加強海洋綜合管理 促進浙江海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展

趙利民 孫國榮

加強海洋綜合管理 促進浙江海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展

趙利民 孫國榮

21世紀是海洋的世紀，誰利用好海洋資源，誰就占據(jù)了未來的戰(zhàn)略高地。浙江地處長三角南翼，海域遼闊、海島眾多、海港優(yōu)良，海洋已成為浙江省經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略依托和空間所在?！笆濉遍_局之際，《浙江省海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃》獲得國務院批準、成為國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，昭示著浙江省海洋時代的到來。在新的歷史時期，深刻認識加強海洋綜合管理工作的重要意義，以科學發(fā)展觀為引領，建立適合浙江省海洋經(jīng)濟發(fā)展的海洋綜合管理體系，管好、用好、保護好人類賴以生存和發(fā)展的海洋，是推進浙江海洋經(jīng)濟乃至實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的關鍵所在。

重要性和必要性

海洋綜合管理是當今世界海洋管理的新趨勢，它是基于生態(tài)系原理，集海洋空間布局規(guī)劃、海域使用法制管理、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋監(jiān)察執(zhí)法管理、海洋公共事業(yè)服務于一體的海洋管理新模式，是沿海各級政府的重要公共管理和社會服務職能，也是事關經(jīng)濟社會發(fā)展全局的大事。浙江省作為海洋大省，加強海洋綜合管理工作意義尤為重要。

落實科學發(fā)展觀、推進海洋發(fā)展戰(zhàn)略的必然選擇

科學開發(fā)利用海洋資源，是沿海國家和地區(qū)解決人口增長、資源短缺和環(huán)境惡化等問題的必由之路，是實現(xiàn)中華民族偉大復興目標的重大國家戰(zhàn)略部署。黨的十七大報告提出“發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)”； 2009年4月，胡錦濤總書記在山東考察時指出：“要大力發(fā)展海洋經(jīng)濟，科學開發(fā)海洋資源，培育海洋優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)”； 2011年國家制定的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確強調(diào)要“大力發(fā)展海洋經(jīng)濟”“堅持海陸統(tǒng)籌，制定和實施海洋發(fā)展戰(zhàn)略，提高海洋開發(fā)、控制、綜合管理能力”，標志著我國“海洋強國”戰(zhàn)略的全面實施。浙江海洋資源豐富，區(qū)位條件優(yōu)越，發(fā)展海洋經(jīng)濟優(yōu)勢明顯、基礎扎實、潛力巨大。在省委、省政府的高度重視下，近年來浙江省已在海洋經(jīng)濟戰(zhàn)略布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、港口建設、科技興海、體制創(chuàng)新、海島開發(fā)等方面做了大量工作，海洋事業(yè)得到了快速的發(fā)展；但是我們也必須清醒地看到，在浙江省海洋經(jīng)濟發(fā)展中重開發(fā)、輕保護，重產(chǎn)出、輕投入，重眼前、輕長遠等現(xiàn)象依然存在，海洋開發(fā)利用集約程度不高，資源與環(huán)境承載能力剛性制約日趨增大，這些問題若不加以及時解決，將直接影響浙江省海洋經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展；而加強海洋綜合管理，就是要按照海洋自身的客觀規(guī)律，利用法律、行政和經(jīng)濟手段，促進海洋資源的永續(xù)利用，促進海洋生態(tài)系統(tǒng)的平衡與健康，以達到科學開發(fā)利用海洋資源、促進沿海地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定的目的，它是落實科學發(fā)展觀、推進海洋發(fā)展戰(zhàn)略縱深實施的必然選擇。

拓展浙江發(fā)展新空間、贏得新一輪經(jīng)濟增長主動權的重要舉措

浙江是一個陸域小省、海洋大省，人多地少、海域遼闊是浙江省的基本省情，發(fā)展海洋經(jīng)濟是浙江省經(jīng)濟發(fā)展的最大潛力和優(yōu)勢所在。相當于陸域面積兩倍多的廣袤海洋，名列全國前茅的海島、岸線、灘涂、漁業(yè)、海洋能、海洋旅游等資源稟賦，地處全國南北海運、江海聯(lián)運黃金交匯點以及緊鄰國際航線的交通優(yōu)勢，位居長三角南翼、南接海西區(qū)、西連長江流域內(nèi)陸腹地的區(qū)位特點，獨特的海洋優(yōu)勢為浙江經(jīng)濟的騰籠換鳥、轉(zhuǎn)型升級提供了不可或缺的要素、平臺和空間支撐。但發(fā)展是柄“雙刃劍”，在實施新一輪的海洋經(jīng)濟戰(zhàn)略中，不能盲目無序地開發(fā)利用海洋資源。而海洋綜合管理是海洋經(jīng)濟發(fā)展的“溫度計”“睛雨表”和“調(diào)控閥”，加強海洋綜合管理，充分發(fā)揮政府對海洋資源的調(diào)控作用，不僅是統(tǒng)籌開發(fā)與保護海洋資源的主要手段，同時也是優(yōu)化海洋經(jīng)濟布局結(jié)構，合理拓展發(fā)展新空間，促進浙江科學發(fā)展、率先發(fā)展的重要舉措。

建設海洋生態(tài)文明，實現(xiàn)人與海洋和諧相處、協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實需要

海洋是地球三大生態(tài)系統(tǒng)之一，也是全球氣候的調(diào)節(jié)器，其立體性、流動性、復合性特點使其生態(tài)環(huán)境比陸地更為脆弱。海洋是浙江省自然生態(tài)系統(tǒng)中最大的生態(tài)系，海洋生態(tài)文明是浙江省建設自然生態(tài)系文明的前提和基礎。2010年7月，中共浙江省委出臺的《關于推進生態(tài)文明建設的決定》明確提出了“加強海洋藍色生態(tài)屏障建設”的要求。然而近年來，雖然浙江省近岸海域生態(tài)環(huán)境相較“十五”期間有了明顯好轉(zhuǎn)，但污染狀況總體還未得到有效控制，杭州灣、甬江口、樂清灣、臺州灣等港灣尚呈嚴重富營養(yǎng)化狀態(tài)，赤潮發(fā)生次數(shù)和受災面積均居全國前列，且呈有毒赤潮和復合型赤潮發(fā)生頻率不斷上升、范圍不斷擴大、持續(xù)時間不斷增長趨勢，嚴重影響著浙江省海洋經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。加強海洋綜合管理，其目的就是要建立以海洋資源環(huán)境承載力為基礎、以自然規(guī)律為準則、以可持續(xù)發(fā)展為目標的海洋開發(fā)、利用、保護等理念和活動方式，實現(xiàn)人與海洋和諧相處、協(xié)調(diào)發(fā)展。

提高海洋防災減災能力、確保人民生命財產(chǎn)安全的根本保障

海洋給沿海地區(qū)帶來優(yōu)越環(huán)境和良好發(fā)展空間的同時，也帶來了風暴潮、巨浪、海嘯、赤潮以及海岸侵蝕、海水入侵及鹽漬化、咸潮及海平面上升等海洋災害和問題。隨著全球氣候變暖，極端天氣事件更加頻發(fā)，特別是隨著海洋經(jīng)濟的快速發(fā)展以及海上活動的日益頻繁，海洋災害所造成的損失呈上升趨勢。近年來，海洋防災減災工作已經(jīng)受到黨中央、國務院和地方各級黨委、政府的高度重視，目前浙江省開展的海洋災害觀測預警服務，為防御海洋災害，減輕災害損失發(fā)揮了較好的作用；但是，由于海洋災害觀測預警工作具有風險大、運行成本和技術難度高等特點，加之國家對海洋災害觀測預報的投資力度尚顯不足，致使海洋災害預警報服務工作水平與保障沿海經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展需求之間還存在著較大差距。2011年日本強震海嘯及核泄漏事故更是給我們敲醒了警鐘。加強海洋綜合管理，建立健全海洋防災減災體系，加大海洋觀測和預報警報系統(tǒng)建設和改造力度，提高海洋預報警報的準確性、時效性及其地域覆蓋率，能進一步提高浙江省海洋防災減災能力，最大限度地服務海洋經(jīng)濟建設和保障人民生命財產(chǎn)的安全。

中國海監(jiān)浙江省總隊寧波支隊

機遇和挑戰(zhàn)

隨著海洋經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的確立和海洋經(jīng)濟發(fā)展進程的加快，各級黨委、政府對海洋事業(yè)的關注程度、扶持力度、改革深度必將不斷加大，社會各界的海洋意識將顯著提升，跨區(qū)域、跨部門的涉海合作將漸趨深入，這為浙江省創(chuàng)新海洋綜合管理模式、提升科學管海水平、構建科技興海平臺提供了良好的政策環(huán)境、輿論保障和外部支持，給海洋綜合管理工作帶來了前所未有的重大機遇。但與此同時，我們也面臨著很多挑戰(zhàn)和問題：一是浙江省用海供需矛盾將更加突出。海洋經(jīng)濟發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略后，全省海洋開發(fā)力度必將進一步加大，用海需求明顯增加，尤其是2010年起國家把圍填海計劃首次納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、實行計劃指標控制性管理，浙江省圍填海用海矛盾將更加明顯；如何合理安排好有限的圍填海指標，最大限度地支持沿海地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，將成為各級政府及其海洋管理部門的新課題。二是海洋資源環(huán)境壓力將持續(xù)增大。近年來，由于90%以上的陸源入海排污口超標排放污染物，致使全省未達到清潔水質(zhì)標準的近岸海域面積逐年增加，嚴重污染和中度污染海域已占近岸海域的60%；從相關國家的經(jīng)驗看，當海洋經(jīng)濟的增長達到一定規(guī)模以后，各類海洋開發(fā)活動對海洋資源的消耗和對生態(tài)環(huán)境的壓力以及由此引發(fā)的各種矛盾將急劇增加；可以說，浙江省海洋經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展面臨著巨大的資源環(huán)境壓力和挑戰(zhàn)。三是海洋管理支撐體系建設滯后、基礎設施薄弱，尚無法滿足任務日趨艱巨的海洋綜合管理和海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的需要。四是傳統(tǒng)漁民權益保障等問題日益凸顯。漁民是浙江省用海的傳統(tǒng)主體，全省有百萬漁民群眾以海為生；隨著海洋開發(fā)步伐的加快，浙江省海域使用管理中“工”“漁”用海矛盾日益突出，理順建設用海與漁業(yè)用海的關系，保障漁民生計用海和維護漁民合法權益是實現(xiàn)海洋經(jīng)濟健康發(fā)展、漁民持續(xù)增收、漁區(qū)和諧穩(wěn)定的基本前提。

綜上所述，當前浙江省海洋綜合管理面臨著千載難逢的好機遇和新挑戰(zhàn)。加強海洋綜合管理，既要考慮如何促進海洋經(jīng)濟又好又快發(fā)展，又要考慮保護好海洋資源和生態(tài)環(huán)境，還要高度重視沿海地區(qū)漁民權益保障和漁區(qū)社會穩(wěn)定，這已成為當前必須認真研究、慎重對待的重大問題。

總體思路、目標與對策建議

總體思路是全面貫徹科學發(fā)展觀，認真落實省委“八八戰(zhàn)略”和“兩創(chuàng)”總戰(zhàn)略以及關于推進生態(tài)文明建設的決定，準確把握新時期海洋事業(yè)發(fā)展的階段性特征，以建設海洋經(jīng)濟強省為目標，以開展海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)建設為契機，按照“集約用海、科技興海、生態(tài)治海、依法管海、全民護?！钡囊螅y(tǒng)籌浙江海洋事業(yè)發(fā)展，解放思想、先行先試、創(chuàng)新方法，更好地服務浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展大局。

總的目標是到2015年，全省初步建立起科學規(guī)范的海域使用管理體系，海洋資源得到節(jié)約集約利用；藍色生態(tài)屏障基本構筑，海洋環(huán)境明顯改善，實現(xiàn)海洋功能區(qū)環(huán)境達標率達到32%以上；海洋管理體制機制進一步鞏固完善，建立起與海洋經(jīng)濟發(fā)展相適應的行政管理、監(jiān)察執(zhí)法和公共服務隊伍，促進全省海洋經(jīng)濟更好更快發(fā)展。

根據(jù)上述工作思路和目標，當前和今后一個時期浙江省海洋綜合管理工作的主要任務，就是要堅持海洋資源開發(fā)利用與資源環(huán)境承載力相適應這一基本原則，突出優(yōu)化服務海洋經(jīng)濟發(fā)展、提高科學管海水平兩大重點，力爭在要素保障、政策創(chuàng)新、管理規(guī)制、執(zhí)法監(jiān)督、協(xié)調(diào)推進等方面取得更大的突破。

加強規(guī)劃體系建設

海洋功能區(qū)劃是《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國海島保護法》等多部法律共同確立、依法管海的基本制度，是各類用海均須遵循的海洋國土利用總體規(guī)劃。浙江省應抓住2011年修編海洋功能區(qū)劃的有利時機，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各行業(yè)用海，合理配置海域（海島）空間資源，科學修編《浙江省海洋功能區(qū)劃》并報國務院盡快批復，為浙江省海洋經(jīng)濟示范區(qū)建設提供空間資源支撐。與此同時，抓緊制定浙江省海域使用規(guī)劃、海洋環(huán)境保護規(guī)劃、近岸海域污染防治規(guī)劃、無居民海島保護與利用規(guī)劃、海岸保護與利用規(guī)劃、海域海島海岸帶整治修復保護規(guī)劃等配套規(guī)劃，并與其他涉海產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相銜接，形成具有較強系統(tǒng)性、前瞻性和可操作性的海洋規(guī)劃體系。充分發(fā)揮規(guī)劃的引領作用，實行灘涂、岸線、海域、海島、海岸帶等資源分類指導和管理，正確處理好漁業(yè)用海與工業(yè)城鎮(zhèn)建設用海之間的矛盾，切實解決海洋綜合開發(fā)中遇到的問題，保證浙江省海洋經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的順利實施。

加強海洋綜合監(jiān)管

繼續(xù)嚴格實施海洋功能區(qū)劃、海域使用權屬和海域有償使用制度。進一步完善海域使用申請、公示、論證和報批，海洋環(huán)境影響評價和海域使用權招標、拍賣、價值評估等配套制度辦法，依法規(guī)范項目用海審批，努力提高海域使用審批質(zhì)量和效率。加快制訂和實施《中華人民共和國海島保護法》配套管理制度、圍填海計劃指標管理辦法，在兼顧海域生態(tài)環(huán)境承載力的前提下，確保符合國家產(chǎn)業(yè)導向、集約利用、技術創(chuàng)新、環(huán)境友好、能給漁區(qū)群眾帶來實惠的重大項目的用海用島需求。加強海域使用動態(tài)監(jiān)測，對用海項目立項、規(guī)劃、論證和管理實行全程跟蹤。加強海洋執(zhí)法隊伍和裝備建設，嚴格依法管理海洋。繼續(xù)組織實施好“海盾”“碧?！薄白o漁”和“護島”等專項執(zhí)法行動，依法查處各類違法用海事件，維護良好的海洋開發(fā)秩序。

加強資源環(huán)境保護和防災減災

牢固樹立生態(tài)海洋、和諧海洋的發(fā)展理念。加快近岸海域環(huán)境實時監(jiān)測系統(tǒng)建設，加強對重點入海排污口、重要海洋功能區(qū)、典型海洋生態(tài)類型區(qū)的環(huán)境監(jiān)測，優(yōu)化監(jiān)測指標，提高監(jiān)測頻率，完善評價體系。堅持以海定陸、海陸聯(lián)動、區(qū)域協(xié)作的原則，加強陸海污染綜合防治。在抓好“填海工程竣工驗收、重要海洋工程跟蹤監(jiān)測、碼頭疏浚物海洋傾倒”三大管理的同時，盡快制定和完善海岸帶綜合管理、入海口與排污口管理、海洋環(huán)保排污權交易、海洋生態(tài)損害賠補償管理等制度與辦法，根據(jù)不同海域的環(huán)境容量，試行相應污染物排海總量控制。積極開展重要海域、海島、濱海濕地生態(tài)修復等試點工作，加大海洋保護區(qū)、水產(chǎn)增殖放流區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)建設力度，建立和完善海洋保護區(qū)規(guī)范化管理體系，逐步形成區(qū)域性海洋生態(tài)系統(tǒng)保護網(wǎng)。加強漁業(yè)資源增殖放流和休漁期、禁漁區(qū)管理，積極發(fā)展以淺海貝藻栽培為主的生態(tài)漁業(yè)、碳匯漁業(yè)，推進人工魚礁與海洋牧場建設。加強海洋防災減災工作，啟動以海洋觀測網(wǎng)、預報網(wǎng)、預警服務網(wǎng)、災害應急處置指揮平臺和災害風險區(qū)劃為主要內(nèi)容的海洋災害觀測預警、應急處置體系，繼續(xù)加快推進標準漁港建設，進一步完善漁船安全救助信息系統(tǒng)，不斷提高科學防災和應急處置能力，為海洋經(jīng)濟發(fā)展提供良好的生態(tài)和安全保障。

著力構建海洋科技創(chuàng)新體系

加大公共財政對海洋科技的投入，建立多元化海洋科技投入機制，加快構筑以自主研發(fā)為核心的海洋科技創(chuàng)新體系。圍繞海洋基礎研究、應用開發(fā)、技術服務、工程建設等領域，加強高等院校、科研機構等的國家級行業(yè)技術中心建設，加大對海洋科技研發(fā)創(chuàng)新基地、企業(yè)海洋科技平臺建設的扶持力度。加強與中國科學院、中國工程院、國家海洋局第二海洋研究所、浙江大學、中國海洋大學等科研機構院校的多形式合作，支持浙江海洋學院、浙江海洋開發(fā)研究院、浙江海洋科學院等建設，多形式吸引海洋科技人才，多渠道集聚海洋科研資源，多方位攻克關鍵共性技術，重點支持發(fā)展海洋醫(yī)藥、海洋生物工程、海洋能源等海洋新興產(chǎn)業(yè)，切實增強科技對海洋事業(yè)發(fā)展的支撐度和對海洋經(jīng)濟的貢獻率。

探索創(chuàng)新海洋管理體制

圍繞海洋資源開發(fā)和環(huán)境保護，加強涉海地方法規(guī)建設，進一步完善海洋綜合管理多層次、多領域協(xié)調(diào)機制，探索建立重大用海項目審核審批聯(lián)動機制、海洋環(huán)?？己素熑沃?、海陸一體化污染聯(lián)動治理和防災減災合作機制等。支持建立海洋產(chǎn)權交易中心，積極探索運用市場手段配置海洋資源，為海洋經(jīng)濟發(fā)展注入新活力。進一步理順海洋事務管理、綜合執(zhí)法等部門的機構和職能，形成高規(guī)格、有權威性的海洋行政管理和執(zhí)法機構；加強沿海市縣海洋行政管理工作，在沿海鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）一級設立海洋管理的派出機構或?qū)９軉T，強化管理力量，推進海上聯(lián)合執(zhí)法和交叉執(zhí)法，以適應加強海洋綜合管理工作的需要。以海洋資源科學規(guī)劃、統(tǒng)籌利用、綜合開發(fā)為重點，積極推動舟山海洋綜合開發(fā)試驗區(qū)建設，爭取在政策支持、體制創(chuàng)新、要素投入等方面取得突破，為全省海洋事業(yè)可持續(xù)發(fā)展探索積累經(jīng)驗。

加強海洋文化宣傳

充分運用社會媒體和節(jié)慶活動等多種形式、手段和機會，全方位宣傳海洋的資源稟賦、戰(zhàn)略價值和地位作用，提高人們的海洋國土意識、海洋經(jīng)濟意識和海洋管理意識。積極推進海洋文化建設，深刻挖掘海洋文化底蘊，弘揚勇立潮頭的進取精神、風雨同舟的合作精神、海納百川的包容精神，促進海洋文化與海洋經(jīng)濟共同發(fā)展。大力發(fā)展海洋科普教育，開辟各種科普教育基地，傳播海洋風光、海洋物產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境、災害預防等知識，引導社會公眾認識海洋、關注海洋、善待海洋，提高公眾對合理利用海洋資源、保護海洋生態(tài)環(huán)境的自覺性，為浙江省海洋經(jīng)濟又好又快發(fā)展營造良好的社會氛圍。