)“代際斷裂”，從而導(dǎo)致農(nóng)村管理干部隊(duì)伍培養(yǎng)難以為繼的局面。在對(duì)湖北省民政廳基層政權(quán)處相關(guān)同志進(jìn)行座談時(shí)了解到，雖然省民政廳每年組織安排農(nóng)村干部隊(duì)伍培訓(xùn)工作，但每年的培訓(xùn)總量也不過3千人。但若按照每個(gè)行政村配置3-5名干部來算，目前整個(gè)湖北省至少擁有10萬農(nóng)村管理干部。正如省民政廳基層政權(quán)處的同志說，這樣的培訓(xùn)對(duì)于全省農(nóng)村基層管理干部隊(duì)伍的素質(zhì)提高來說，只是“杯水車薪”。

2008年，湖北省開始實(shí)行大學(xué)生村官計(jì)劃，并選聘大學(xué)生村官826人，2009年選聘856人，2010年選聘1881名，總規(guī)模已超過3500人。根據(jù)中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)課題組2010年對(duì)湖北省武漢市、孝感市、恩施州和黃岡市等四地大學(xué)生村官的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：大學(xué)生村官被鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣區(qū)政府借用的情況比較普遍。在被調(diào)查對(duì)象中“一直被借用”和“經(jīng)常被借用”兩項(xiàng)合計(jì)有高達(dá)62.2%，四個(gè)地區(qū)“沒有被借用過”的總計(jì)15.3%，恩施州僅為1.4%。這些大學(xué)生村官被機(jī)關(guān)“截留”，成為基層政府工作人員的“助理”。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，大學(xué)生們報(bào)考“村官”時(shí)，原本“鍛煉能力，積累社會(huì)經(jīng)驗(yàn)”者是多數(shù)，占受調(diào)查者的37.2%，為“考公務(wù)員”做準(zhǔn)備的在其次，占25%，但現(xiàn)在選擇“報(bào)考公務(wù)員”的已經(jīng)高達(dá)71.4%，僅1.5%的村官準(zhǔn)備續(xù)約，大部分并沒有長期扎根農(nóng)村的規(guī)劃[1]。這也從側(cè)面表明了農(nóng)村社會(huì)管理干部隊(duì)伍建設(shè)面臨的嚴(yán)峻性。

（四）農(nóng)村社會(huì)管理經(jīng)費(fèi)不足、使用配置不合理

隨著農(nóng)村取消農(nóng)業(yè)稅之后，農(nóng)村的社會(huì)管理經(jīng)費(fèi)主要是靠政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是村級(jí)，財(cái)政經(jīng)費(fèi)卻主要用于維持人員工資開支。在村級(jí)財(cái)政中，其僅能維持村級(jí)干部的補(bǔ)貼，而有的地區(qū)補(bǔ)貼更少。目前湖北省村級(jí)干部每年的勞務(wù)補(bǔ)貼平均僅有5000元；個(gè)別地方如黃岡市、潛江市等地，村級(jí)干部每年的財(cái)政補(bǔ)貼僅為2500—3000元。按此計(jì)算，實(shí)際每人每天的生活補(bǔ)貼不足10塊錢。在這種情況下，尤其是村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)落后或無集體資源的村莊，很多農(nóng)村干部出現(xiàn)工作不積極、甚至產(chǎn)生了“撂挑子”的念頭和外出務(wù)工的情況，給農(nóng)村管理工作帶來極大的消極影響，并影響著農(nóng)村管理干部隊(duì)伍后備人才的培養(yǎng)與發(fā)展。比如，黃岡市英山縣紅山鎮(zhèn)各村的情況是，轉(zhuǎn)移支付資金最多的只有2萬元，少的只有7000多元，村干部一般有3至4人，勉強(qiáng)僅能維持村干部的工資。村主職干部雖然進(jìn)入了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，但標(biāo)準(zhǔn)不高，吸引力不大，導(dǎo)致村干部工作積極性不高，有的村后繼無人。如何調(diào)動(dòng)村干部工作積極性成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的一大實(shí)際難題，許多農(nóng)村工作的落實(shí)和推行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部只能依靠與村干部長期培育的私人關(guān)系或人情、“開口子”等非正式方式調(diào)動(dòng)村干部工作積極性，由此往往損害政府公信力甚至滋生腐敗。總之，目前湖北省農(nóng)村大部分村干部工作積極性不高，有的村后繼無人；大多數(shù)村“兩委”僅僅是一個(gè)“維持會(huì)”，個(gè)別村甚至完全癱瘓。

與農(nóng)村社會(huì)管理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足形成對(duì)照的是有限財(cái)政的使用配置不合理。根據(jù)有關(guān)調(diào)查，在地方財(cái)力有限的情況下，地方各級(jí)政府卻普遍設(shè)立“維穩(wěn)基金”，以通過“花錢買平安”的“權(quán)宜性治理”方式維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，即“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”[2]。與之相反的則是：農(nóng)村基層管理干部的工資補(bǔ)貼卻非常少，而且還出現(xiàn)不能按時(shí)發(fā)放兌現(xiàn)現(xiàn)象；農(nóng)村大量的民間社會(huì)組織，尤其是文化組織因經(jīng)費(fèi)不足等原因而無法維持運(yùn)轉(zhuǎn)。這一點(diǎn)也為湖北省民政廳相關(guān)部門的同志所證實(shí)。

二、湖北省農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新面臨的新挑戰(zhàn)

隨著湖北省城市化進(jìn)程的加快、社會(huì)流動(dòng)性的增強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)利益的嚴(yán)重分化、社會(huì)矛盾的增多、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的快速發(fā)展，農(nóng)村出現(xiàn)的公共服務(wù)發(fā)展滯后、農(nóng)民的土地權(quán)益屢遭侵害、鄉(xiāng)村社會(huì)治安惡化等問題交織在一起，給轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村社會(huì)管理帶來新的挑戰(zhàn)。

（一）城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展、社會(huì)流動(dòng)性急劇增強(qiáng)

伴隨著湖北省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的推進(jìn)和城鄉(xiāng)一體化的快速發(fā)展，近十年來湖北省城鄉(xiāng)人口比重逐漸縮小，社會(huì)的流動(dòng)性不斷增強(qiáng)。根據(jù)湖北省2010年統(tǒng)計(jì)年鑒：2001年，全省總?cè)丝诩s為5658萬，城市人口為2308.50萬，農(nóng)村人口為3349.50萬；而到2009年，這組數(shù)據(jù)分別變?yōu)?720.00萬、2631.20萬和3088.80萬。近十年間，在全省總?cè)丝谠鲩L42萬的情況下，城市人口增加了322.7萬，農(nóng)村人口則減少260.7萬。盡管全省城鄉(xiāng)之間的人口差距由2001年的1041萬縮減至2009年的457.6萬，但全省仍有超過50%人口居住在農(nóng)村。據(jù)2008年初步統(tǒng)計(jì)，全省現(xiàn)有外出務(wù)工農(nóng)民1000多萬人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?0%以上，是流動(dòng)人口的主要組成部分。如果按照2008年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，農(nóng)村實(shí)際長期居住人口仍有2000多萬。龐大的流動(dòng)性群體及其轉(zhuǎn)移規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢，對(duì)社會(huì)管理造成的壓力、帶來的沖擊不容忽視。

（二）農(nóng)村信訪事件逐年增多、農(nóng)民自我合作能力下降

城市化進(jìn)程的加快，也導(dǎo)致了農(nóng)村社會(huì)矛盾與糾紛調(diào)解和上訪事件的增多。而其中，因房屋拆遷與土地征用引發(fā)的社會(huì)矛盾與糾紛頻發(fā)。在2011年5月6日湖北省信訪局組織的“暢通農(nóng)村信訪渠道、維護(hù)群眾合法權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定”問題專題調(diào)研座談會(huì)上，省公安廳、國土資源廳、交通廳、農(nóng)業(yè)廳、衛(wèi)生廳、移民局等各部門信訪處的匯報(bào)材料中都集中反映了近年來湖北省信訪數(shù)量逐年增多的現(xiàn)象。

在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革及取消之前，引發(fā)農(nóng)民上訪多集中于稅費(fèi)負(fù)擔(dān)和各種攤派集資、鄉(xiāng)村干部工作方式簡單粗暴、基層干部貪污、村民自治選舉不合法等問題，而其中最為嚴(yán)重的是農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重。而在2005年取消農(nóng)業(yè)稅之后，農(nóng)民的上訪數(shù)量不僅沒有減少，反而在增加?，F(xiàn)在，農(nóng)民上訪除了維權(quán)以外，還增加了農(nóng)村公共服務(wù)、公共管理等方面的議題。根據(jù)有人對(duì)中部某農(nóng)業(yè)縣上訪案件的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，與農(nóng)業(yè)稅取消之前相比，現(xiàn)在農(nóng)民因維權(quán)上訪數(shù)量總量在減少；而因農(nóng)村公共物品供給、民間社會(huì)糾紛、生活困難、社會(huì)治安、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)等求助型的上訪事件逐漸增多[3]，比如農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)村道路長年失修、社會(huì)利益糾紛、生活救濟(jì)等等。這些“一家一戶不好辦或者辦不好的事情”，農(nóng)民首先想到的就是“找政府”。農(nóng)民信訪不只是一種利益表達(dá)與訴求的方式與渠道，而其后牽涉的卻是整個(gè)“三農(nóng)問題”，尤其是當(dāng)前農(nóng)村基層社會(huì)治理中存在的問題。由于基層政權(quán)組織權(quán)威與治理能力的下降，農(nóng)村民間社會(huì)組織發(fā)育不足，農(nóng)民越來越原子化且合作能力下降，原來的民間自我合作機(jī)制喪失、造成公共物品供給缺少、社會(huì)糾紛調(diào)解難以在民間社會(huì)中自我解決。

（三）城鄉(xiāng)之間收入差別仍然較大、農(nóng)村內(nèi)部出現(xiàn)嚴(yán)重分化

雖然近年來國家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策力度加大，收入分配調(diào)節(jié)手段加強(qiáng)，但城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大的趨勢仍然沒有得到根本有效遏制。2002年湖北省城鄉(xiāng)居民收入比為2.78∶1，2003年為2.85∶1，雖然2004年又縮小為2.78∶1，但到2005年兩者的比率又躍升到2.90∶1，差距再次擴(kuò)大。與城鄉(xiāng)之間收入分配差距拉大相伴隨的是湖北省農(nóng)村居民內(nèi)部收入也出現(xiàn)嚴(yán)重分化。2003年湖北省農(nóng)村居民收入的基尼系數(shù)為0.2975，2004年為0.3071，2005年擴(kuò)大到0.3140。農(nóng)戶中20%的高收入農(nóng)戶與20%的低收入戶的收入之比在1985年為2.68∶1，2002年達(dá)到4.45∶1，2003年為4.64∶1，2004年為5.06∶1，2005年達(dá)到5.31∶1，這表明農(nóng)村高低收入群體的貧富程度進(jìn)一步加劇，農(nóng)村內(nèi)部開始出現(xiàn)嚴(yán)重分化。收入分配差距的過度擴(kuò)大不僅降低了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，而且容易激發(fā)社會(huì)矛盾，成為社會(huì)治安問題與不穩(wěn)定的推動(dòng)因素。

三、推進(jìn)湖北省農(nóng)村社會(huì)管理體制創(chuàng)新的對(duì)策與建議

促進(jìn)湖北省農(nóng)村社會(huì)管理體制創(chuàng)新，必須完善農(nóng)村社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)。首先要強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理主體多元化，同時(shí)通過社會(huì)的組織化建設(shè)和社會(huì)組織互動(dòng)的共同體建設(shè)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的自我發(fā)展、自我服務(wù)和自我修復(fù)，通過社會(huì)內(nèi)部的組織化機(jī)制，使政府不再面對(duì)一個(gè)個(gè)的“原子化”農(nóng)民，既降低了政府社會(huì)管理的成本，也能較好實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧與發(fā)展。

（一）加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，引領(lǐng)農(nóng)村社會(huì)管理發(fā)展方向

社會(huì)管理創(chuàng)新不能脫離我國實(shí)際，必須堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)”的政治方向。但堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)，并非倡導(dǎo)黨委組織包攬一切，而是優(yōu)化重塑黨委與政府、社會(huì)組織之間的關(guān)系，從而鞏固基層黨組織在社會(huì)中的權(quán)威地位。加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，旨在通過基層黨組織發(fā)展達(dá)到在社會(huì)民間組織的全覆蓋，提升黨員的政治素質(zhì)，強(qiáng)化黨員帶頭追求社會(huì)公平、公正、正義的責(zé)任，積極有效傳播社會(huì)主義核心價(jià)值理念，從而鞏固基層黨組織在社會(huì)中的地位。

（二）加強(qiáng)基層群眾自治組織建設(shè)，改善鄉(xiāng)村關(guān)系

加強(qiáng)基層群眾自治組織建設(shè)，通過進(jìn)一步規(guī)范選舉，強(qiáng)化監(jiān)督，推動(dòng)基層民主政治建設(shè)。除了加強(qiáng)基層程序民主建設(shè)，提升基層群眾自治組織的自治能力，還必須進(jìn)一步規(guī)范基層政府組織與群眾自治組織的關(guān)系，提高基層管理干部尤其是村級(jí)干部補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，明確基層群眾自治組織干部服務(wù)與發(fā)展的職責(zé)。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村民間社會(huì)組織建設(shè)，促進(jìn)治理主體多元化格局

加強(qiáng)民間社會(huì)組織建設(shè)，要對(duì)之進(jìn)行積極培育、規(guī)范管理和加強(qiáng)引導(dǎo)。具體措施是，既要簡化登記注冊程序、降低門檻，又要對(duì)能夠積極促進(jìn)基層社會(huì)發(fā)展與服務(wù)的民間組織（尤其是文化組織）給予必要的政策、資金支持。

（四）加強(qiáng)基層政府改革，實(shí)現(xiàn)從“管制”向“服務(wù)”的職能轉(zhuǎn)型

加強(qiáng)基層政府職能從社會(huì)管理向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，把基層政府職能從重在對(duì)基層社會(huì)的控制與維穩(wěn)引導(dǎo)到社會(huì)組織與公眾在相應(yīng)框架內(nèi)積極參與社會(huì)服務(wù)與管理上來，在社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)與維護(hù)上承擔(dān)更多責(zé)任與義務(wù)，制訂社會(huì)組織參與社會(huì)治理的制度框架。

（五）加強(qiáng)農(nóng)村公共文化建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)價(jià)值共識(shí)

構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)的核心是要培育社會(huì)資本形成社會(huì)信任與合作關(guān)系，而這種關(guān)系的維系不再僅僅是利益的糾葛更是一種價(jià)值上的共識(shí)與相互認(rèn)同[4]。而社會(huì)價(jià)值共識(shí)與社會(huì)認(rèn)同的形成，其根本在于通過社會(huì)公共文化建設(shè)，把社區(qū)建設(shè)成文明祥和的社會(huì)共同體。“在一個(gè)共同體中,信任水平越高,合作的可能性就越大”[5]。從短期來看，公共文化建設(shè)難以見成效，但從長遠(yuǎn)來看，這實(shí)際上是一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)。社會(huì)公共文化建設(shè)必須以社會(huì)主義核心價(jià)值體系為引領(lǐng)，運(yùn)用群眾喜聞樂見的方式宣傳社會(huì)主義集體主義價(jià)值觀念，發(fā)揮傳統(tǒng)文化道德倫理觀念的約束機(jī)制，形成人們在觀念、信仰與心理層面的價(jià)值共識(shí)。

[1]《調(diào)查稱湖北六成大學(xué)生村官不在村，多被上級(jí)借用》，《長江日報(bào)》2011年4月2日。

[2]清華大學(xué)社會(huì)研究課題組：《以利益表達(dá)制度化實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長治久安》，《中國青年報(bào)》2011年4月19日。

[3]桂華：《基層治理視域中的農(nóng)民上訪問題研究——對(duì)中部省份一個(gè)農(nóng)業(yè)縣農(nóng)民上訪的考察》，《戰(zhàn)略與管理》2011年第1/2期合編本。

[4]胡象明、唐波勇：《整體性治理：公共管理的新范式》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2010年第1期。

[5][美]羅伯特·D·帕特南著、王列等譯：《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》，江西人民出版社2001年版，第200頁。

※本文系教育部人文社科青年基金項(xiàng)目（09YJC810033）的一項(xiàng)成果；也是湖北省《農(nóng)村社會(huì)管理體制創(chuàng)新》專題研究階段性成果。

（作者單位 華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院）

（責(zé)任編輯 楊慧）